淺析法治型海關(guān)的內(nèi)涵

z.淺析法治型海關(guān)的科學(xué)內(nèi)涵*曉霖[內(nèi)容提要]法治型海關(guān)是海關(guān)法治的理想，要實(shí)現(xiàn)這一法治理想，我們必須深刻領(lǐng)會(huì)牟署長(zhǎng)的講話精神，準(zhǔn)確把握法治型海關(guān)的科學(xué)內(nèi)涵。本文從法治型海關(guān)的概念、法治型海關(guān)的核心——依法行政和法治型海關(guān)的根本指標(biāo)三個(gè)方面分析了法治型海關(guān)的科學(xué)內(nèi)涵，以期能引發(fā)思考并有助于建立實(shí)踐。建立和諧海關(guān)，不僅要堅(jiān)持內(nèi)部和諧與外部和諧相統(tǒng)一創(chuàng)造融洽友愛(ài)的內(nèi)部環(huán)境和合作開(kāi)展的外部環(huán)境，同時(shí)要充分發(fā)揮把關(guān)效勞職能作用，切實(shí)加強(qiáng)效勞型海關(guān)、責(zé)任型海關(guān)和法治型海關(guān)建立。筆者認(rèn)為“三型〞海關(guān)之間，相互聯(lián)系，相互影響，相互作用。責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)弱直接決定效勞意識(shí)和效勞質(zhì)量的好壞，只有依法履行好稅收、監(jiān)管、打私、保稅、統(tǒng)計(jì)、稽查、口岸管理等職責(zé)任務(wù)，才能更好實(shí)現(xiàn)效勞，創(chuàng)立效勞型海關(guān)；責(zé)任意識(shí)和效勞意識(shí)的強(qiáng)弱好壞，又必然影響執(zhí)法水平和法治海關(guān)建立；依法“把關(guān)〞是法治海關(guān)的重要內(nèi)容，在效勞中嚴(yán)格實(shí)施把關(guān)，在把關(guān)中更好地表達(dá)效勞；責(zé)任的落實(shí)、責(zé)任制的推行必須以法律為保障以法治為根底，而按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，落實(shí)執(zhí)法糾錯(cuò)和責(zé)任追究等制度，則是建立責(zé)任型海關(guān)的必然要求。因此，建立“三型〞海關(guān)，關(guān)鍵是法治?？梢哉f(shuō)，建立法治型海關(guān)是建立效勞型海關(guān)和責(zé)任型海關(guān)的前提和根底。本文僅就法治型海關(guān)的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)展闡述。一、法治型海關(guān)的含義就字面而言，“法治〞〔theruleoflaw〕意味著法律的統(tǒng)治(theruleofthelaw〕。從廣義上說(shuō)，意味著人民應(yīng)當(dāng)服從法律，承受法律的治理。這里的法治與法制的含義是不同的。法治的核心是法律作為統(tǒng)治的主體，個(gè)人和組織則為被統(tǒng)治者。而法制則是法律制度或者法律和法律制度的簡(jiǎn)稱，只是相對(duì)于政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和文化制度等的一個(gè)靜態(tài)概念。法制沒(méi)有法律統(tǒng)治的含義，在個(gè)人或組織超越于法律之上的社會(huì)，只要存在一定的法律秩序，也可以被稱為法制社會(huì)。不過(guò)，法治海關(guān)的“法治〞應(yīng)作較為狹窄的理解，即它是指海關(guān)應(yīng)受法律的治理，遵從法律，即意味著海關(guān)的全部行為必須有法律依據(jù)，必須有法律授權(quán)。法治型海關(guān)，即是法治海關(guān)。法治海關(guān)的意義在于給廣闊關(guān)員和管理相對(duì)人以及社會(huì)公眾的行為提供有效的指引。法治海關(guān)的“法治〞，既是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，也是一種價(jià)值取向明顯的意識(shí)形態(tài)。第一，法治海關(guān)的“法治〞，是與人治對(duì)立的。法治是充分發(fā)揚(yáng)**，集中廣闊關(guān)員的集體智慧來(lái)共同治理海關(guān)，是眾人之治，**之治，依據(jù)的是反映廣闊群眾利益的法律〔這里指廣義的法律〕。人治是一人〔或幾人〕之治，依據(jù)的是掌握海關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志；法治與人治的分界限是：當(dāng)法律與當(dāng)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志發(fā)生沖突時(shí)，是法律高于個(gè)人意志，還是個(gè)人意志凌駕于法律之上。第二，法治海關(guān)的“法治〞，核心是依法辦事。在現(xiàn)代法治社會(huì)，依法辦事的要求已成為社會(huì)關(guān)系參加者活動(dòng)的普遍原則，不僅普遍社會(huì)成員要依法辦事，就是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員也不能例外。在一定意義上，可以說(shuō)，法治海關(guān)的精華是海關(guān)關(guān)員尤其是海關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事，只有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣闊關(guān)員依法辦事，承受法律的約束，才有法治可言。正如英國(guó)著名學(xué)者哈耶克所說(shuō)：“法治意味著政府的全部活動(dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約——這些規(guī)則能夠使人們明確地預(yù)見(jiàn)到在特定情況下當(dāng)局將如何行使強(qiáng)制力，以便根據(jù)這種認(rèn)知規(guī)劃個(gè)人的事務(wù)。〞第三，法治海關(guān)的“法治〞，作為依法辦事的原則，最終要表現(xiàn)為一種法律秩序。到達(dá)*種法律秩序，既是法治的目標(biāo)和結(jié)果，也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要指標(biāo)。法律秩序是法律標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行和實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。它表現(xiàn)為：海關(guān)生活的根本方面已經(jīng)法律化和制度化；作為法律主體的海關(guān)關(guān)員和各級(jí)組織都有明確的權(quán)利和義務(wù)；每個(gè)法律主體都忠實(shí)地履行法定義務(wù)積極而正確地行使職權(quán)和維護(hù)法定權(quán)利；有條不紊、充滿生機(jī)的海關(guān)秩序在法律秩序的根底上建立起來(lái)了。第四，法治海關(guān)的“法治〞，是有特定價(jià)值根底和價(jià)值目標(biāo)的法律秩序。法治不是單純的法律秩序。不是任何一種法律秩序都稱得上法治狀態(tài)。例如，不能把希特勒以法律名義制造的白色恐懼稱為法律秩序，不能把*些封建統(tǒng)治者推行的嚴(yán)刑峻法稱為“法治〞。就法治海關(guān)來(lái)說(shuō)，法治的價(jià)值根底和取向至少應(yīng)當(dāng)包括：〔1〕對(duì)內(nèi)，法治必須表達(dá)**原則，必須是廣闊關(guān)員的根本利益和共同意志的反映，并且是以維護(hù)和促進(jìn)廣闊關(guān)員的綜合利益為目標(biāo)的?！?〕對(duì)外，法治必須成認(rèn)利益的多元化，對(duì)一切正當(dāng)?shù)睦嬗绕涫枪芾硐鄬?duì)人的合法權(quán)益以無(wú)歧視性差異的保護(hù)。據(jù)此，如果海關(guān)制度或海關(guān)秩序缺乏這些最低限度的價(jià)值根底和目標(biāo)，就不配稱為“法治〞。第五，法治海關(guān)的“法治〞，是一個(gè)融匯多重意義的綜合觀念，是**、自由、平等、人權(quán)、理性、文明、秩序、效益與合法性的完美結(jié)合。據(jù)此意義法治海關(guān)的根本標(biāo)志應(yīng)包括：海關(guān)生活的根本方面和主要的社會(huì)關(guān)系均納入法律〔制度及程序的〕軌道，承受法律的治理，而法律是建筑在尊重**、人權(quán)和潛能，保護(hù)和促進(jìn)國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科技文化交往、進(jìn)出口秩序和社會(huì)進(jìn)步的根底上；凝結(jié)著憲法和法律高于任何個(gè)人、組織的意志，有至上的效力和最高的權(quán)威；海關(guān)的一切權(quán)力根源于法律，而且要依法行使；平等地保護(hù)每個(gè)管理相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)管理相對(duì)人得一切非法的侵害都能得到公正、合理、及時(shí)的補(bǔ)償，等等。二、法治型海關(guān)的核心——依法行政法治海關(guān)的核心是依法行政。執(zhí)政之要在于為民，行政之要在于依法。海關(guān)工作本質(zhì)上就是執(zhí)法工作，依法行政是海關(guān)工作的職業(yè)要求和永恒主題，也是國(guó)家政治文明的重要表達(dá)，無(wú)論何時(shí)何地何種情況下，都必須堅(jiān)持依法行政不動(dòng)搖。具體來(lái)說(shuō)，依法行政包括以下內(nèi)涵:第一，職權(quán)法定。海關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)，非經(jīng)法律授權(quán)不可能具有并行使*項(xiàng)職能。海關(guān)的職權(quán)是，凡法律沒(méi)有授予的，就不得為之〔公民相反〕，法律制止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是海關(guān)橫向超越了另一海關(guān)的職權(quán)，或縱向超越了上下級(jí)海關(guān)之間的職權(quán)；在外部，超越職權(quán)就是超越別的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，就會(huì)侵犯管理相對(duì)人和社會(huì)公眾的合法權(quán)益。職權(quán)法定，越權(quán)無(wú)效，是依法行政的主要原則。第二，法律保存。凡憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，則或者只能由法律規(guī)定；或者在法律明確授權(quán)的情況下，海關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政標(biāo)準(zhǔn)中作出規(guī)定，這被稱為法律保存原則。這就要求海關(guān)在立法工作中，必須嚴(yán)格遵守我國(guó)立法法的規(guī)定，不越權(quán)立法，制定出來(lái)的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)性文件必須合于憲法和法律的規(guī)定和精神。第三，法律優(yōu)先。法律標(biāo)準(zhǔn)在效率上是有位階層次的。法律在效力上高于任何其他法律標(biāo)準(zhǔn)。首先，在已有法律規(guī)定的情況下，海關(guān)自行制定的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)性文件，都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，都以法律為準(zhǔn)。法律優(yōu)于任何其他法律標(biāo)準(zhǔn)。其次，在法律尚無(wú)規(guī)定，海關(guān)其他法律標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定時(shí)，一旦法律就此事項(xiàng)作出規(guī)定，法律優(yōu)先，其他法律標(biāo)準(zhǔn)都必須服從法律。第四，依據(jù)法律。海關(guān)的行為必須依據(jù)法律，或者說(shuō)，必須有法律依據(jù)，這里“法律〞，包括法律和經(jīng)法律授權(quán)制定的法規(guī)、規(guī)章。依法行政不僅要求海關(guān)依據(jù)法律和法律的授權(quán)制定標(biāo)準(zhǔn)，還要求海關(guān)在做作出具體行政行為，尤其是影響管理相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，必須有法律依據(jù)，必須依據(jù)法律規(guī)定作出。這是依法行政的主要內(nèi)容。第五，職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一。職權(quán)，就是憲法、法律授予海關(guān)監(jiān)管、稅收、緝私、統(tǒng)計(jì)的權(quán)力，它與公民的權(quán)利不同，海關(guān)的職權(quán)不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄。法律授予海關(guān)的職權(quán)，實(shí)際上也就是賦予海關(guān)以義務(wù)和責(zé)任，海關(guān)必須盡一切力量去保證完成。因此，海關(guān)的職權(quán)從另一角度說(shuō)，就是職責(zé)。職權(quán)與職責(zé)是統(tǒng)一的，是一件事情的兩面。放棄職權(quán)，不依法行使職權(quán)，就是不履行義務(wù)，就是失職，應(yīng)該追究法律責(zé)任。綜上所述，不難看出，海關(guān)要做到依法行政主要需處理好以下三種關(guān)系：首先，海關(guān)與管理相對(duì)人的關(guān)系?！?〕海關(guān)作為我國(guó)政府的職能部門，其權(quán)力來(lái)源于包括海關(guān)管理相對(duì)人在內(nèi)人民，來(lái)源于人民通過(guò)人民代表大會(huì)制定的法律，海關(guān)是執(zhí)行人民意志的機(jī)關(guān)之一?！?〕海關(guān)關(guān)員是人民的公仆，應(yīng)全心全意地為管理相對(duì)人效勞，決不能凌駕于管理相對(duì)人之上，當(dāng)官做老爺?！?〕海關(guān)的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家的進(jìn)出口秩序，切實(shí)保護(hù)管理相對(duì)人的合法權(quán)益。未經(jīng)授權(quán)，不能設(shè)定和實(shí)施任何剝奪或限制相對(duì)人權(quán)利的行為。海關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系是依法行政的支點(diǎn)，一切工作和制度都以此為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。其次，權(quán)與法的關(guān)系。處理好權(quán)與法的關(guān)系，乃是海關(guān)依法行政能否成功的關(guān)鍵之一。權(quán)就是行政權(quán)，海關(guān)必須依法行使。“依法行政〞非常明確地?cái)[正了權(quán)與法的關(guān)系。海關(guān)行政權(quán)的行使，必須有法律授權(quán)，并有法定依據(jù)。一切**行為都必須追究法律責(zé)任。再次，海關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。海關(guān)與司法機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，應(yīng)互相支持，互相監(jiān)視。司法機(jī)關(guān)不是任何行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)。人大與司法機(jī)關(guān)都有監(jiān)視包括海關(guān)在內(nèi)的任何行政機(jī)關(guān)是否依法行政的權(quán)利和義務(wù)。三、法治型海關(guān)的根本指標(biāo)建立法治海關(guān)首先需要確定建立指標(biāo)，法治海關(guān)的根本指標(biāo)至少包括七個(gè)方面：第一，法治型海關(guān)是有限型海關(guān)。行政權(quán)具有自我擴(kuò)*的特性。哪里有官員行動(dòng)，哪里就可能出現(xiàn)專斷的決定?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)歷。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到需要遇有界限的地方才罷休。〞〔孟德斯鳩〕。法治的中心是減少專斷，法治的實(shí)質(zhì)是防止濫用自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則，海關(guān)必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。因此必須運(yùn)用法律手段來(lái)標(biāo)準(zhǔn)和制約海關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，使海關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職能。海關(guān)行政執(zhí)法要堅(jiān)持主體、內(nèi)容和程序合法，堅(jiān)持合理行政，慎用海關(guān)的自由裁量權(quán)?！坝邢藓ｊP(guān)〞是相對(duì)于“全能海關(guān)〞而言，有限海關(guān)的含義是權(quán)力必須受到制約。海關(guān)權(quán)力需要制約，是因?yàn)闄?quán)力不受制約容易走向腐敗，海關(guān)權(quán)力受制約是因?yàn)槿嗣窬芙^行政腐敗。衡量有限海關(guān)與無(wú)限海關(guān)的尺度在于，海關(guān)在權(quán)力、職能、規(guī)模上是否受到來(lái)自法律的明文限制，是否受到社會(huì)的監(jiān)視與制約；海關(guān)的權(quán)力和規(guī)模逾越其法定疆界時(shí)，能否得到及時(shí)有效的糾正。第二，法治型海關(guān)是開(kāi)放型海關(guān)。開(kāi)放海關(guān)就是陽(yáng)光海關(guān)，海關(guān)管理的事務(wù)，尤其是有關(guān)管理相對(duì)人的公共事務(wù)的決策和管理應(yīng)當(dāng)向公眾和社會(huì)開(kāi)放，公共事務(wù)不應(yīng)當(dāng)有陰影。開(kāi)放型海關(guān)需要行政公開(kāi)、信息公開(kāi)，開(kāi)放海關(guān)需要公眾參與和監(jiān)視，也保障公眾參與和監(jiān)視。法治海關(guān)必須是“陽(yáng)光海關(guān)〞。陽(yáng)光海關(guān)的實(shí)質(zhì)是政策信息的公開(kāi)性和公民的知情權(quán)，其精神在于對(duì)海關(guān)管理過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)視。海關(guān)的透明程度直接關(guān)系到海關(guān)決策的科學(xué)化和**化，關(guān)系到公民的有序參與，關(guān)系到公民對(duì)海關(guān)人員的有效制約，關(guān)系到海關(guān)自身的廉潔。因此，法治海關(guān)，正如牟署長(zhǎng)指出的，必須“深入開(kāi)展關(guān)務(wù)(警務(wù))公開(kāi)，標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)內(nèi)容，豐富公開(kāi)形式，擴(kuò)大公開(kāi)范圍，切實(shí)保證海關(guān)權(quán)力在‘陽(yáng)光’下運(yùn)行。〞第三，法治型海關(guān)是信用型海關(guān)。信用海關(guān)就是反對(duì)朝令夕改、出爾反爾，要求海關(guān)信守承諾，堅(jiān)持信賴保護(hù)原則，即使為了公共利益改變海關(guān)的政策或措施，也應(yīng)當(dāng)給予利益受損的人以合理補(bǔ)償。法治海關(guān)建立首先應(yīng)在全體關(guān)員中打造誠(chéng)信守法體系，要以制度的形式確立海關(guān)執(zhí)法的老實(shí)信用、信賴保護(hù)理念和原則，構(gòu)筑海關(guān)自身的防控制度體系。其次，海關(guān)執(zhí)法為民應(yīng)首先要取信于民。治關(guān)合法性和穩(wěn)定性的核心是民眾對(duì)海關(guān)穩(wěn)定的信任和信賴及相應(yīng)的秩序化狀態(tài)。如果海關(guān)在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結(jié)果不僅降低了海關(guān)的公信力，背離了法治海關(guān)目標(biāo)，而且影響海關(guān)的權(quán)威和形象，進(jìn)而影響海關(guān)與民眾的和諧、穩(wěn)定與信任關(guān)系。第四，法治型海關(guān)是效勞型海關(guān)。職能型〔或稱管理型〕海關(guān)向效勞型海關(guān)的轉(zhuǎn)變是海關(guān)法治化的重要表現(xiàn)，海關(guān)不僅能夠運(yùn)用“硬〞法實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的有效管理，還應(yīng)當(dāng)能夠運(yùn)用“軟〞法建立新型社會(huì)關(guān)系，通過(guò)效勞實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)海關(guān)與相對(duì)人和社會(huì)的溝通與合作。法治海關(guān)建立的過(guò)程，是一個(gè)從管理型海關(guān)不斷走向效勞型海關(guān)的過(guò)程。一要堅(jiān)持以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)開(kāi)展作為新時(shí)期海關(guān)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，認(rèn)真落實(shí)稅收、監(jiān)管.、打私、保稅、統(tǒng)計(jì)、稽查、口岸管理等職責(zé)任務(wù)；二要堅(jiān)決打擊走私**行為，效勞對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和科技文化交往，落實(shí)區(qū)域開(kāi)展總體戰(zhàn)略；三要結(jié)實(shí)樹立以人為本、執(zhí)法為民的理念，增強(qiáng)效勞觀念，改良效勞方式，完善效勞體系，提高效勞水平，在效勞中實(shí)施把關(guān)，在把關(guān)中表達(dá)效勞；四要深入推進(jìn)電子海關(guān)、電子口岸建立，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，不斷提高海關(guān)公共效勞效能。第五，法治型海關(guān)是責(zé)任型海關(guān)。海關(guān)不能只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任，海關(guān)不僅對(duì)相對(duì)人和社會(huì)要承當(dāng)政治責(zé)任和道義責(zé)任，還必須面對(duì)法律意義的海關(guān)責(zé)任，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)視，侵權(quán)要賠償。建立責(zé)任海關(guān)是法治海關(guān)建立的重要內(nèi)容。一個(gè)不負(fù)責(zé)任的海關(guān)，不是法制海關(guān)，更無(wú)“法治〞可言。海關(guān)依法行使職權(quán)的另一面是忠實(shí)地履行法律賦予的責(zé)任和義務(wù)。責(zé)任海關(guān)意味著海關(guān)能積極地對(duì)法律負(fù)責(zé)，回應(yīng)、滿足和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)要求，負(fù)責(zé)任地行使海關(guān)權(quán)力；責(zé)任海關(guān)更應(yīng)具備大局意識(shí)，確保政令暢通，提高行政效能，增強(qiáng)海關(guān)執(zhí)行力，對(duì)黨和國(guó)家負(fù)責(zé)；責(zé)任海關(guān)還須按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制，落實(shí)執(zhí)法糾錯(cuò)和責(zé)任追究等制度，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)視、侵權(quán)須賠償、**受追究，增強(qiáng)海關(guān)公信力，對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)。第六，法治型海關(guān)是效能型海關(guān)。效率是政府的生命，作為政府職能部門的海關(guān)對(duì)相對(duì)人和社會(huì)采取行動(dòng)必須考慮經(jīng)濟(jì)性和公共本錢，防止公共資源浪費(fèi)，降低社會(huì)本錢和減少社會(huì)負(fù)擔(dān)。效能海關(guān)還必須考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的持久開(kāi)展，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安康開(kāi)展、和諧進(jìn)步是行政效能的重要表達(dá)。高效理念強(qiáng)調(diào)海關(guān)應(yīng)當(dāng)有很高的行政效率，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)，管理活動(dòng)有效