第一講非營利組織管理概論

PAGEPAGE79非營利組織管理(ManagementofNon-ProfitOrganization)緒論一、學科性質和研究對象非營利組織管理是20世紀七八十年代以來新出現的管理科學的一個重要領域，是借助定量分析、比較分析和案例分析等研究方法，從經濟學、管理學、統(tǒng)計學、社會學、政治學、法學、歷史學、行為科學、系統(tǒng)科學等多學科領域進行研究的一個邊緣性新興學科。非營利組織管理，是以非營利組織為研究對象，探索非營利組織產生發(fā)展的原因，組織形式，運行機制、財務管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、營銷管理、績效評估、法律與財稅政策、發(fā)展趨勢等，探索非營利組織存在發(fā)展的規(guī)律，使之與政府和市場協(xié)調發(fā)展，更好地為社會服務。二、學科發(fā)展狀況國外研究的狀況國外管理學界對非營利組織的研究，最初是從社會科學和公共管理的角度展開。20世紀70年代以來，開始從管理科學的角度尤其是從市場營銷與財務管理的角度研究非營利組織如何在不斷變幻的環(huán)境中謀求生存和發(fā)展，非營利組織管理成為發(fā)達國家著名大學管理學院的一個重要專業(yè)，相關的專業(yè)學術期刊陸續(xù)問世。20世紀80年代以來，美國、英國、日本等國的學者開始進行跨國比較研究，其中以約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心的跨國比較研究最為有名。探討非營利組織的科學界定和不同社會制度下的法律規(guī)定，研究不同國家非營利組織與政府的關系，預測21世紀世界各國非營利組織的發(fā)展趨勢等。中國的進展中國的非營利組織管理研究，是上世紀末才從外國引入的。大概在1995年，中國的媒體中才開始使用非政府組織（NGO，No-GovernmentalOrganization）,NPO則不過是近兩三年才為人們所接受。1998年10月，清華大學NGO研究中心成立，同時在清華召開了中國首次NGO學術研討會（座談會），開了我國非營利組織管理研究的先河。1999年4月，清華NGO研究中心主持召開了我國首次NGO國際學術研討會。2000年下半年，國務院學位委員會批準清華等24所院校招收公共管理專業(yè)碩士（MPA），2001年開始招生，許多學校成立公共管理學院，“非營利組織管理”隨即成為公共管理學科中的重要課程。從1999年起，清華NGO研究所在有關方面的支持下，開展了“中國NGO基本調查”大型研究項目，取得了不少的成果。之后，中國社會科學院社會學所、北京大學、復旦大學、人民大學、山東大學等先后成立了相似的研究機構，大大推進了我國的非營利組織管理學科的發(fā)展。目前，有關非營利組織管理研究的專著和教材有數十本，并每年都在增加。相關研究論文也在不斷涌現。涉及非營利組織管理的國家社科基金項目、博士論文、碩士論文也在不斷增加。目前，非營利組織管理正逐漸成為國內理論界的“熱點”問題，新的成果不斷涌現。研究成果主要體現在兩個方面：一是借助文獻評述、實地調研、網上查詢等方式，從宏觀的角度介紹和研究國外發(fā)達國家與發(fā)展中國家非營利組織發(fā)展軌跡、法律法規(guī)與管理模式、基本理論，為我國的事業(yè)單位體制改革提供借鑒和參考。二是從微觀的角度進行非營利組織的的財務管理、人力資源管理、營銷管理、戰(zhàn)略管理等，為加強中國科教文衛(wèi)體單位的內部管理，適應體制改革人和市場經濟的挑戰(zhàn)服務。三是進行非營利組織管理的比較研究，尋找中外非營利組織存在的區(qū)別和聯(lián)系，借鑒國外非營利組織管理的經驗，為中國非營利組織的發(fā)展提供理論資源。國內學術界的相關研究存在很大的不足：1、在理論層次上，尚未形成科學完整的非營利組織管理理論體系，在基本范疇的界定、專業(yè)術語的規(guī)范、研究方法的統(tǒng)一、研究內容的劃分等方面遠未達成共識。許多方面仍然處在消化國外理論階段。2、在實踐層次上，現有的研究基本停留在引進應用層面，沒有深入到實質性的創(chuàng)新發(fā)展層面，許多問題基本上是研究的空白，如中國的公共部門與非營利部門的邊際界定問題，市場經濟條件下非營利組織管理的政府導向與市場導向的均衡問題，非營利組織管理的經濟學分析與決策科學化問題，非營利組織的市場化與國際競爭戰(zhàn)略問題等。3、非營利組織的學術研究對現實社會的影響力逐漸在增強，但總體對推進政府和社會對非營利組織建設和管理的力度仍然較小。預計非營利組織管理的研究重點：中國非營利組織的界定、分類研究；非營利組織的競爭態(tài)勢及戰(zhàn)略定位研究；非營利組織的資源吸引和資源配置模式研究；非營利組織績效評價體系研究；非營利組織的治理結構與運行機制研究；非營利組織的社會責任與社會行為研究；非營利組織的資金籌措研究；非營利組織的供應體系研究；非營利組織的稅務規(guī)劃研究；非營利組織董事會決策機制研究；非營利組織的政府導向和市場導向的均衡問題研究；非組織的國際競爭戰(zhàn)略研究。三、重要意義1、中國事業(yè)單位改革的需要，探索建立“現代事業(yè)制度”，完善我國事業(yè)單位體制改革的總體設計，提高我國事業(yè)單位內部經營管理水平。2、社會轉型/政府功能轉變的需要。大政府/小社會向小政府/大社會轉變。3、促進社會主義市場經濟建設的健康發(fā)展。創(chuàng)建文明的小康社會人。4、建立健全我國有關非營利組織的法律法規(guī)。1998年10月25日，國務院頒布第250、252號令，分別發(fā)布《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理條例》。這是為我國“從事為營利性社會服務工作的社會組織”制定的重要法規(guī)。5、建設社會主義和諧社會的需要。社會和諧取決于發(fā)展的協(xié)調性，最重要的是經濟發(fā)展和社會發(fā)展的協(xié)調性。當前我國社會發(fā)展落后于經濟發(fā)展，需要采取措施推動社會領域的發(fā)展，完善社會管理。早在20世紀80年代，我國就提出要大力發(fā)展與政府職能轉變相銜接的中介組織。1995年，第四次世界婦女大會在中國召開，“非政府組織”這一名詞正式進入中國，從此，社會組織在政府機構和市場主體之外日益受到重視。黨的十六屆四中全會把不斷提高構建社會主義和諧社會的能力作為黨的執(zhí)政能力之一，將和諧社會建設放到了突出位置，提出要形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。這就要求社會領域形成組織化的參與主體和公共服務主體。2005年2月19日，胡錦濤總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上提出了和諧社會的六大基本特征：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。其中，“安定有序”指的就是社會組織機制健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業(yè)，社會保持安定團結。十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求“必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務”，并專門提出要健全社會組織。這正是對我國正處于國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期的回應。2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：要“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能……重視社會組織建設與管理?！边@意味著民間組織發(fā)展迎來了欣欣向榮的早春。四、參考資料：王名編著：《非營利組織管理概論》，中國人民大學出版社2002年7月版（公共管理碩士MPA系列教材）。郭國慶著：《現代非營利組織研究》，首都師范大學出版社2001年版。任進著：《政府組織與非政府組織——法律實證和比較分析的視角》，山東人民出版社2003年8月（當代中國公共組織研究叢書）事業(yè)單位改革——公共事業(yè)發(fā)展新機制探析社區(qū)行政——社區(qū)發(fā)展的公共行政學視點社團革命——中國社團發(fā)展的經濟學分析里賈納·E·赫茲琳杰等著：《非營利組織管理》人民大學出版社2000年6月版。（《哈佛商業(yè)評論》精粹譯叢）陳昌柏編著：《非營利機構管理》，團結出版社2000年8月版（公共管理MPA系列教程）鄭國安等主編：《國外非營利組織法律法規(guī)概要》，機械工業(yè)出版社2000年12月版（國外非營利組織研究系列叢書）鄭國安等主編：《國外非營利組織的經營戰(zhàn)略及相關財務管理》，機械工業(yè)出版社2000年12月版（國外非營利組織研究系列叢書）俞可平等著：《中國公民社會的興起與治理的變遷》，社科文獻出版社2002年11月（中國民主治理案例研究叢書）林尚立主編：《社區(qū)民主與治理：案例研究》鄧國勝著：《非營利組織評估》，社科文獻出版社2001年12月出版（清華公共管理教學參考系列/NGO論叢）（美）萊斯特·M·薩拉蒙等著：《全球公民社會——非營利部門視界》，社科文獻出版社2001年12月版（清華公共管理教學參考系列/NGO論叢）王名等著：《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》，社科文獻出版社2001年12月版（清華公共管理教學參考系列/NGO論叢）（美）朱莉·費西爾著：《NGO與第三世界的政治發(fā)展》，社科文獻出版社2001年12月版（清華公共管理教學參考系列/NGO論叢）（美）詹姆斯·P·蓋拉特著：《21世紀非營利組織管理》，中國人民大學出版社2003年10月（公共行政與公共管理經典譯叢）（美）保羅·C·納特/羅伯特·W·巴可夫著：《公共和第三部門組織的戰(zhàn)略管理：領導手冊》，中國人民大學出版社2001年9月（公共行政與公共管理經典譯叢）黃浩明編著：《非營利組織戰(zhàn)略管理》，中國人民大學出版社2003年7月版（公共管理碩士MPA系列教材）。王名主編：《清華發(fā)展研究報告2003：中國非政府公共部門》，清華大學出版社2004年1月版。王紹光：《多元與統(tǒng)一：第三部門國際比較研究》，浙江人民出版社1999年版。蘇力、葛云松等：《規(guī)制與發(fā)展——第三部門的法律環(huán)境》，浙江人民出版社1999年版。黃浩明：《國際民間組織合作實務和管理》，對外經濟貿易大學出版社2000年版。吳忠澤：《發(fā)達國家非政府組織管理制度》，時事出版社2001版。吳冠云編著：《非營利組織營銷》，人民大學出版社2003年版。李本公編：《國外非政府組織法規(guī)匯編》，中國社會出版社2003年版。（美）瓊·E·派恩斯：《公共和非營利組織的人力資源原理》，清華大學出版社2003年。王方華編著：《非營利組織市場營銷》，東北財經大學出版社2002年版。鄭國安等主編：《非營利組織與中國事業(yè)單位體制改革》（非營利組織研究系列叢書），機械工業(yè)出版社2002年版。陳曉春：《市場經濟與非營利組織研究》，湖南人民出版社2001年版。青基會非營利組織研究委員會編：《擴展中的公共空間：第三部門研究年鑒（2001）》，天津人民2001版。鄭國安等主編：《國外非營利組織的經營戰(zhàn)略及相關財務管理》，（非營利組織研究系列叢書），機械工業(yè)出版社2001年版?！兜谒拇问缷D會非政府組織論壇》，航空工業(yè)出版社1995年版。陳林：《非營利組織法人治理研究》（博士論文）。李亞平等選編：《第三域的興起》，復旦大學出版社1998年出版。（論文選）蘇麗珠主編：全球化下的社會變遷與非政府組織，上海人民出版社2003年9月。褚松燕：《中外非政府組織管理體制比較》，國家行政學院出版社2008年月版。萊斯特·M·薩拉蒙，S·沃加斯·索可洛斯基等：《全球公民社會——非營利部門國際指數》，北京大學出版社2007年版。第一講非營利組織概述一、非營利組織的定義和特征（一）非營利組織的定義清晰的概念是進行制度比較的基礎。在政治學的視野中，長期以來，社會領域中人們基于各種需要而自我組織起來的群體被視為公民社會或社會公共領域存在和發(fā)展的衡量指標，其數量和活躍程度被視為一個國家的公民社會或社會公共領域是否發(fā)達的一個標志。馬克思主義認為，社會決定國家，國家不可能超越家庭和市民社會這兩個領域?！凹彝ズ褪忻裆鐣菄业恼嬲龢嫵刹糠?，是意志所具有的現實的精神實在性。它們是國家存在的方式。家庭和市民社會本身把自己變成國家。它們才是原動力。”國家如果沒有家庭的“天然基礎”和市民社會的“人為基礎”，就不可能存在。因此，人們基于結社自由權而在政府和企業(yè)之外形成的非政府組織，就構成國家與公民個人之間的組織化連接和緩沖地帶。正因為如此，西方很多學者將公民社會視為理解家庭和國家之間的組織化的結社領域的概念。例如，庫恩和阿拉托認為：“公民社會指的是社會化和結社結構，以及生活世界中組織化的交流形式，在一定程度上，這些結構和形式是制度化的或處于制度化過程中?！迸撂啬现赋觯骸肮裆鐣缘囊豁楆P鍵指標是社團生活的活躍程度。”政策制定者也把非政府組織(NGO)作為理解這一結社領域的捷徑。公民社會作為公民合法自組織的場所，相對獨立于政治國家，其主要形態(tài)就是基于各種利益而產生的人群組織。我國改革開放的過程也是社會分化的過程，在這個過程中，市場首先從全能主義國家中分離出來，并培育出與國家單位制度完全不同的競爭性主體。政府職能轉變和市場的逐漸強大進而推動人們在社會領域自我組織起來，滿足他們在政府和市場之外才能夠實現的利益、愿望和理想。這些組織在我國被統(tǒng)稱為“民間組織”。但是．無論是我國的學術界，還是政府部門，對“民間組織”的理解及其特征和功能定位還是仁者見仁，智者見智。1995年，第四屆世界婦女大會作為全球性的非政府論壇在北京召開，我國社會領域的各種組織宛如雨后春筍，不僅展示了一定的生命力，而且給我國的相關管理措施帶來了一定的沖擊。隨之而來的是各種語義相近卻又不盡相同的概念和名詞的大量涌入：中介組織(MediumOrganization，MO)、非政府組織(Non—GovernmentOrganization，NGO)、非營利組織(Non—ProfitOrganization，NPO)、志愿部門組織(VoluntarySectorOrganization，VSO)、第三部門組織(ThirdSectorOrganization，TSO)、公民社會組織(CivilSocietyOrganization，CSO)、民間組織(CivilOrganization，CO)，等等。這些名詞盡管并沒有實質性的區(qū)別，但嚴格來看，它們之間有著微妙的不同，也往往跟使用該名詞的國家或領域的傳統(tǒng)有著密切的關系，因此，王紹光認為：“在英國和印度，人們的注意力放在‘志愿組織’上；在法國，人們談論得較多的是‘社會經濟’；在東亞，‘社團’是最常用的概念；在轉型國家，‘公民社會組織’最為時髦；在發(fā)展中國家，人們只知道‘非政府組織’?！?、國際上對非營利組織(non-profitorganization)的不同稱呼1．“中介組織”在我國這是使用最為廣泛的概念，經常出現在政府文件和相關法規(guī)當中，反映了我國全能主義政府向有限政府改革的過程。改革開放以后，隨著市場經濟的逐步完善和政府職能的轉變，社會公共空間也越來越大，政府與市場之間、政府與社會之間的連接已經不僅僅依賴于單位，大量溝通于政府、市場和社會主體之間的組織，因其在服務對象之間起到橋梁和紐帶的作用而被稱為“中介組織”。但是，也正因為如此，“中介組織”的范圍非常廣泛，不僅包括以行為的非營利目的為特征的公民結社組織，也包括大量以營利為目的的市場主體，如律師事務所、會計師事務所、家政服務機構等。2．“非政府組織”最初這是指稱第二次世界大戰(zhàn)以后在國際社會中，特別是在聯(lián)合國框架內所形成的超越國家層面來處理國家間關系的組織，這些國家間的非政府組織往往需要經過各相關國家政府的正式批準。20世紀60年代以后，發(fā)達國家中以促進第三世界的發(fā)展為目的的社會性組織也被包括進來?，F在，“非政府組織”也廣泛地用于一個國家內部，特別是發(fā)展中國家內部的以促進發(fā)展為目的、以社會為取向、以影響公共政策為手段的非公共部門。但是，這個概念在我國也可能會產生一定的歧義。如有的人僅從“非政府組織”的字面意思來理解“非政府性”，認為只要不是政府機構，就是“非政府組織”，按照這種理解，企業(yè)也是非政府組織了。實際上，“非政府組織”這一概念是基于市場經濟條件下提供公共物品和公共服務的這些組織與基于稅收而擔負著提供一般意義上的公共物品和公共服務的政府組織之間的差別而突顯其意義的?？傊?，非政府組織(non-governmentorganization)，這是一個容易引起誤解的概念。最初指得到聯(lián)合國承認的國際性非政府組織，后來也包括發(fā)達國家中以促進第三世界國家發(fā)展為目的的組織，現在主要指發(fā)展中國家以促進經濟和社會發(fā)展為己任的組織。從此意義上說，它比非營利組織含義要窄，但不少人將二者等同，互換使用。4．“志愿部門組織”這個概念主要在英國得到廣泛使用，也被稱為慈善組織，因為英國有著悠久的志愿工作傳統(tǒng)，并且，早在17世紀初就有了強調基督教傳統(tǒng)和定義慈善組織范圍《慈善法案》。在英國，“志愿部門組織”又有廣義和狹義之分。廣義志愿部門即不包括政黨和宗教團體在內的有制度化特征的、其章程規(guī)定獨立于國家的、非盈余分配的和具有不同程度志愿主義的自治組織；狹義志愿部門是將廣義志愿部門中的大學、學校、運動和社會俱樂部、工會和行業(yè)協(xié)會排除在外的其他所有組織?！爸驹覆块T組織”強調了社會組織的志愿性，即這些組織的運作和管理在很大程度上依靠志愿者在時間、精力和金錢上的無償投入。但事實上，大多數“志愿部門組織”的運作和日常活動是由從這些組織中獲取薪水的專職人員來做的。5．“第三部門組織”它更多的是強調與政府(第一部門)、市場(第二部門)相并立的非私人領域的組織。1973年，美國學者T·列維特(T．Levitt)首次使用第三部門(ThirdSector)這個名詞，用以統(tǒng)稱這些處于政府和私營企業(yè)之間的社會組織。此后，這個概念在美國被頻繁使用，并且流傳到全世界。一般地，學術界傾向于認為，第三部門是一個更為寬泛的概念，其內部各種組織之間的差別“好比螞蟻與大象的差別，或寄居蟹與鯨魚的差別”。考登(Korten)把第三部門分為四種主要的組織范疇：志愿組織，在共享價值的信仰驅動下承擔社會使命；公共服務承包人，其功能是服務于公共目的的、市場定向的非營利商業(yè)；人民組織(people’sorganizations)，代表他們自己成員的利益，有著向成員負責的領導人，實質上是依靠自我的組織；官辦NGOs(GONGOs)是政府創(chuàng)造出來主要是服務于公共政策的工具。這種界定是有益的，因為它們告訴我們一個NGO的源起和定位。在我國，盡管政府、市場和社會三個領域構成人們活動的三種公共空間已經逐漸為人們所接受，但“第三部門”往往容易與國民經濟中的第三部門即服務業(yè)領域相混淆，大多數公眾還并沒有接受這個概念來指稱社會領域。6．“公民社會組織”這是一個學術名詞，以國家和公民社會的分野為基礎，更多地強調這些組織的民間性，即民間為實現一定目標而自發(fā)組織起來的人的集合。政府的非干涉性、公民在社會層面的積極參與是公民社會組織的典型特點，因此，公民社會組織既包括合法的正式的組織，也包括非正式的組織或群體。它們的活動并不必然以影響公共政策為追求。公民社會(civilsociety)此提法是非營利組織理論與公民社會理論研究合流的結果。西方公民社會理論最初確立的是“國家——社會”二元分析模式，后來發(fā)現在二元模式很難劃分公民社會中的經濟領域和非經濟領域。于是哈貝馬斯把社會區(qū)分為“私人領域”和“公共領域”，提出了“公共領域——私人領域——國家”的三元分析框架。美國學者柯亨和阿拉托則提出了類似的“公民社會——經濟領域——國家”的模式。他們把公民社會理解為“經濟與國家之間的社會互動領域”。可見，公民社會一詞作為社會領域的概念，其內涵、外延與“公共領域”、“第三部門”是基本相同的，比非營利組織要寬泛，并突出了新型社會關系的主體。但由于公民社會中的主要組織形式是非營利組織，所以從不嚴格的意義上說，二者也經常被互換使用。除了上述這些名詞之外，還有“慈善部門組織”(CharitableSectorOrganizations)、“獨立部門組織”(IndependentSectorOrganizations)、“免稅部門組織”(Tax-exemptSectorOrganizations)、“社會經濟”(SocialEconomy)、志愿者組織(voluntarysector/organization)等類似名詞?！按壬撇块T組織”強調這些組織的資金來源于私人慈善性的時間捐贈或價值捐贈（金錢、安全、財產），而它們也以公益慈善為目標。但是，民間捐贈并不是這些組織的唯一經費來源，甚至可能不是這些組織的主要經費來源。“獨立部門組織”主要強調這些組織是獨立于政府和企業(yè)之外的第三支力量，但事實上，這些組織的經費和活動卻不僅不能獨立于政府和企業(yè)之外，而且還主要依賴于政府和企業(yè)?！懊舛惒块T組織”強調這些組織在國家的稅收法律中擁有免稅地位，但在不同的國家，這些組織的免稅地位的認定和規(guī)定條件不同，并在不同的時期也有變化。社會經濟(socialeconomy)，此提法主要在法國、比利時等歐盟國家使用，它比非營利組織的含義寬，主要指的是大量互助性商業(yè)組織，它把一些企業(yè)類組織如合作社、農產品銷售組織以及保險公司等都包含在內。志愿者組織(voluntarysector/organization)，主要在英國使用，強調此類組織的運作與管理很大程度上依靠志愿者的投入。很多國家是靠支薪雇員完成。與這些概念相比，我國民政部的民間組織管理局所規(guī)定的“民間組織”是我國特有的一個名詞。按照國家的相關規(guī)定，民間組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會這三類組織。其中，社會團體指的是中國公民根據自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。民辦非企業(yè)單位指的是企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織，類似于歐陸學術界所說的“社會企業(yè)”(socialenterprise)?；饡侵咐米匀蝗恕⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的，按照《基金會管理條例》的規(guī)定成立的非營利性法人。由于民辦非企業(yè)單位和基金會對資金要求的門檻都非常高，這在客觀上造成這兩類組織的數量在任何一個國家不如社團數量多；它們在面向公益的同時，又因其主要依賴資金的運作而面向市場。并且，它們的產生更多地與市場意志自由和公共服務的營利性補償有關。與之相反，社會團體的資金要求門檻低得多，并且其活動并不以資金的運作為主要平臺，而是基于公民個體所擁有的結社自由權利作為政治活動之外的公共活動的依據，所以，從一般意義上說，在公民結社權受到保護的國家，社會團體的數量都是非常多的，成為一個國家社會公共領域發(fā)展程度的指示器。此外在一些國家還有別的稱呼：如意大利稱為基金組織，日本稱為公益法人，瑞典稱為國民社會組織。此外還有一個概念：草根組織（GrassRootsOrganization,GRO）,特指非營利組織中扎根于城鄉(xiāng)社區(qū)的基層民眾組織，側重于發(fā)展中國家的基層組織。這些概念涵蓋的基本就是介于政府組織和營利組織之間的一切社會部門，但各自有所側重。非營利組織這一概念是從組織目標上加以界定的，強調這些組織的宗旨是不為所有者營利。但并不是它們不盈利。許多組織是盈利的。這一概念并不是一個完美的概念，它容易與政府組織混淆，因為政府組織也是不以營利為目的的。但由于它強調的是與營利組織的區(qū)別，所以這個名稱被越來越多的人使用。2、國際學術界目前對非營利組織的幾種定義：（1）法律定義。美國聯(lián)邦國內稅法對合乎規(guī)定的非營利組織作了以下界定：非營利組織本質上是一種組織，其凈盈余的分配，包括給任何監(jiān)督與經營該組織的人，如組織的成員、董事或理事等的報酬，都受到限制。在該稅法501（c）3還規(guī)定了必須遵守的條件：A、該組織的運作目標完全是未了從事慈善性、教育性、宗教性和科學性事業(yè)，或者是為了達到該稅法明文規(guī)定的其他目的。B、該組織的凈收入不能用于使私人受惠。C、該組織所從事的主要活動不是為了影響立法也不干預公開的選舉。凡符合以上條件的組織都是非營利組織。據估計，在1995年全美有116萬個。501(c)3所涉及的組織有醫(yī)療保健、宗教組織、慈善機構、科研單位、教育機構、藝術團體、體育協(xié)會等。作為非營利組織，它們不能從事任何政治活動，凈收益不能分配給個人或股東。社會公眾向這些組織捐贈時，可以減稅。501(c)4所涉及的組織同樣享受免稅政策，但公眾的捐贈物不能減稅，這類組織包括市民團體、社會福利機構等。（2）收入來源定義。也叫經濟定義。聯(lián)合國的國民經濟核算體系（UnitedNationsSystemNationalAccounts）將經濟活動的領域分為五大部門：金融組織、非金融企業(yè)、政府、非營利組織和家庭。其中的非營利組織與其他四類組織的主要區(qū)別在于，非營利組織的大部分收入不是來源于以市場價格出售的商品與服務，而是來自成員繳納的會費和支持者的捐贈。收入大于50%來源于市場價格銷售的收入，則是營利性部門，大于50%依靠政府支助的組織，則是政府部門。（3）功能/職能定義。非營利組織是滿足公共目的，實現社會公眾利益的私人組織。托馬斯·A·沃爾夫(ThomasAwolf)曾在《非營利組織管理》一書中對非營利組織作了描述性的定義：(1)具備為公眾服務的使命；(2)必須在政府備案，并接受相關法令規(guī)章的管轄；(3)必須為一個非營利或慈善的機構；(4)經營結構必須排除私人利益或財物之獲得；(5)其經營得享有免除政府稅收的優(yōu)待；(6)享有法律上的特別地位，捐助或贊助者的捐款列人免(減)稅的范圍。這個概念突出了這種組織不以營利為目的的特點，便于從稅收角度進行管理。（4）結構—運作定義。美國約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心的薩拉蒙等人提出。主要著眼于組織的基本結構和運作方式，認為凡是符合組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性這五個條件的組織都是非營利組織。（以美國為參照，有局限，但越來越多的人接受，廣泛使用）。美國國際非營利法研究中心主編的《非政府組織法的立法原則》（HandbookonGoodPracticesforLawsRelationtoNon-governmentalOrganizations-DiscussionDraft）一書對非政府組織定義：非政府組織是指在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的協(xié)會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，而且其不以營利為目的。即使如有賺取任何利潤，也不可以將此利潤分配。但是工會、商會、政黨、利潤共享的合作社，或教會均不在此列。這個定義同上面薩拉蒙教授的定義非常近似。3、國內的幾種定義王名等人（清華）的定義：不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。吳東民等人（山東）的定義：以服務大眾為宗旨，而不以營利為目的，具有志愿性和自治性的正式組織。郭國慶（國家社科基金項目）：符合如下五個特征的組織界定為非營利組織：（1）正式組建；（2）民間運營；（3）利潤不分配；（4）自主治理；（5）自愿參與。楊團（中國社會科學院社會學所）：NPO(NonprofitOrganization)的概念在西方發(fā)達的國家是指那些“以推進科學、教育或慈善事業(yè)，不是以賺錢為目的的私人機構。”本人指從事社會公益性或互益互助性生產與服務的既非政府又非企業(yè)的社會組織，這些組織組成了NPO部門。（二）非營利組織的特征美國著名學者薩拉蒙和安海爾對非政府組織的界定比較經典。他們認為，凡是具備組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性特點的組織，就是非營利組織，而在此基礎上，如果一個組織再具有非宗教性(活動不是為了吸引更多的信徒)和非政治性(不卷入推舉公職候選人之類的政治活動)特征，那么，該組織就是非政府組織了。王紹光認為，非政府組織還應當具有一個特征，即公益性。也就是說，非政府組織關注的必須是與公共福利相關的問題，如性別平等、醫(yī)療衛(wèi)生、農業(yè)發(fā)展、環(huán)保等。這樣就把提供特殊私人物品的組織和自娛自樂的組織排除在外。1、非營利性。第一個基本特征。體現它與企業(yè)的根本區(qū)別。非營利性體現在三方面：1）不以營利為為目的。非營利組織的目的是未了實現社會公益或互益。營利是手段，不是目的。這些組織不能把賺取利潤當作組織的主要目的。2）不能進行剩余收入（利潤）分配。所獲得的利潤不能用于組織所有者和管理者的分配，必須用于組織目標—提供公共服務或公益。這是非政府組織與以營利為目的的市場主體—企業(yè)的最大區(qū)別。3）不能將組織的資產以任何形式轉變?yōu)樗饺素敭a。非營利組織的資產屬于公益或互益資產，屬于社會，而不歸組織運營者所有。2、非政府性。這是第二個基本特征，是區(qū)別政府的根本屬性。這些組織都是以民間形式出現的，在體制上獨立于政府。是獨立自主的自治組織；自下而上的民間組織；具有競爭性的公共部門。3、志愿公益性或互益性。非營利組織的內在驅動力不是利潤動機，也不是權力原則，而是以志愿精神為背景的利他主義和互助主義。參加這些組織的人都是自愿的，而不是被強迫的，而組織因此也是自治的。企業(yè)是組織化的資本，政府是組織化的權力，非營利組織是組織化的志愿精神。主要體現三方面：志愿者的社會捐贈是組織的重要社會資源；組織活動的社會公開性和透明性；為社會提供公益性公共物品或互益性公共物品。4、組織性：這些組織具有正式的內部制度、負責人和經常性活動。5、非政黨性：這些組織盡管可能會采取影響政治過程的行動，但它們不以取得政權為組織目標，也不參加公職候選人的推舉。6、非宗教性：這些組織不從事傳教活動，不發(fā)展信徒，其活動不涉及公眾的宗教信仰。美國國際非營利法研究中心主編的《非政府組織法的立法原則》（HandbookonGoodPracticesforLawsRelationtoNon-governmentalOrganizations-DiscussionDraft）關于非政府組織的定義傳達出來的信息，與薩拉蒙相近：非政府組織是不視為政府部門的組織（民間性）；非政府組織是不以營利為目的的組織（非營利性）；非政府組織是在特定的法律下的合法成立的組織（組織性和合法性）；政黨、宗教等組織不在其中（非政治性和非宗教性）。現實生活中，非營利組織表現為各種各樣的協(xié)會、學會、研究會、聯(lián)誼會、商會、行會、會館、學校、醫(yī)院、福利院、文化館、體育館、博物館、美術館、文藝團體等。嚴格地說，非營利組織不包括政府出資成立的各種政府附屬性組織或外延性組織（政府下設的服務中心、醫(yī)療室等），以及各種形式的特殊法人等。非營利組織一般也不包括黨政組織和宗教組織。非政府組織的運營特點：從經濟管理的角度來考察，非政府組織表現出與眾不同的運營特點：1）不設利潤目標。不以利潤最大化為目的，而是未了充分利用組織資源，為目標顧客提供最佳服務。2）享受稅收優(yōu)惠。可以免交一定的所得稅、財產稅、銷售稅。債券發(fā)行的優(yōu)惠政策。3）提供多種服務。服務產品的特殊性。4）專業(yè)人員參與。有利有弊。5）責權劃分不明。企業(yè)責權利劃分相對明確。企業(yè)是實行董事會領導下的總經理負責制，董事會對股東負責，總經理對董事會負責。非營利組織不明確。二、非營利組織的活動領域和類型（一）非營利組織的活動領域非營利組織活動遍及各種經濟、社會、社群、地域活動方面。主要集中在市場作用和政府作用表現不夠充分的社會經濟領域。具體地說有以下幾個方面：1）環(huán)境保護。世界自然保護基金（WWF）、地球之友、自然之友、北京地球村。2）扶貧發(fā)展。各種開發(fā)基金會、各種發(fā)展NGO、草根組織。3）權益保護。婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體保護。婦女NGO、中國青少年基金會。4）社區(qū)服務?；浇棠信嗄陼╕MCA/YWCA）。5）經濟中介。各種行會（商會）、工會、各種事務所?；ブ?、共濟、中介功能。6）慈善救濟。非營利組織是一個極為龐雜和無所不包的體系，即使在企業(yè)和國際體系中也包含大量的非營利組織。（二）非營利組織分類分類是對該組織進行統(tǒng)計分析的基礎。目前此仍然是一個沒有一致看法的問題。由于領域大，內部差別也大，分類標準不一。1．聯(lián)合國的國際標準產業(yè)分類體系(theU．N．InternationalStandardIndustrialClassificationSystem．ISIC)對一個組織的產品或服務進行評估，不僅是估算國家經濟活動的基礎，而且也是通過分類凸現非政府組織特征的一個重要手段。聯(lián)合國的國際標準產業(yè)分類體系基于美國的標準工業(yè)分類體系，于1948年開始在國際上使用，其目的是為世界各國收集經濟數據提供一個統(tǒng)一框架。該體系被各國廣泛采用，并先后修訂過三次，目前正在進行第四次修訂。從2002年對第三版的修訂看，該體系按照“主要經濟活動”情況，把所有組織歸人17大類，62小類，各小類又劃分為幾個分項。其中，非營利組織包括3大類11小類：(1)教育：小學教育，中學教育，高等教育及其他；(2)醫(yī)療與社會工作：人的醫(yī)療保健，獸醫(yī)，社會工作；(3)其他社區(qū)、社會和個人服務：環(huán)境衛(wèi)生，會員制組織(商會和行業(yè)協(xié)會、工會、其他會員組織等)，休閑、運動和文化活動組織，其他服務。隨著人們的需求不斷增加，為了更好地反映各種組織的主要經濟活動，ISIC第四版的草案于2006年3月7日在聯(lián)合國統(tǒng)計委員會會議上完成了技術性修訂，草案把所有組織歸入21大類，88小類，各小類又劃分為幾個分項。在草案中，非營利組織的范圍大大擴展，并被分為4大類18小類：(1)教育：學前教育和小學教育，中學教育，高等教育，其他教育，教育支持活動；(2)人類醫(yī)療與社會工作活動：人類醫(yī)療活動，家庭照料活動，不提供住宿的社會工作活動；(3)藝術、娛樂與休閑：創(chuàng)造性的藝術與娛樂，圖書館、檔案館、博物館和其他文化活動，賭博與博彩活動，運動、娛樂與消遣活動；(4)其他服務活動：會員制組織的活動，電腦、個人物品和家庭物品的修理活動，其他個人服務活動。ISIC體系從經濟活動角度界定非營利組織，并且，把收人的一半及以上來自收費或政府補貼的組織被排除在外，所以，該體系所涵蓋的非營利組織面比較窄。但ISIC體系對收集非營利組織部門的經濟數據非常實用，正因其在衡量經濟活動方面的科學性和嚴謹性，ISIC體系在發(fā)達國家得到廣泛采用，歐盟的經濟活動產業(yè)分類體系(theEuropeanstatisticalclassificationofeconomicactivities，NACE)、北美的產業(yè)分類體系(theNorthAmericanIndustryClassification，NAICS)、澳洲的產業(yè)分類體系(theAustralia—NewZealandsystemofclassification，．ANZSIC)和日本的產業(yè)分類體系(Japan'sclassification，JSIC)無不參照ISIC體系并及時進行本區(qū)域的產業(yè)分類體系修訂。2．美國的免稅團體分類體系(NationalTaxonomyofExemptEntities,NTEE)美國聯(lián)邦稅務局根據各種組織申報的確認免稅資格的材料，要求列出簡化的免稅團體分類目錄來提高辦事效率，并為北美產業(yè)分類體系提供更好的數據支持，于是，免稅團體分類體系就應運而生。該體系由美國慈善統(tǒng)計中心(NationalCenterforCharitableStatistics)按照美國國內稅收法典于20世紀80年代組織專家團隊設計，涵蓋面廣泛，后經過修訂，其最新版本是免稅團體分類體系一核心法典(NationalTaxonomyofExemptEntities—CoreCodes，NTEE—CC)。該版本涵蓋了NTEE最初版本所包括的2／3組織，即645種組織中的400種組織。目前，該體系涵蓋10個功能性大類400種非營利組織明細。10大類非營利組織又各自包括不同共計26個小類：(1)藝術、文化與人文：A類；(2)教育：B類；(3)環(huán)境與動物：C類(環(huán)境)，D類(動物相關類)；(4)醫(yī)療：E類(醫(yī)療保健)，F類(精神健康與危機介入)，G類(疾病、紊亂與醫(yī)學學科)，H類(醫(yī)學研究)；(5)人類服務：I類(犯罪與法律相關類)，J類(就業(yè))，K類(食品、農業(yè)與營養(yǎng))，L類(住房與收容)，M類(公共安全、災難防御與救濟)，N類(休閑與運動)，O類(青年發(fā)展)，P類(社會服務)；(6)國際和外國事務：Q類；(7)公共和社會公益：R類(公民權利、社會行動與倡導)，S類(社區(qū)促進與能力建設)，T類(慈善、志愿主義與公募基金會)，U類(科技)，V類(社會科學)，W類(社會公益)(8)宗教相關：X類；(9)互益／會員制：Y類；(10)未知的、未加分類的組織：Z類。截至2006年年初，大約有80萬組織被該體系列入不同類別。該體系嚴格按照美國的國內稅收法典設計，分類細密，操作性強，但其他國家較難借鑒。（最初25類非營利組織：教育；保健；精神保?。惶厥獠“Y保??；醫(yī)學研究；犯罪與法律；就業(yè)；食品與營養(yǎng)；住房與收容；公共安全與災難防御；休閑與運動；青少年輔導；社會服務；文化藝術；環(huán)境保護；與動物有關的組織；國際問題；民權與推促；社區(qū)改造；慈善事業(yè)；科學研究；社會科學研究；其他公益活動；宗教相關活動；互惠組織。（每類又分為很多小項）涵蓋面寬，基本包括常見非營利組織。但分類煩瑣，主要針對美國，不利推廣。3．美國約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心的非營利組織國際分類體系(theInternationalC1assificationofNonprofitOrganizations，ICNPO)該分類體系是約翰·霍普金斯大學非營利組織比較研究中心組織協(xié)調來自13個國家(美國、英國、法國、德國、意大利、日本、瑞典、匈牙利、巴西、加納、埃及、印度和泰國)的學者合作設計出來的。他們一方面立足國際標準產業(yè)分類體系，并借鑒了NTEE的分類方法，另一方面緊密結合13個國家的非營利組織的現實，將非營利組織分為12大類24小類：(1)文化與休閑：文化與藝術，休閑，服務性俱樂部；(2)教育與研究：中小學教育，高等教育，其他教育，研究；(3)醫(yī)療衛(wèi)生：醫(yī)院與康復，療養(yǎng)院，精神衛(wèi)生與危機介入，其他醫(yī)療服務；(4)社會服務：社會服務，緊急情況與救助，社會救濟；(5)環(huán)境：環(huán)境保護，動物保護；(6)發(fā)展與住房：經濟、社會與社區(qū)發(fā)展，住房，就業(yè)與培訓；(7)法律、倡導與政治：公民與倡導性組織，法律與法律服務，政治組織；(8)慈善中介與志愿主義促進；(9)國際活動；(10)宗教集會與協(xié)會；(11)商會、專業(yè)協(xié)會、工會；(12)其他。ICNPO體系比ISIC體系和NTEE體系涵蓋的范圍都要廣泛，分類也更簡潔。但是，該體系對于一些組織是按活動領域劃分還是按活動的性質劃分這一問題并沒有解決，如德國的工會經常從事職業(yè)培訓、成人教育和社會服務，它們應被列入工會、教育機構還是社會服務組織呢?另外，盡管該體系比ISIC體系簡潔，但由于分類過于簡單而難以被大多數國家采用。4．歐共體經濟活動產業(yè)分類標準（NACE標準）該體系對ISIC標準進行改進，將非營利組織被劃為5類18項：1）教育：高等教育、中小學教育、職業(yè)教育、護理教育。2）研究與開發(fā)。3）醫(yī)療衛(wèi)生：醫(yī)院診所；其他醫(yī)療機構；牙醫(yī)；獸醫(yī)。4）其他公眾服務：社會工作、慈善機構、專業(yè)組織、雇主協(xié)會、工會、宗教組織和學會、旅行社。5）休閑與文化：娛樂機構；圖書館、圖書館、檔案館、博物館、動物園；體育組織。5．中國的民間組織分類體系我國民政部將納入其管理范圍的民間組織分為三大類：(1)社會團體，即“中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”，包括學術性團體、行業(yè)性團體、專業(yè)性團體、聯(lián)合性團體；(2)民辦非企業(yè)單位，即“企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”，分為教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務和法律服務類等十余類；(3)基金會，即“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的”而設立的“非營利性法人”，包括公募基金會和非公募基金會。這一分類盡管從管理角度看便于操作，但它過于簡單，難以應對社會轉型過程中出現的各種性質不同的組織。而且，我國還有歷史延續(xù)下來的一些特殊的免予登記并享有國家正式編制的人民團體，如工青婦等參加政協(xié)會議的八個人民團體，還有經國務院批準免于登記的團體和單位內部社團如高校中的各種學生團體。這些組織處于我國官方民間組織分類體系之外，從而在一定程度上影響了民間組織分類體系的完整性和管理的統(tǒng)一性。因此，如何對民問組織進行科學分類，從而既便于鼓勵民間組織充分發(fā)揮其功能，又便于民間組織的管理，當前，我國一些學者提出了各自的分類方案。如清華大學NGO研究所就把我國的民間組織分成12大類27小類。這12大類是：文體類、教育類、衛(wèi)生保健類、社會服務和救助類、生態(tài)環(huán)境保護類、社區(qū)服務類、咨詢類、公益基金及志愿服務類、國際交流及援助類、宗教類、行業(yè)類和其他。6、其他分類方法漢斯曼分類辦法：美國法律經濟學家亨利·漢斯曼(HenryB·Hansmann)，1980年發(fā)表《非營利企業(yè)的作用》。早期的分類標準，按照組織收入的來源方式和管理方式。按照來源方式：贊助型（大部分收入來源外界捐贈）、商業(yè)型（組織收入來源主要通過銷售產品或服務募集絕大部分資金。）按照管理方式：自理型（組織由自己的顧客來進行管理）、企業(yè)型（組織成立專門董事會，聘請總經理來管理）。此外還有以下形形色色的分類辦法：根據組織的規(guī)模：大、中、小根據活動的領域：政治型、經濟型、社會型根據與政府的關系：官方的（半非政府組織，governmentownNGOs,即GONGO）、民間的（真正的非政府組織）根據組織的生成模式：自上而下的、自下而上的根據成員的組成方式：會員制、非會員制（服務型組織和資助型組織）依據組織目標進行分類：社區(qū)服務型、助他保健型、助他教育型、自我改善型、溝通傳播型、科研學術型、助他社會福利型、社會底層自助型、環(huán)境保護型、消費者福利型、國際事務型、職業(yè)協(xié)會型、休閑娛樂型、資金籌集型、中國民政部門分類：根據成員的組成形式分為實體性的民辦非企業(yè)單位（教育、科技類、文化類）和會員性的社會團體（社團）。郭國慶的分類法（中外結合）：文化娛樂、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、環(huán)境保護、住房開發(fā)、市民倡導、慈善事業(yè)、國際救援、協(xié)會學會。（以黑體為研究重點）。清華大學NGO研究所王名等提出一個比較詳細的中國非營利組織基本分類圖：（以后講到中國非營利組織時詳細講）三、非營利組織與其他組織的互動非營利組織的社會角色與功能

Kramer（1987）的分析，歸納NPO有四種角色

1.開拓與創(chuàng)新的角色功能

2.改革與倡導的角色功能

3.價值維護的角色功能

4.服務提供的角色功能蕭新煌（1991）曾將民間組織的社會角色分成：

1.積極的：提醒、諮詢、監(jiān)督角色

2.消極的：制衡、挑戰(zhàn)、批判角色根據以上討論，將非營利組織的角色重新分類如下：

1.目的角色：包括濟世功業(yè)、公眾教育、服務提供、開拓與創(chuàng)新、改革與倡導、價值維護、集成與激力

2.手段角色：包括積極手段、消極角色、服務提供

3.功能發(fā)揮的角色：包括帶動社會變遷、擴大社會參與、服務的供給政府、企業(yè)與NPO間的互動、交流內涵政府政府基本公共設施補助法令管制納稅提供勞務租稅誘因輔導監(jiān)督影響政策輸送服務委辦公共事務維護合法權益輸送服務影響政策法令管制倡導議題輔導監(jiān)督

技術、人力支援財物贊助

NPONPO企業(yè)企業(yè)

參與社區(qū)／社會認可協(xié)助達成公益使命／企業(yè)社會責任促進人性化與人道精神1999年，當時的聯(lián)合國秘書長安南在達沃斯世界經濟論壇上的演講中指出：“聯(lián)合國以往只與各國政府打交道，但現在我們認識到，沒有與政府、國家組織、企業(yè)團體和公民社會之間的伙伴關系，就沒有和平與繁榮。當今世界，我們彼此相互依存?！笔澜玢y行從政策制定和項目實施角度列出了非政府組織的幾大功能：(1)給利益相關者表達意愿的機會，特別是窮人和邊緣人群，確保他們的觀點在決策中被考慮進去；(2)提升公共部門的透明度與責任度，也有利于為善治營造能促性環(huán)境；(3)通過為理解和鼓勵公域一私域的合作提供共同點來促進公眾對改革、減除貧困和發(fā)展戰(zhàn)略達成共識；(4)為地方問題的解決提供創(chuàng)新理念和辦法，以及參與性手段；(5)通過提供地方性知識、確定援助目標和在社區(qū)層面產生社會資本來強化和提升開發(fā)項目的質量；(6)提供專業(yè)經驗和增進能力，使公共服務提供更有效率。國外一些學者認為，國家(政府)在推動社會發(fā)展方面的職責主要是制定政策和實施監(jiān)控，市場(營利部門)的主要職責是提供產品與服務，而公民社會(非營利部門)的主要職責則是“培育煥然一新的人，它創(chuàng)造習俗、視野、認同感與知識”，它代表著公—私領域二元建構基礎上的一種社會中介機制，既發(fā)揮著不同于政府的社會事務管理功能，又履行異于一般商業(yè)經營的社會服務義務，成為建立公民秩序和維護社會公正的一股重要來源。在現代國家出現的非營利組織，被譽為“影子政府”。在三者中，不是誰戰(zhàn)勝誰、誰取代誰的問題，而是一種“伙伴關系”，即密切合作、有所分工、相互協(xié)調的關系。薩拉蒙等人進而認為，只有在非營利組織、國家以及商業(yè)領域之間建立起相互支持、高度合作的關系，世界范圍內的民主和經濟增長才有望實現。（一）非營利組織在社會、經濟中的作用1、培育民主價值觀，提高公民參與水平。民主化的文化基礎是公民的民主意識和價值觀，而發(fā)達的非營利組織則是培育公民民主意識和價值觀的重要條件之一。民主意識包括權利意識、法制意識、參與意識等等，參與意識在其中具有很重要的地位。非營利組織之所以又稱為志愿組織，就是因為它具有參與性，這也是非營利組織區(qū)別于政府組織和市場組織的又一特征。民主化的基本意義之一是將政治權力日益從政治國家返還公民社會。哈佛大學社會學家普特南則用“社會資本”這一概念從社會學角度對此進行了分析。他認為，社會資本主要是由與公民的信任、互惠和合作有關的一系列態(tài)度和價值觀構成，國家或地區(qū)的繁榮和有效民主機制的建立，取決于“信任”這種社會資本的積累，這些社會資本產生于社區(qū)中的個人自愿共同為增進公共利益所做的努力，它們常常是在一種志愿組織的實踐過程中得以完成的。2、制約政府權力。任何公共權力都需要制約，不受制約的權力是危險的權力，絕對的權力導致絕對的腐敗。政府內部的分權制約是必要的，但制約權力最強大的力量不是來自體制內部而是來自體制外的社會。人類社會的歷史也證明，社會與政府分權制衡是政府內部分權制衡的基礎，以社會制約權力是民主社會的根本要求。沒有獨立于政府的強大的社會權力，“三權分立”等政府內部分權制度都會有名無實。然而，單個的人是沒有力量與政府抗衡的，原子化的個人只有結成有機的整體即社會組織，才有可能抵制來自政府的強權，才能達到制約政府的目的。非營利組織為人們的自由結社提供了自我組織的空間。3、克服政府的合法性危機。政府的合法性取決于社會成員的接受和承認，即內心的認同感。社會成員對政府民主和福利等方面的要求急劇擴張，使政府的能力受到挑戰(zhàn)，其合法性陷入危機之中。因此，解決政府的合法性成為當代政治統(tǒng)治的一大難題。哈貝馬斯認為，要克服政府的合法性危機，出路在于讓自發(fā)、非政治化的社會有機體健康發(fā)展起來。政府的合法性作為一種公共物品不能由政府單方面宣布，而只能由公共領域賦予，即只能由非營利組織提供。因為對于國家來說，大包大攬必然導致公民對國家寄予完全的政治與經濟預期，然而國家不可能是全能的，所以預期與現實的差距的出現就是必然的，這必然會進一步導致公民對政府的合法性的懷疑。因此，社會的強大確實可以釋放國家所背負的合法性壓力。4、滿足社會多元化需求?，F代社會是多元社會，人們的興趣、價值觀、經濟利益等都高度多樣化，社會也分化出眾多的階級、階層，以及各種各樣的利益集團，因此人們就會有種種不同的需求。政府要面向全體社會成員，其行為須具有普遍性，其服務應趨向于各地一致。這種社會需求和利益格局的多元化趨勢，使政府很難做出及時恰當的反應，不能滿足數目巨大、種類繁多、彼此沖突的局部需要。非營利組織的產生發(fā)展本身就是社會需求和利益格局多元化的結果，它支持和體現了社會的“自由”和“多元化”價值，它所追求的也正是特定群體利益要求的滿足。因此，政府在滿足社會多元需求方面的不足，恰恰是非營利組織的優(yōu)勢所在。5、提高公共產品的供給效率。作為一個龐大的科層機構，政府很難以擺脫官僚主義的積弊，往往對新的社會需求和發(fā)展機會反應遲鈍，政府的行為受到各種社會勢力的牽制，而政府體制本身的缺陷，又使得政府官員缺乏降低成本、增加產出的內在動力，這一切都會使政府的工作效率低下。在世界范圍來看，20世紀70年代以來，西方世界出現了公共物品的供給由政府向民間轉移的趨勢，一些原來由政府承擔的實施性、操作性的工作正逐步由非營利組織來完成。薩拉蒙則把此稱為“第三方管理”（third-partygovernment)。在聯(lián)合國體系內，包括世界銀行在內的各種機構在對發(fā)展中國家的資助中，非營利組織已經成為項目實施和服務提供的主要力量。國際發(fā)展援助體系已將非營利組織當作一個越來越重要的資助對象和從事發(fā)展活動的伙伴。越來越多的國家把非營利組織當作服務合同的簽訂者，開始要求非營利組織在社會經濟發(fā)展中承擔更大的責任。6、成為重要的經濟和社會力量。20世紀70年代以來，非營利組織運動席卷全球，非營利組織在各國尤其是西方發(fā)達國家中，成為一支重要的社會和經濟力量。首先，從就業(yè)方面來看，在美國、英國、法國、德國、意大利、瑞典、匈牙利和日本8個國家中，非營利組織1990年雇用的人數相當于1190萬領薪的全日制工人。其次，從開支方面來看，上述8個國家中，1990一1992年非營利組織有6140億美元開支。這相當于這些國家國內生產總值總和的5%左右，相當于西班牙國民生產總值的20%多。另外，從其活動來看，非營利組織的作用也是相當重要的。7、建立社會保障的科學模式。從國際上看，如何建立社會保障模式已經成為一個全球性的問題。盡管出發(fā)點基本是一致的，但各國政府選擇的社會保障運作方式有所不同，概括起來可分為兩種基本模式：一種是以英國貝弗里奇為代表設計的福利國家模式，一種是以俾斯麥為代表設計的社會保障模式。兩者的主要區(qū)別在于政府在其中的角色不同，前者為政府主導型，后者為社會主導型。由于國家層面上的社會保障資源不足成為一個世界性的問題，所以現在的主導思想正由凱恩斯主義所主張的政府干預、政府介入向以自由經濟學流派影響為主的強調分散管理、個人責任、個人選擇的方向發(fā)展。當前，非營利組織的作用在世界上成為越來越重要的角色，捐贈和志愿服務己經成為一些國家，特別是發(fā)達國家的重要社會資源，成為社會保障和社會安全的重要組成部分。如在美國，1996年個人捐贈給公益部門的資金是1199億美元，另外還有105億美元以遺產捐贈的方式捐贈給公益團體。除此之外，公益部門和其他社會組織提供的志愿服務可以折合2016億美元，估計還有590億美元的志愿服務沒有計算在內，所有這些貢獻加在一起已經超過當年美國社會保險金的總額，而且遠遠超過聯(lián)邦政府用于收人保險項目2260億美元的支出。這說明，美國社會承擔著社會福利和社會保障的相當大一部分責任。在巴西，參與志愿服務的大約有1400萬人，占其人口總數的16%，平均每人每年的貢獻的時間是76小時，相當于34萬全職勞動力的貢獻。整個拉丁美洲大約有25%的人口每年參加志愿活動，這些人中53%參與社會服務，15%從事為社會集資，其他從事教育、心理咨詢、職業(yè)活動等等。美、德、法、意等國也都通過建立薩拉蒙所說的“第三方管理”實現由國家資助的大部分福利服務。（二）政府對非營利組織的影響政府與非營利組織之間雖然有沖突，但更重要的是合作。非營利組織是政府的補充和重要支持者，政府也對促進非營利組織的發(fā)展和服務提供具有很大的影響力。1、法律規(guī)制。作為上層建筑的法律，就不能不對非營利組織的重要影響和作用做出回應，而具有正式性的非營利組織也要尋求其存在的合法性，這種合法性往往要由政府給出。但由于經濟、文化、制度等等不同，非營利組織在不同國家的法律地位并不都一樣。例如在美國，申請建立非營利組織是一件非常容易的事，一般而言，90%以上的申請會得到批準。申辦非營利組織像申請駕駛執(zhí)照一樣容易。聯(lián)邦稅法規(guī)定了非營利組織的收入可以免交所得稅，而且，聯(lián)邦法律還制定了對非營利組織監(jiān)督的手段“公開性原則”，它規(guī)定任何人都有權向非營利組織要求查看它們的原始申請文件及前三年的稅表同時人們也可寫信給國稅局，了解某非營利組織的財務情況和內部結構。在我國，雖然沒有針對非營利組織的統(tǒng)一法律，但對各種具體的組織則有種種法律限定。如1998年頒布的《社會團體登記管理條例》對社會團體的種類、宗旨、成立的條件、程序等做出了限定；還有一些特別法律規(guī)定了某些特殊社會團體的設立、職能、組織等問題，如《基金會管理辦法》、《外國商會管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國工會法》、《中華人民共和國紅十字會法》、《中華人民共和國注冊會計師法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等；另外還有針對其他非營利組織的法規(guī)，如《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。2、政策提供。政策是指作為社會公共權威的政府為解決某種社會問題而制定的行為依據和行為準則。政府在履行社會管理職能的過程中，政策行為是其最基本、最重要的行為方式和行為手段。絕大多數的政府活動可以歸結為制定政策和執(zhí)行政策。政策既是政府管理活動的基本依據，又是政府管理活動的基本手段。因此，政府的功能在很大程度上就表現為政策的功能。社會之所以需要政府通過政策措施來分配社會資源，主要是因為在任何一個社會，生產力以及由此決定的社會財富的量有了一定的發(fā)展但又發(fā)展不足，不能滿足所有社會成員的需要。在這種社會資源有限、市場失靈但又不能只顧某一群體而完全不顧另一群體的情況下，就需要政府來通過其政策的行為在社會各成員和各階層之間對有限的社會資源進行權威性的分配。非營利組織能否健康、順利地發(fā)展，除了取決于政府是否制定了對它有利的法律外，還取決于政府能否提供好的政策，如財政政策、貨幣政策、稅收政策等。3、財政支持。在西方一些國家，除了服務收費和銷售收入，非營利組織經費的主要來源是政府的財政支持。（三）非營利組織的局限盡管非營利組織在社會、經濟中占有非常重要的地位，但其本身也具有內在局限性，使之無法單獨依靠自己的力量興辦慈善和公益事業(yè)，這種局限稱為“志愿失靈”。1、非營利組織的非志愿性。志愿失靈最突出的表現是非營利活動所需開支與非營利組織能募集到的資源之間存在著巨大的缺口。薩拉蒙稱之為慈善不足。主要原因是“搭便車”現象普遍存在，慈善資金來源受經濟波動的影響。對政府撥款的依賴，非營利組織的日益專業(yè)化導致的組織官僚化。2、非營利組織的非獨立性。對政府的倚賴性和政府強制力量的滲透性。3、非營利組織的狹隘性。一般而言，涵蓋社會公益各方面，能夠滿足各種不同的人們不同需要的非營利部門是沒有的。許多弱勢群體，盡管他們需要幫助，但往往無力建立維護自身利益的組織。一部分群體可以享受到完善的各種服務，同時另一部分最需要幫助的群體的利益卻被忽視。慈善的狹隘性還導致重復建設，造成資源浪費。4、非營利組織的家長作風。在非營利組織中，那些掌握組織經濟命脈的人對如何使用資源有很大的發(fā)言權。5、非營利組織的業(yè)余性。6、非營利組織的分散性。四、非營利組織的理論基礎20世紀80年代以來，在“全球性的社團革命”的大背景下，非營利組織得到空前的發(fā)展。那么，為什么非營利組織會在這一時期蓬勃興起?它和營利性組織相比有什么不同的性質?在整個組織體系之中作用如何?世界各國的政治學家、社會學家、經濟學家、管理學家等都從不同的視角做出種種理論的闡釋。非營利部門的興起有著深刻的政治、經濟和社會方面的原因。薩拉蒙認為，非營利組織的存在，大致有三方面的原因：一是歷史原因，即國家形成前人們的自愿集結傳統(tǒng)；二是市場缺陷；三是政府缺陷，即作為公共物品提供者的政府機制的內在局限性。其實是多種因素作用的結果。這里重點就是介紹當今世界影響較大的幾種有關非營利組織的理論。從而使我們明確非營利組織發(fā)展在增加社會資本、構建公民社會和實現善治過程中的重要作用；把握非營利組織在解決政府失靈、市場失靈和契約失靈中的獨特優(yōu)勢；了解新制度經濟學從制度分析的角度對非營利組織所做的闡釋；搞清非營利組織自身的供給動機、志愿失靈和組織建構可能。(一)結社自由論結社自由論是解釋非政府組織存在的傳統(tǒng)理論。該理論基于國家的契約論起源，認為國家由人們讓渡權利而產生，由此形成現代社會政治的基本結構和與之相關的制度安排，這就是憲政秩序。因此，它肯定個人權利先于國家權力而存在，并強調個人的自治能力，指的是公民和自然人可以不經事先許可而建立組織的權利。在憲政秩序下，公民的結社自由作為一項基本權利就應當受到保障，而公民行使結社自由的結果就是形成大大小小形形色色的非政府組織，并由此結成公民社會的組織網絡。因此，當代絕大多數國家都在憲法中明確承認并保障公民的結社自由。在發(fā)達國家，結社已經成為人們的一種生活方式，非政府組織也成為人們管理一定范圍公共事務而自助和互助的有效手段。每個人都多多少少地參與到非政府組織的活動當中，或者成為其成員，或者稱為其資助者。這種社會領域的組織化生活使人們真正地展現出社會人的屬性。結社自由論無疑與現代國家的誕生緊密聯(lián)系在一起，在為國家的存在提供契約合法性的同時，也為非政府組織的存在提供了當然的合法性。正因為結社自由已經被視為非政府組織誕生的無需證明的前提權利，當代的非政府組織理論往往并不把結社自由論當作解釋非政府組織存在的理論，而是當作一個基礎。盡管結社自由僅僅為非政府組織的產生提供了人依據本性而進行制度選擇的合法性，而未能從功能和運行角度為非政府組織參與公共治理并成為公共服務提供主體之一提供充分的說服力，但是，結社自由作為非政府組織產生的基礎性權利，是非政府組織作為結社形式得以存在的最為直接的根據。（二）公民社會、社會資本與善治理論從政治社會學的角度看，非營利組織是公民社會中最積極、最活躍的角色。非營利組織的發(fā)展與壯大是公民社會形成、社會資本增加進而實現有效治理和善治的重要一環(huán)。1、公民社會及其特征關于公民社會(civilsociety)的概念，學術界的觀點各不相同，但目前建立在國家、經濟、公民社會的三分法基礎之上的一種定義逐漸為大多數學者所接受。該定義將公民社會歸納為介于國家和家庭或個人之間的一個社會相互作用領域及與之相關的價值或原則。其中，戈登·懷特(GordenWhite)的觀點最具代表性。他認為，公認的公民社會的主要思想是：它是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權，并由社會成員自愿結合而形成，以保護和增進他們的利益或價值。懷特主張將企業(yè)或經濟機構同公民社會分開來對待，前者作為經濟社會或經濟系統(tǒng)構成了公民社會的基礎。通過這個定義我們可以發(fā)現，公民社會既有結構性特征，也有文化和價值特征。綜合起來，主要有以下幾點：（1）志愿性與合作性。這種組織不是建立在血緣或地緣聯(lián)系的基礎上，而是團體成員基于共同利益或信仰而自愿結成的社會團體，它具有志愿性和合作性等特征。志愿的、合作的社會結構的存在為公民提供了參與公共事務的機會和手段，提高了他們的參與意識和參與能力。因此，當代公民社會論者多把這種社會結構看作是公民社會的核心要素，有人甚至在二者之間劃等號。同時，這類組織結構也體現了公民社會的價值與規(guī)范。在各種協(xié)會、基金會等非營利組織里，成員之間的互助互惠會培養(yǎng)起感情并增進相互理解，這樣可避免各種極端的主張和行為。各種志愿的、合作的社會結構的存在，是社會發(fā)展的重要條件。（2）公開性與開放性。公民社會理論強調國家政務活動應對全體社會成員公開，以接受公眾的監(jiān)督和制約；主張公共領域的開放性，反對國家對社會公共事務的壟斷。公開性和開放性是公眾在公共領域進行討論和政治參與的前提條件。（3）非官方性。公民社會是介于私人領域和公共權威之間的一種非官方的公共領域。它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和其他共同關心的問題做出評判。自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征。（4）橫向的協(xié)作。公民社會通過協(xié)作的橫向紐帶把各個社會成員聯(lián)系在一起。在這里，垂直的權威關系被排斥在外。公民之間是平等的，他們之間的關系并不是保護人同被保護人的關系，也不是統(tǒng)治者與臣民的關系。公民之間的互惠關系、自我管理以及政治平等的發(fā)展程度越高，那么公民社會的發(fā)展程度也就越高。（5）信任和容忍。在公民社會中，人與人之間是相互幫助、相互尊重的，也是相互信任的。當然，公民社會中也有認識上的不同，有不同的政治觀點，也會出現利益上的沖突。但是，它的各個成員能夠容忍不同意見，能夠容忍對立面。社會成員之間的相互信任使他們能夠克服損人利己的機會主義，使個人利益同集體利益協(xié)調起來。（6）法治原則。即從法律上合理劃分公民社會與國家系統(tǒng)和經濟系統(tǒng)的活動界限，保障公民社會具有自己獨立的活動空間，反對國家對公民社會內部事務的過多干預。2、公民社會與政治、經濟發(fā)展20世紀70年代以來，西方國家的社會發(fā)展遇到了許多難題。經濟上主要表現為凱恩斯主義的失敗以及由此帶來的“滯脹”問題；政治上則突出地表現在因行政權力的膨脹和普通民眾知情權、參政權受損害而導致的民主政治畸變；在社會政策方面，也出現了普遍的福利危機。反思上述問題，許多學者開始逐漸認識到公民社會的構建和完善對社會政治、經濟發(fā)展的重要基礎性作用，并進行了深入研究。其中，美國哈佛大學社會學教授普特南于1993年寫的《使民主運轉起來》一書，系統(tǒng)地論述了公民社會的構建與政治發(fā)展、經濟發(fā)展的關系，在西方產生了很大的影響。公民社會是民主政治和市場經濟健康發(fā)展的土壤和溫床。一個地區(qū)公民社會發(fā)展水平的高低將直接影響到該地區(qū)的政治經濟發(fā)展水平。那么，應怎樣衡量公民社會的發(fā)展程度呢?普特南認為，主要應從四個方面進行考察：（1）社團生活的活躍程度。體育協(xié)會、動物保護協(xié)會、文學團體等各種協(xié)會和團體以及其他各種民間非營利團體的發(fā)展狀況是公民社會情況的關鍵指標。（2）報紙等大眾媒體的發(fā)展狀況。社會媒介在公民社會中起著重要作用。它們可以成為連接各社會成員的紐帶，使他們能及時了解自己周圍以及社會上的各種變化，從而使社會成員能夠思考和參與社會生活。（3）參選的積極性。投票率的高低反映了社會政治生活中政治參與程度的高低。（4）依附投票程度。依附投票是指公民投票不是基于自己對公共事物本身的判斷，而是根據庇護人與被庇護人之間的依附關系去投票的。依附投票的程度高意味著公民社會的發(fā)展水平低，表明了庇護—附庸網絡和依附關系的存在。（參見羅伯特·D·普特南:《使民主運轉起來》，104—110頁，南昌，江西人民出版社，2001。）根據這些標準，一個社會的“公民化”應具備以下特定的社會和政治含義：A、公民化程度較高的地區(qū)，社會較為平等。在公民化程度較高的地區(qū)，政治領導人是從較為廣大的民眾基礎之上產生的，才智之士較易于成為領導者。這些領導人贊成民主的基本原則。普通民眾和領導人也都不喜歡等級制。在政治選舉中，選民們會就事進行投票，而不是就人。B、在公民化程度較低的地區(qū)，政治和社會活動是垂直組織的。公民同政治領導人之間的關系，是人格化的庇護人與被庇護人之間的關系。選民們投其庇護人的票，而不是根據特定的政策主張去投票。人們認為，政治事務是別人的事，是頭兒的事，是政治家的事，很少有人想到去分享社會的收益，普通人也很少能有這樣的機會。人們參與政治主要是出于依附性關系，或者是為自己謀私利，而不是出于社會公益的考慮。C、誠實、信任和守法程度。在公民化程度較高的地區(qū)，橫向組織的社會和政治的關系網絡較為發(fā)達。人們互相尊重，平等對待，相互信任，愿意遵守法律規(guī)章和社會道德準則。人們知道，他們參與制定和實施這些共同的決策，對他們本身、其他社會成員以至整個社會都是有益的。當他們在遵守法律和道德的時候，其他人也這樣做是在預料之中的，由此而形成了社會互信。在政府與民眾之間也存在著互信，政府官員同民眾之間較為投合。而在公民化程度低的地區(qū)，公民們經常破壞由上層少數人制定的法律規(guī)章，人們缺乏社會公德意識。由于幾乎每一個人都認為其他人會違反法律和道德，所以自己遵守法律和道德被當作愚蠢的事。D、在公民化程度低的