調(diào)研報告：我國低碳電力發(fā)展指標體系存在問題及建議

調(diào)研報告：我國低碳電力發(fā)展指標體系存在問題及建議

低碳電力發(fā)展目標是低碳發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，也是實現(xiàn)路徑和措施的依據(jù)。推進低碳發(fā)展是一個極為復雜的巨系統(tǒng)，其目標必然是一個復雜的多目標、多層次的系統(tǒng)，其中低碳電力發(fā)展目標系統(tǒng)是這個巨系統(tǒng)的核心。目標是通過指標或者指標體系來體現(xiàn)的，經(jīng)梳理我國現(xiàn)行的低碳電力發(fā)展目標相關(guān)的法規(guī)及重要政策性文件，現(xiàn)行的指標體系存在以下問題：一、存在的主要問題第一，指標缺乏頂層設計。一是缺乏法律支撐。我國還沒有綜合性的能源法和應對氣候變化或者低碳發(fā)展法等，現(xiàn)行的低碳發(fā)展目標、政策等有的是根據(jù)相關(guān)環(huán)?；蛘哔Y源法規(guī)，有的是根據(jù)政治文件，有些則是由政府部門提出。二是指標體系設計難度大。能源電力低碳發(fā)展目標與能源安全、污染控制、時空布局、經(jīng)濟效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種目標相聯(lián)系，是一個多目標博弈問題。第二，體制難協(xié)調(diào)。由于不同的目標分別賦予不同的政府機構(gòu)進行管理，造成目標難協(xié)調(diào)。雖然我國政府有宏觀調(diào)控部門和專業(yè)管理部門的區(qū)別，而且低碳能源電力發(fā)展的文件很多是從國務院層面發(fā)布的，看似有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，但實際難以實現(xiàn)，因為不同部門都是按各自按職責范圍來確定目標的。第三，指標和目標值的設定往往缺乏科學決策機制支持。一些重大目標或者政策要求可能出臺迅速，有的只是依據(jù)短時、局部、甚至是個別試驗結(jié)果。一些目標雖然通過了“模型”優(yōu)化，但因為模型輸入條件本身的不確定性的，模型結(jié)果可能成為解釋研究者、決策者意圖的工具。第四，目標落實簡單粗暴。由前兩種結(jié)果會造成目標落實難的問題。目標落實難有種種表現(xiàn)：目標難完成，缺乏操

作性和實踐性；過快完成目標，如原計劃5年完成的，結(jié)果一兩年就完成了。以上問題的存在，造成低碳電力發(fā)展指標及目標存在交叉、重復甚至矛盾，在政策、措施、行動、監(jiān)管等方面存在不協(xié)調(diào)。目前，從能源電力清潔、低碳發(fā)展的目標和政策看，有法律上或者行政上的污染物超低排放要求，有清潔能源發(fā)電綠證，有清潔能源發(fā)電補貼，有可再生能源電力消納保障機制……實際上，多數(shù)政策的理論基礎是相同的。二、對策及建議第一，突出重點，解決多目標協(xié)調(diào)問題。實際上，只要抓住本質(zhì)、抓住重點，任何復雜的問題都可以簡化為簡單問題。應對氣候變化、能源轉(zhuǎn)型、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大氣污染控制、經(jīng)濟發(fā)展都是必須解決的重大事項，但它們之間有時具有密切的關(guān)系。在眾多復雜問題中，把握清潔、低碳、安全、高效四個維度，就不會出現(xiàn)抓住一點不及其余的極端情況，而現(xiàn)實中出現(xiàn)的種種問題恰恰是各自為政，不及其余的結(jié)果。第二，以碳統(tǒng)領(lǐng)解決低碳能源電力發(fā)展的約束性問題。從能源效率和常規(guī)污染物的控制上，不論是從絕對影響（環(huán)境質(zhì)量）和相對水平（先進性）看，都已經(jīng)不是制約能源電力發(fā)展的主要制約因素，而碳排放控制將是成為中、長期發(fā)展最大的制約因素，戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)術(shù)措施都應當將此當成最重要問題加以策劃。對于風能、光伏等新能源來講，效率問題是效益（經(jīng)濟性）問題，對于煤電等電源來講效率問題也是效益問題，不要將此效率問題單獨拿出來作為政府管理的制約因素，不要為了降低1克標準再采取什么強制性政策，應交給企業(yè)自己去管理。政府管理的目標是如何根據(jù)政

治承諾和政治要求做好以碳控制為核心的管理上來。第三，堅定地走用碳市場控制碳排放的道路，盡可能采用碳市場來統(tǒng)領(lǐng)各種政策。碳市場的本質(zhì)是“限額—交易”機制，限額是政府之手，而交易是市場之手，構(gòu)成了完整的碳減排政策機制。當前實施的有利或者促進低碳發(fā)展的各種政策，都應優(yōu)先考慮、創(chuàng)造條件通過碳市場來解決，其次再考慮其他更好的并優(yōu)先選擇體現(xiàn)市場特點的政策。證明市場經(jīng)濟的優(yōu)越性，隨著低碳能源的轉(zhuǎn)型，能源與電力、電力需求與電力供給、電力生產(chǎn)供應與儲能儲電將高度緊密結(jié)合在一起，行政手段將越來越顯示出它的局限性。第四，指標體系要簡化，目標要體現(xiàn)碳減排本質(zhì)，同時大力減少碳減排文件數(shù)量。因為能源電力的高替代彈性的特點，盡量減少定值約束性指標。我們應以我國向國際社會的承諾目標為依據(jù)，確定我們的碳減排指標體系，同時要根據(jù)應對氣候形勢的發(fā)展、我國經(jīng)濟發(fā)展和碳減排進展，修訂碳減排政治目標。一方面，能源領(lǐng)域應對氣候變化的核心指標是控制二氧化碳排放總量，且因為碳“總量”具有“加和”性和可交易性，宏觀指標制定應盡可能向總量過渡。宏觀總量指標向電力傳遞時，要考慮到電力轉(zhuǎn)型對經(jīng)濟社會的影響，以電力碳強度（碳基線）作為基準或者門檻，以碳總量作為總控制目標，促進以碳市場的方法完成減碳任務。在碳指標簡化、目標明確的前提下，要加大部門在碳目標上的整合力度。同時，應大量減