市政垃圾綜合服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施意見

市政垃圾綜合服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施意見

堅持統(tǒng)籌規(guī)劃。按照區(qū)域協(xié)同、共建共享的理念，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，加強城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施建設(shè)的系統(tǒng)謀劃，統(tǒng)籌完善城市、縣城、建制鎮(zhèn)的生活垃圾收集、運輸和處理體系，處理設(shè)施重點布局在設(shè)市城市和縣城，設(shè)施能力覆蓋到建制鎮(zhèn)，避免無序建設(shè)、低效建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。開展關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)攻關(guān)和試點示范（一）開展小型焚燒設(shè)施試點示范人口稀疏、垃圾產(chǎn)生量少、不具備建設(shè)規(guī)模化垃圾焚燒設(shè)施的地區(qū)，經(jīng)技術(shù)評估論證后，可開展分散式、小型化焚燒處理設(shè)施試點示范，著力解決小型焚燒設(shè)施煙氣達標排放和飛灰安全處置方面相關(guān)技術(shù)瓶頸。（二）飛灰處置技術(shù)試點示范鼓勵有條件的地區(qū)開展飛灰熔融處理技術(shù)應(yīng)用和飛灰深井貯存技術(shù)應(yīng)用，推動工業(yè)窯爐協(xié)同處置飛灰技術(shù)開發(fā)，探索利用預(yù)處理后的飛灰燒結(jié)制陶粒、作為摻合料制作混凝土等技術(shù)的應(yīng)用，鼓勵飛灰中重金屬分離回收技術(shù)開發(fā)應(yīng)用。（三）滲濾液及濃縮液處理技術(shù)試點示范推動構(gòu)建滲濾液多元化處理技術(shù)體系，重點加大對高效新工藝的技術(shù)攻關(guān)，改變傳統(tǒng)單一膜分離處理工藝。對于濃縮液長期回流、回灌、積存的設(shè)施，積極開展蒸發(fā)、高級氧化等濃縮液處理工藝的試點示范。探索濃縮液殘渣資源化利用與無害化處置的新路徑。（四）焚燒爐渣資源化試點示范推動焚燒爐渣用于建材骨料生產(chǎn)、路基填充材料、填埋場覆蓋物等建材利用試點示范，鼓勵生活垃圾焚燒設(shè)施就地或就近建設(shè)焚燒爐渣資源化利用設(shè)施，逐步推廣焚燒爐渣資源化利用處置方式，減少或避免焚燒爐渣進入填埋設(shè)施。加強有害垃圾分類和處理（一）完善有害垃圾收運系統(tǒng)實行有害垃圾單獨投放，規(guī)范有害垃圾收運管理，不斷提高收集率和收運效率，擴大收集覆蓋面，完善暫存設(shè)施和運輸能力。有條件的地區(qū)可實行定期或者預(yù)約收運，完善有害垃圾收運網(wǎng)絡(luò)，推廣密閉化收運，減少和避免有害垃圾收運過程中的二次污染。（二）規(guī)范有害垃圾處置各地區(qū)應(yīng)根據(jù)生活垃圾分類產(chǎn)生的有害垃圾量及種類，制定有害垃圾處理方案，補齊有害垃圾處置設(shè)施短板。加強風(fēng)險管控，有害垃圾中的危險廢物應(yīng)嚴格按危險廢物進行管理，交由有相應(yīng)危廢經(jīng)營許可資質(zhì)的單位進行處置。垃圾處理行業(yè)競爭格局根據(jù)數(shù)據(jù)，2019年垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)CR5（按企業(yè)在手產(chǎn)能統(tǒng)計）為34%，市場競爭格局較為分散。從整個垃圾處理行業(yè)來看，目前垃圾處理企業(yè)數(shù)量較多，規(guī)模普遍不大，尚未形成行業(yè)統(tǒng)一的技術(shù)標準和巨頭壟斷的局面。因此市場份額較為分散，整體產(chǎn)業(yè)化水平和市場的集中程度均較低。行業(yè)內(nèi)部分企業(yè)由于技術(shù)實力、企業(yè)規(guī)模、議價能力等方面的限制，采取低價策略以獲得市場，加劇了市場競爭，甚至存在惡性競爭的情況。從垃圾焚燒發(fā)電細分行業(yè)來看，其行業(yè)集中度高于整體垃圾處理行業(yè)。隨著市場競爭日趨激烈以及國家環(huán)保要求日益提高，擁有資金優(yōu)勢，技術(shù)和運營管理水平高，具有豐富的一定規(guī)模的垃圾綜合協(xié)同處理項目建設(shè)運營經(jīng)驗的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)競爭優(yōu)勢越發(fā)明顯，行業(yè)集中度呈現(xiàn)上升趨勢。持續(xù)推進焚燒處理能力建設(shè)生活垃圾日清運量達到建設(shè)規(guī)?；贌幚碓O(shè)施條件的地區(qū)，可適度超前建設(shè)與生活垃圾清運量增長相適應(yīng)的焚燒處理設(shè)施。不具備建設(shè)規(guī)?；贌幚碓O(shè)施條件的地區(qū)，可通過跨區(qū)域共建共享方式建設(shè)焚燒處理設(shè)施。城市建成區(qū)生活垃圾日清運量超過300噸的地區(qū)，加快建設(shè)焚燒處理設(shè)施。城市環(huán)境服務(wù)行業(yè)發(fā)展狀況根據(jù)國家統(tǒng)計局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的城鄉(xiāng)道路清掃面積、生活垃圾清運量、公共廁所數(shù)量及等級公路長度等數(shù)據(jù)，2021年城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)清掃保潔面積同比分別增長6．0%、15．1%和3．2%，城市綠化面積同比增長3．7%，城市公共廁所數(shù)量同比增長11．4%。根據(jù)研究機構(gòu)測算得2021年環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場規(guī)?？偭繛?．532億元，環(huán)衛(wèi)第三方運營市場規(guī)模為1，882億元。隨著城市化水平提升，農(nóng)村生活水平提高和人居環(huán)境改善，環(huán)衛(wèi)運營市場呈增長態(tài)勢，預(yù)計2025年環(huán)衛(wèi)運營市場達4，791億元，環(huán)衛(wèi)第三方運營市場將超3，000億元。一方面隨著城鎮(zhèn)化率的進一步提升，道路清掃面積還將穩(wěn)定增長，城市綜合服務(wù)需求不斷增長，另一方面老齡化加劇及勞動力成本提升將倒逼行業(yè)提升環(huán)衛(wèi)服務(wù)效率。因此，大型機械化進程加快、小型智能環(huán)衛(wèi)裝備減輕環(huán)衛(wèi)工作強度成為城市綜合服務(wù)行業(yè)發(fā)展新態(tài)勢。有序推進廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)按照科學(xué)評估、適度超前原則，以集中處理為主，分散處理為輔，穩(wěn)妥有序推進廚余垃圾處理設(shè)施建設(shè)。尚未全面開展垃圾分類的地區(qū)，可按照循序漸進，先試點后推廣的原則，采用分散與集中處理相結(jié)合的方式，分步實施，逐步擴大廚余垃圾處理能力。鼓勵有條件的地區(qū)積極推動既有設(shè)施向集成化、智能化、自動化、低運行成本的現(xiàn)代化廚余垃圾處理系統(tǒng)方向改進。垃圾處理行業(yè)存在問題當前，城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施還存在處理能力不足、區(qū)域發(fā)展不平衡、存量填埋設(shè)施環(huán)境風(fēng)險隱患大、管理體制機制不健全等問題，實現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨較大的困難和挑戰(zhàn)。（一）現(xiàn)有收運和處理設(shè)施體系難以滿足分類要求十四五時期，我國城鎮(zhèn)化水平仍處于快速提升階段，鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村人居環(huán)境整治工作也將快速推進，農(nóng)村生活垃圾逐步納入城鎮(zhèn)生活垃圾收運處理系統(tǒng)，使得城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量有較大增長，原有收運設(shè)施已無法滿足需要。目前除46個重點城市外，大多數(shù)地級城市和縣城生活垃圾分類收運設(shè)施有待建立。二是垃圾焚燒處理能力仍有較大缺口，全國約50%的城市（含地級市和縣級市）尚未建成焚燒設(shè)施，大多數(shù)縣城焚燒處理能力有較大缺口。三是資源化利用率有待進一步提升。目前我國生活垃圾采取填埋方式處理的比重依然較大，生活垃圾回收利用企業(yè)小、散、亂和回收利用水平低的情況仍普遍存在，城市生活垃圾資源化利用率約50%，有較大提升空間。四是廚余垃圾分類和處理渠道不暢。廚余垃圾分類效果不佳，處理后的肥料消納途徑存在障礙，設(shè)施穩(wěn)定運行難、處理成本高。（二）區(qū)域發(fā)展不平衡狀況仍舊突出中西部地區(qū)無害化處理能力依舊不足，西部及東北部分地區(qū)建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率低于30%，遠低于十三五相關(guān)規(guī)劃提出的70%目標要求。二是各地推進垃圾分類工作進度不一，東部地區(qū)總體上進展相對較快，重點城市工作已經(jīng)取得積極成效，中西部地區(qū)除重點城市外多數(shù)處于前期探索階段。三是中西部垃圾焚燒處理水平低于東部，東南沿海城市焚燒處理率超過60%，中西部地區(qū)焚燒處理率不到50%，特別是西部人口稀疏、位置偏遠等特殊地區(qū)，受經(jīng)濟條件、人口數(shù)量、運輸條件等限制，尚未探索出與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的成熟高效、經(jīng)濟適用的焚燒處理模式。市政垃圾行業(yè)發(fā)展狀況（一）垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展狀況自2004年起，我國已經(jīng)超過美國成為世界上最大的生活垃圾產(chǎn)生國，因此大力發(fā)展生活垃圾處置產(chǎn)業(yè)顯得尤為必要。根據(jù)《2020中國統(tǒng)計年鑒》《2021中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2019年我國城市生活垃圾清運量為24，206．2萬噸，同比增長6．16%；其中廣東省城市生活垃圾清運量為3，347．3萬噸，同比增長10．27%。受疫情等影響，2020年我國城市生活垃圾清運量23，511．70萬噸，同比減少2．87%；其中廣東省生活垃圾清運量為3，102．5萬噸，同比減少7．31%。1、垃圾焚燒行業(yè)生活垃圾處理方式目前業(yè)內(nèi)廣泛采用的生活垃圾處理方式主要有衛(wèi)生填埋、焚燒和高溫堆肥三種方式。各地具體適合采用何種方式，將因其地理環(huán)境、垃圾成份、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素不同而有所區(qū)別，三種方式各有優(yōu)劣。近年來，隨著技術(shù)進步和土地資源稀缺性進一步加劇，焚燒無害化處理量保持較高增長速度，在無害化處理方式中的占比逐漸上升，替代衛(wèi)生填埋成為生活垃圾的主要處理方式。根據(jù)相關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年我國城鎮(zhèn)垃圾無害化處理率為99．75%，焚燒占比接近60%。同年我國城市垃圾清運量為2．35億噸，其中生活垃圾無害化處理量2．34億噸，占比接近100%，其中焚燒處理量約為1．46億噸，填埋處理量7，771．54萬噸。焚燒已正式超過填埋成為我國垃圾無害化處理主流方式。另據(jù)機構(gòu)研究報告預(yù)測2025年全國焚燒產(chǎn)能約可達93萬噸/日，2020-2025年焚燒產(chǎn)能年平均增長率約為10．74%，我國現(xiàn)已基本完成焚燒替代填埋的歷史使命，產(chǎn)業(yè)布局已經(jīng)初具規(guī)模，行業(yè)正式邁入成熟階段。2、垃圾焚燒行業(yè)焚燒無害化處理發(fā)展歷程垃圾焚燒的關(guān)鍵技術(shù)系焚燒爐。從十九世紀下半葉開始，西方發(fā)達國家已著手設(shè)計和開發(fā)垃圾焚燒設(shè)備。世界上第一臺固體廢棄物焚燒設(shè)備誕生在第二次技術(shù)革命時期的英國。在歷經(jīng)了近130多年的發(fā)展過程，垃圾焚燒技術(shù)和設(shè)備已經(jīng)日臻完善并得到了廣泛的應(yīng)用。3、垃圾焚燒行業(yè)焚燒無害化處理市場運用根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016-2030年）》，預(yù)計到2030年全國總?cè)丝趯⑦_到14．5億人左右，其中常住人口城鎮(zhèn)化率將達到70%，從而促使城市生活垃圾清運量不斷提高。近年來，我國城市生活垃圾快速增長與垃圾處理相對滯后的矛盾日益凸顯，大量垃圾未能得到合理處置，引起社會對生活垃圾無害化處理的廣泛關(guān)注。相較于衛(wèi)生填埋、堆肥等無害化處理方式，垃圾焚燒處理具有處理效率高、減容效果好、資源可回收利用、對環(huán)境影響相對較小等優(yōu)勢，是垃圾處理行業(yè)的主流發(fā)展方向，市場需求的增長將更為明顯。根據(jù)研究機構(gòu)預(yù)測，預(yù)計2025年全國城鎮(zhèn)垃圾焚燒無害化處理量達到20，174．76萬噸，城鎮(zhèn)垃圾焚燒發(fā)電市場規(guī)模達到528．58億元，未來空間廣闊。在國家政策的大力支持下，我國生活垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展。根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進會生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會發(fā)布的報告數(shù)據(jù)顯示，2015-2020年生活垃圾焚燒發(fā)電裝機容量從468萬千瓦增加到1，533萬千瓦，年均復(fù)合增長率為26．78%；生活垃圾焚燒發(fā)電年新增裝機容量從44萬千瓦增加到311萬千瓦，年均復(fù)合增長率為47．86%；預(yù)計十四五期間垃圾焚燒發(fā)電新增裝機容量將達到670萬千瓦，總裝機容量預(yù)計將達到2，200萬千瓦。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2010至2020年間我國運行焚燒廠和城市生活垃圾焚燒處理量雙雙實現(xiàn)了較大幅度的增長，運行焚燒廠由104座增長至463座，城市生活垃圾焚燒處理量由約2，316．7萬噸/年增長至1．46億噸/年。10年間，城市生活垃圾中焚燒處理占比由18．8%上升至62．13%。截至2021年12月31日，我國在運行的垃圾焚燒廠總計463座，過去5年間垃圾焚燒廠數(shù)量的年均復(fù)合增長率為16．15%。此外，按垃圾發(fā)電新中標項目6個月籌備期和18個月建設(shè)期預(yù)測，2019-2021年的新中標項目將在2021-2023年處于集中建設(shè)期，垃圾焚燒新增項目釋放將進一步繼續(xù)加速。目前，全國垃圾焚燒發(fā)電項目主要集中在經(jīng)濟相對發(fā)達的華東和華南地區(qū)，包括廣東、江蘇、山東、浙江、安徽等。未來，在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)政策日益完善、城鎮(zhèn)化水平不斷提升、城市人口密度不斷提高、人們環(huán)保意識逐步增強等因素影響下，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)將迎來良好的發(fā)展態(tài)勢。（二）餐廚垃圾處置再利用行業(yè)發(fā)展狀況根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，我國城市生活垃圾清運量從2010年的15，804．80萬噸增加到2020年的23，511．70萬噸，增幅為48．76%。我國城市生活垃圾中，餐廚垃圾所占比重較高且是影響城市生活垃圾資源回收質(zhì)量與效率的重要變量。根據(jù)數(shù)據(jù)，假設(shè)我國在2021-2026年期間的餐廚垃圾產(chǎn)生量繼續(xù)維持6．16%的年復(fù)合增長率，則2026年我國的餐廚垃圾產(chǎn)生量能達到1．8億噸。就餐廚垃圾處理產(chǎn)出品的市場規(guī)模而言，廢油脂是餐廚垃圾中一個重要的資源化產(chǎn)品。一般而言廢油脂的主要利用方向為生物柴油、工業(yè)油酸、肥皂、出口等，而從各利用方向?qū)χ笜说囊罂?，生物柴油對原料的要求相對寬松，因此生物柴油是廢油脂利用的理想途徑，具有重要的經(jīng)濟意義和社會環(huán)境意義。2021年我國食用油消費量為4，254萬噸，其中用于食用用途3，708萬噸，用于工業(yè)及其他用途546萬噸。按廢油脂產(chǎn)生量占總消費量30%估算，理論上2021年食用油產(chǎn)生的廢油脂超過1，200萬噸。此外，油脂精加工、各類肉制品加工等工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢油脂約100萬噸以上，