新公共管理范式

新公共管理范式第1頁(yè)/共54頁(yè)第四章新公共管理范式第2頁(yè)/共54頁(yè)“管理主義運(yùn)動(dòng)”“市場(chǎng)化的行政改革”“企業(yè)型政府”“重塑政府運(yùn)動(dòng)”一、新公共管理運(yùn)動(dòng)

第3頁(yè)/共54頁(yè)1、新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的原因（1）西方國(guó)家出現(xiàn)的三大危機(jī)“凱恩斯主義”的失敗財(cái)政危機(jī)、效率危機(jī)、信任危機(jī)

“在10年里，財(cái)政赤字失去控制，全國(guó)的債務(wù)超過(guò)了4萬(wàn)億美元，平均每位男人、女人和小孩16600美元。但赤字還只是冰山一角，在其下面，美國(guó)人相信，還存在巨大的看不見的浪費(fèi)。聯(lián)邦政府簡(jiǎn)直就是破產(chǎn)了”

——戈?duì)柕?頁(yè)/共54頁(yè)

1958年1980年大部分時(shí)間不信任政府“秉公辦事”：23%73%華盛頓的人們浪費(fèi)我們納稅所繳款項(xiàng)43%78%中很多金錢：“20世紀(jì)90年代初，只有20%的美國(guó)人相信聯(lián)邦政府會(huì)做正確的事，而在30年前，這一比例卻有76%?！钡?頁(yè)/共54頁(yè)（2）對(duì)公共部門的抨擊一是對(duì)公共部門的規(guī)模二是對(duì)政府部門的活動(dòng)范圍三是對(duì)以官僚機(jī)構(gòu)為特征的政府工作方式第6頁(yè)/共54頁(yè)（3）新經(jīng)濟(jì)理論的影響由新經(jīng)濟(jì)理論引入的公共選擇理論、委托——代理理論和交易成本理論構(gòu)成了新公共管理的主要理論支撐。第7頁(yè)/共54頁(yè)（4）私人部門變革的影響

1）私營(yíng)部門的管理理念和管理方式的變化直接對(duì)政府的管理方式產(chǎn)生了影響；

2）私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門要求，促使政府變革其管理方式以適應(yīng)前者變革的方向和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3）為保持國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，政府也自行調(diào)整其管理方式以適應(yīng)時(shí)代變化。第8頁(yè)/共54頁(yè)(5)技術(shù)發(fā)展的影響技術(shù)的進(jìn)步不僅促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，而且直接對(duì)政府的管理方式產(chǎn)生了和正在產(chǎn)生重大的影響。更快、更有靈活性、更具人性化和更具民主性的管理方式，包括扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和多元化的管理系統(tǒng)，成為公共管理的新模式。第9頁(yè)/共54頁(yè)

(6)全球化發(fā)展的影響

1）要求各國(guó)政府對(duì)國(guó)家利益和國(guó)際關(guān)系重新審視定位；

2）國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和合作的新格局對(duì)公共管理的效率和效能提出了新的挑戰(zhàn)；

3）全球化推動(dòng)公民社會(huì)和全球結(jié)社的興起，導(dǎo)致政府權(quán)力部分地上移或下移;4）公民社會(huì)的興起和民主化進(jìn)程的發(fā)展，推動(dòng)政府改革進(jìn)一步向民主和法治的方向發(fā)展。第10頁(yè)/共54頁(yè)2、英國(guó)、美國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)（1）英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)：

第11頁(yè)/共54頁(yè)1）引進(jìn)私人部門管理技術(shù)階段(1979-1982)

瑞納評(píng)審，3E標(biāo)準(zhǔn)2）公共服務(wù)私有化階段(1983-1987)

公共部門人數(shù)減少1/3，50%的公共部門轉(zhuǎn)為私人部門，第12頁(yè)/共54頁(yè)3）公共服務(wù)代理化階段(1988-1996)《下一步行動(dòng)方案》：半自治性質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)“公民憲章運(yùn)動(dòng)”“競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)”

4）公共和私人部門伙伴關(guān)系階段(1997至今)

建立合作政府，實(shí)現(xiàn)政府再造；應(yīng)對(duì)現(xiàn)代市民社會(huì)參與的挑戰(zhàn)。第13頁(yè)/共54頁(yè)（2）美國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)：

1）里根政府的意識(shí)形態(tài)重塑

“羅斯福新政”開創(chuàng)了美國(guó)近50年歷史的民生主義意識(shí)形態(tài)?！罢皇菃?wèn)題的答案，政府就是問(wèn)題本身”里根保守主義(新自由主義)價(jià)值觀：

市場(chǎng)至上、個(gè)人自由、政府最小化與社會(huì)最大化。開展“政府收縮計(jì)劃”：推行福利制度改革、放松管制公共服務(wù)的市場(chǎng)化第14頁(yè)/共54頁(yè)

格利斯委員會(huì)的報(bào)告“公共部門和私人部門本質(zhì)上是一樣的,它們應(yīng)該按照同樣的經(jīng)濟(jì)參數(shù)和管理原則進(jìn)行判斷和評(píng)價(jià),政府就應(yīng)該像一個(gè)大型美國(guó)公司那樣進(jìn)行組織和管理”第15頁(yè)/共54頁(yè)2）克林頓政府的行政系統(tǒng)重塑

聯(lián)邦政府面臨的環(huán)境特征：信息時(shí)代、財(cái)政赤字和信任危機(jī)

“行政系統(tǒng)重塑運(yùn)動(dòng)”“國(guó)家績(jī)效評(píng)估”項(xiàng)目戈?duì)枅?bào)告

第16頁(yè)/共54頁(yè)“我們將通過(guò)服務(wù)于顧客、授權(quán)于雇員、致力于卓越，來(lái)重塑一個(gè)以人為本的政府；為此，我們將創(chuàng)造一種明確的使命感、下放權(quán)力與責(zé)任、用激勵(lì)取代規(guī)制、開發(fā)基于預(yù)算的產(chǎn)出、用顧客滿意來(lái)測(cè)量我們的績(jī)效。”

——美國(guó)國(guó)家績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目成員工作卡第17頁(yè)/共54頁(yè)(3)新西蘭新公共管理運(yùn)動(dòng)

——“改革的典范”背景：1984年工黨上臺(tái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降失業(yè)率大增政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的積極干預(yù)政策預(yù)算超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的40%。第18頁(yè)/共54頁(yè)措施：第一、公司化和私有化第二、引進(jìn)私人部門的管理技術(shù)進(jìn)行政府部門的變革

1988年《國(guó)家部門法案》1989年《公共財(cái)政法案》第19頁(yè)/共54頁(yè)——將政策制定（掌舵）與政策執(zhí)行（劃槳）分離開來(lái)（設(shè)立功能部門）——部長(zhǎng)與部門鑒定績(jī)效合同——總執(zhí)行官不實(shí)行常任，按固定期限的績(jī)效合同工作——總執(zhí)行官可以自主管理其組織內(nèi)的資源（聘用、解雇、薪金、與工會(huì)談判等）——設(shè)立激勵(lì)機(jī)制使各部及各部門有效管理財(cái)權(quán)第20頁(yè)/共54頁(yè)3、新公共管理運(yùn)動(dòng)的特征奧斯本和蓋布勒關(guān)于“企業(yè)型政府”的10大原則：（1）掌舵而不是劃漿；（2）授權(quán)而不是直接服務(wù)；（3）把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；（4）改變照章辦事的組織；（5）更加關(guān)注效果而不是投入；（6）滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要；（7）有收益而不浪費(fèi)；（8）預(yù)防而不是治療；（9）從等級(jí)制到參與和協(xié)作；（10）通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。第21頁(yè)/共54頁(yè)二、新公共管理范式的理論基礎(chǔ)

新公共管理范式徹底解構(gòu)了公共行政范式來(lái)自政治學(xué)的理論基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)而將自己的理論基礎(chǔ)建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)之上。

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新公共管理范式的理論基礎(chǔ)主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩個(gè)分支學(xué)科：

一是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，即運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)、分析框架和分析工具研究公共部門政治和行政過(guò)程的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支。代表性理論：公共選擇理論。

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二是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，側(cè)重于用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)和方法來(lái)分析各種正式和非正式的制度安排及其變遷問(wèn)題，包括市場(chǎng)制度、企業(yè)制度、國(guó)家制度、政治和行政制度，等等。代表性理論：代理理論、交易成本理論、產(chǎn)權(quán)理論等。第24頁(yè)/共54頁(yè)1、公共選擇理論（PublicChoiceTheory)

公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。代表人物：詹姆斯·布坎南)第25頁(yè)/共54頁(yè)

公共選擇：就是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過(guò)民主政治過(guò)程將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制。基本假設(shè)：經(jīng)濟(jì)人

經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)政治市場(chǎng)消費(fèi)者與廠商選民、利益集團(tuán)、政治家、官員貨幣選票經(jīng)濟(jì)決策政治決策

第26頁(yè)/共54頁(yè)公共選擇理論試圖用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來(lái)統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì)與政治行為。

(1)個(gè)人主義的方法論：認(rèn)為人類的一切行為，不論是經(jīng)濟(jì)行為還是政治行為，其結(jié)果都應(yīng)從人類個(gè)體的角度去尋找原因。

(2)人的經(jīng)濟(jì)學(xué)：認(rèn)為人的本性是一樣的，無(wú)論處于什么位置，追求私利和個(gè)人效用的最大化都是最基本的動(dòng)機(jī)。

(3)交易政治學(xué)：認(rèn)為政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)一樣，其行為的基礎(chǔ)仍然是交換行為，是利益的互換。第27頁(yè)/共54頁(yè)兩大領(lǐng)域：（1）關(guān)于憲政的經(jīng)濟(jì)學(xué)。

約束政府何以成為可能？應(yīng)當(dāng)怎樣約束政府？應(yīng)當(dāng)允許政府做什么？可以通過(guò)政治手段配置的國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的份額應(yīng)當(dāng)有多大？應(yīng)當(dāng)在什么條件下和多大程度上授予個(gè)人以公民權(quán)？等等（2）政治制度理論。

應(yīng)該如何有效組織各種錯(cuò)綜復(fù)雜的政治交易活動(dòng)？

1）投票規(guī)則理論

2）代表和選舉競(jìng)爭(zhēng)理論

3）官僚政治理論實(shí)質(zhì)是政府失敗理論。第28頁(yè)/共54頁(yè)意義：1）為公共管理研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野和新的研究途徑；2）對(duì)政府干預(yù)行為的局限性及其弊端進(jìn)行反思，提出“政府失敗理論”；3）強(qiáng)調(diào)規(guī)制、立憲和立憲限制重要性。第29頁(yè)/共54頁(yè)局限性：

經(jīng)濟(jì)人是階段的范疇，不是永久的范疇。這個(gè)假設(shè)過(guò)于強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)利益在行為中的支配作用，忽視了利他主義的存在；經(jīng)濟(jì)人假設(shè)抹殺了政治與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的差異性。該理論否認(rèn)了不同于私人領(lǐng)域的公共領(lǐng)域特殊性，實(shí)質(zhì)上是取消了公共管理的學(xué)科前提。第30頁(yè)/共54頁(yè)小結(jié)

（1）公共選擇理論的基本行為假設(shè)是“理性經(jīng)濟(jì)人”范式，然而由于人的行為具有社會(huì)性，個(gè)人的合理選擇必須依賴于其他人選擇的合理性。這就是公共選擇理論所關(guān)注的理性的人如何協(xié)調(diào)各方的選擇以實(shí)現(xiàn)它們的互利。（2）公共選擇理論要求關(guān)注如何制定正確的策略和機(jī)制，以使社會(huì)能夠從個(gè)人的各種合理選擇中產(chǎn)生一個(gè)單一的合理而公正的選擇以實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化。第31頁(yè)/共54頁(yè)（3）把所有可能由私人部門完成的活動(dòng)和決策都盡量交給私人部門完成。所以要進(jìn)行公共部門的私有化改革，并進(jìn)一步放松規(guī)制、完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。（4）在公共部門引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重建競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，在打破政府對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷的同時(shí)，使權(quán)力重心最大限度地向基層轉(zhuǎn)移。第32頁(yè)/共54頁(yè)2、委托—代理理論委托—代理理論關(guān)注在委托人和代理人在目標(biāo)、利益不一致而信息又不對(duì)稱的情況下，如何實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，即如何能夠保證委托人的利益得以實(shí)現(xiàn)又能夠滿足代理人的合理要求。

第33頁(yè)/共54頁(yè)

亞當(dāng)·斯密的理想市場(chǎng)狀態(tài)在實(shí)踐中需要附加兩個(gè)條件。一個(gè)是競(jìng)爭(zhēng)者充分地多，另一個(gè)是市場(chǎng)參與者擁有完備信息。信息不對(duì)稱，是指市場(chǎng)上的交易雙方所掌握的信息量不等，一方掌握的信息多于另一方。（逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)）信息經(jīng)濟(jì)學(xué)把信息不對(duì)稱條件下的交易關(guān)系稱為委托—代理關(guān)系。在這種關(guān)系中，擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方及知情人被稱為代理人，不知情者被稱為委托人。第34頁(yè)/共54頁(yè)

在委托人和代理人的目標(biāo)、利益不一致而又信息不對(duì)稱的情況下，如何實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，使代理成本最小化？關(guān)鍵在于外部的市場(chǎng)制度與內(nèi)部激勵(lì)、約束制度安排的協(xié)同配合，才能最大程度地實(shí)現(xiàn)委托人和代理人的利益雙贏。委托人要建立對(duì)代理人的制衡約束機(jī)制來(lái)克服潛在的代理人權(quán)力濫用和選擇偏差，并通過(guò)激勵(lì)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)代理人提供真實(shí)的信息并采取有利于委托人的決策行為。第35頁(yè)/共54頁(yè)在公共管理活動(dòng)中，可以從四個(gè)層面觀察到這樣的委托／代理關(guān)系：（1）公眾與政府的關(guān)系；（2）選民與代議制代表的關(guān)系；（3）在政府中引入契約承包的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后上級(jí)或主管部門與公有部門中承包者的關(guān)系；（4）公有部門的部門管理者與政府外相關(guān)承包者的關(guān)系。在公共部門引進(jìn)契約形式是解決代理問(wèn)題的主要途徑。第36頁(yè)/共54頁(yè)3、交易費(fèi)用理論

交易費(fèi)用：是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。

最早由科斯提出。是產(chǎn)權(quán)理論的核心概念。

第37頁(yè)/共54頁(yè)

交易過(guò)程所產(chǎn)生交易成本可分為：

1）搜尋成本

2）議價(jià)成本

3）締約成本

4）監(jiān)督成本

5）執(zhí)行成本第38頁(yè)/共54頁(yè)產(chǎn)生交易成本的原因（Williamson,1975）

1.有限理性（BoundedRationality）2.投機(jī)主義（Opportunism）3.不確定性與復(fù)雜性（UncertaintyandComplexity）4.少數(shù)交易（SmallNumbers）5.信息不對(duì)稱（InformationAsymmetric）6.氣氛（Atmosphere）

第39頁(yè)/共54頁(yè)科斯定理的含義是：在完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，私人成本將等于社會(huì)成本。（只要不存在交易費(fèi)用，外部效應(yīng)將自動(dòng)趨于消失）在交易成本不為零的現(xiàn)實(shí)世界中，清晰界定的產(chǎn)權(quán)對(duì)于優(yōu)化資源配置和提高經(jīng)濟(jì)效率來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。第40頁(yè)/共54頁(yè)

科斯定理的意義在于強(qiáng)調(diào)明確界定產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的重要性。在存在交易費(fèi)用的情況下，通過(guò)明確界定產(chǎn)權(quán)，能夠降低費(fèi)用。第41頁(yè)/共54頁(yè)對(duì)新公共管理的意義：第一、可以解釋為什么政府業(yè)務(wù)可以契約外包；第二、明確了政府在界定和明晰產(chǎn)權(quán)中的作用；第三、交易費(fèi)用成為衡量、評(píng)價(jià)政府組織內(nèi)部運(yùn)行效率的一項(xiàng)重要指標(biāo)；第四、放松管制，減少政府尋租行為。第42頁(yè)/共54頁(yè)三、新公共管理范式的方法來(lái)源

在以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命、日益加劇的全球范圍的競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)全球化、工作性質(zhì)和勞動(dòng)力構(gòu)成的雙重變化三個(gè)方面的背景下，當(dāng)代管理理論有了新發(fā)展。第43頁(yè)/共54頁(yè)1、德魯克（PeterF.Drucker)將組織中的管理分為三個(gè)層次：（1）對(duì)整個(gè)組織進(jìn)行管理；（2）對(duì)管理人員和技術(shù)人員進(jìn)行管理；（3）對(duì)工人及工作進(jìn)行管理對(duì)第一層次：戰(zhàn)略管理、創(chuàng)新管理對(duì)第二層次：目標(biāo)管理

第44頁(yè)/共54頁(yè)2、麥格雷戈（D.McGregor）的X-Y理論。X理論的假定包括：（１）一般人有一種不喜歡工作的本性，只要可能他就會(huì)逃避工作；（２）由于人不喜歡工作的本性，對(duì)于絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，必須加以強(qiáng)迫、控制、指揮并以懲罰相威脅；（３）一般人寧愿接受指揮，逃避責(zé)任，把安全感看得重于一切。第45頁(yè)/共54頁(yè)Y理論的假定包括：（1）運(yùn)用體力和腦力從事工作，正如游戲和休息一樣是自然的，一般人并不是天生不喜歡工作；（2）外來(lái)的控制、懲罰以及威脅并不是促使人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的唯一方法，人們有自我指揮和自我控制的能力；（3）對(duì)目標(biāo)的參與同獲得物質(zhì)報(bào)酬一樣重要，人們更看重自我實(shí)現(xiàn)的需要得到滿足；（4）一般人在恰當(dāng)?shù)臈l件下，不但能夠接受責(zé)任，而且會(huì)追求責(zé)任；（5）不是少數(shù)人，而是許多人都具有解決組織問(wèn)題的相當(dāng)高明的想像力和創(chuàng)造力；（6）在現(xiàn)代工業(yè)生活條件下，一般人的智慧潛能只得到部分的發(fā)揮。第46頁(yè)/共54頁(yè)3、赫茨伯格(F.Herzberg)的雙因素理論

第47頁(yè)/共54頁(yè)第48頁(yè)/共54頁(yè)

保健因素：指那些員工完成工作的基本條件，它們不能夠?qū)T工起到激勵(lì)作用，只能避免人們產(chǎn)生不滿意。激勵(lì)因素：指那些能夠使員工產(chǎn)生積極的態(tài)度，使員工感到滿意，并產(chǎn)生激勵(lì)作用的因素。第49頁(yè)/共54頁(yè)四、新公共管理范式的基本特征1、與公共行政范式的區(qū)別：第50頁(yè)/共54頁(yè)新公共管理范式公共行政范式強(qiáng)調(diào)取得成果和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)