耕地保護與國土空間規(guī)劃編制相關政策解讀

耕地保護與國土空間規(guī)劃相關政策解讀2019年8月1耕地保護概述耕地保護制度的內容：（1）確保耕地總量18億畝的目標（2）實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡（3）實行占一補一制度（4）對基本農田實行特殊保護（5）運用經(jīng)濟手段保護耕地（6）明確政府責任1耕地保護概述占用耕地補償制度的基本要求：（1）任何建設占用耕地都必須履行開墾耕地的義務（2）開墾耕地的責任者是占用耕地的單位（3）開墾耕地的資金必須落實（4）開墾耕地的地塊應當落實（5）沒有條件開墾、或者開墾出的耕地不符合要求的，建設單位可以按照有關規(guī)定繳納耕地開墾費，由地方政府土地管理部門承擔造地義務1耕地保護概述基本農田：是指根據(jù)一定時期人口和國民經(jīng)濟對農產品的需求以及對建設用地的預測而確定的在土地利用總體規(guī)劃期內未經(jīng)國務院批準不得占用的耕地；基本農田保護措施主要包括：基本農田保護責任制、基本農田用途管制、嚴格基本農田占用審批、占用基本農田補劃、基本農田建設、基本農田定期監(jiān)督檢查土地開發(fā)：是指在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內，對未利用土地通過工程的、生物的或綜合的措施，使其成為可利用土地的過程；土地整理：是指人們?yōu)榱艘欢ǖ哪康模罁?jù)規(guī)劃對土地進行調整、安排和整治的活動。土地復墾：是指對在生產建設過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施使其恢復到可供利用狀態(tài)的活動。123耕地保護的形勢

耕地保護主要政策解讀國土空間規(guī)劃編制與耕地保護目錄CONTENTS耕地保護的形勢011耕地保護形勢要毫不動搖堅持最嚴格的的耕地保護制度和節(jié)約用地制度。我國人多地少的基本國情沒有改變，粗放利用土地現(xiàn)象依然突出，土地管理形勢依然嚴峻。必須站在歷史和全局高度，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定。必須堅定不移推進節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率?！暯娇倳浽诼犎〉诙稳珖恋卣{查情況匯報時的講話（2013年12月3日）要節(jié)約土地，不要“攤大餅”，處理好城鎮(zhèn)規(guī)模擴張同耕地和基本農田保護的關系，牢牢把握好耕地紅線，堅決防止和糾正多占土地、亂占土地現(xiàn)象?！暯娇倳浽诤峡疾旃ぷ鲿r的講話（2013年11月4日）1耕地保護形勢耕地紅線不僅是數(shù)量上的，而且是質量上的。擬在城郊占了一畝高產田，然后到山溝里平整一塊地用作占補平衡，這兩塊地能一樣嗎？在耕地占補平衡上玩虛的是很危險的，總有一天會出事。——在中央農村工作會議上的講話（2013年12月23日）

要保護好耕地特別是基本農田，加大對農田水利、農機作業(yè)配套等建設支持力度，提高農業(yè)物質技術裝備水平，切實夯實農業(yè)基礎?！暯娇倳浽趨⒓邮萌珖舜笏拇螘h湖南代表團審議時的講話（2016年3月8日）1耕地保護形勢

習近平總書記指出“耕地是保障國家糧食安全的根本，耕地紅線要嚴防死守，現(xiàn)有耕地要基本穩(wěn)定，耕地質量要不斷提高。要像保護文物，甚至要像保護大熊貓那樣保護耕地”?！案厥俏覈顬閷氋F的資源，關系十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失”。

李克強總理強調“要堅守耕地紅線，提高耕地質量，增強農業(yè)綜合生產能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，把13億中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

2017年1月，中共中央、國務院下發(fā)《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》（中發(fā)〔2017〕4號），適應新時代，對耕地保護提出了新的目標、任務和要求。耕地質量保護：從農業(yè)生產角度出發(fā)，對滿足農產品持續(xù)產出能力進行評價劃分等級來衡量，并通過高標準農田建設等土地整治途徑來實施耕地質量建設。耕地數(shù)量保護：通過嚴格控制新增建設占用耕地、加強耕地開墾、耕地占補平衡及土地用途管制等途徑落實。耕地生態(tài)保護：為維護耕地與其周邊環(huán)境的平衡關系，使耕地生態(tài)環(huán)境保持良好的狀態(tài)，以保證耕地的可持續(xù)利用。習近平總書記：“水稻田也是生態(tài)濕地和美景”。中發(fā)4號文件強調“像保護大熊貓一樣保護耕地”，要著力加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護。生態(tài)保護是耕地保護的根本目的數(shù)量保護是耕地保護的前提和基礎質量保護是耕地保護的核心耕地保護主要政策解讀022.1數(shù)量方面耕地數(shù)量保護基本情況：到2018年末全省耕地面積6236萬畝,基本農田保護面積4950萬畝，均高于國家下達我省至2020年耕地保有量不低于5956萬畝、基本農田不低于4945萬畝的目標。2.1數(shù)量方面01一是耕地保護目標責任制。一是耕地保護目標責任制。全省各級層層簽訂耕地保護目標責任書（5年一簽），明確各級政府耕地紅線，并嚴格實行考核，對突破耕地紅線的，實行一票否決。目前，最新一輪的耕地保護目標責任書簽訂于2018年，省政府對市州政府的考核由省自然資源廳牽頭，省農業(yè)農村廳和省統(tǒng)計局參加。2.1數(shù)量方面02二是耕地保護目標責任制。二是耕地總量動態(tài)平衡制度?！锻恋毓芾矸ā返谌龡l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內耕地不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質量相當?shù)母?，并由國務院土地行政主管部門會同農業(yè)行政主管部門驗收。03三是土地用途管制制度。三是土地用途管制制度?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l第一款規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度?！痹摋l第二款規(guī)定：“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”加強土地規(guī)劃管控和用途管制。從嚴核定新增建設用地規(guī)模，優(yōu)化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質耕地。通過嚴把建設用地審批關，嚴格落實“盡量不占或少占耕地”要求，確保新增建設用地占用耕地面積不突破上級下達的年度土地利用計劃指標。對于突破占用耕地計劃指標安排的建設用地項目，省廳堅決不予受理和審批。2.1數(shù)量方面04四是耕地占補平衡制度。四是耕地占補平衡制度?！锻恋毓芾矸ā返谌粭l第二款規(guī)定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母?；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。”各類建設項目，經(jīng)批準占用耕地的，應當實現(xiàn)“占一補一、先補后占”和“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”，確保全省耕地面積不因建設占用而減少。2.1數(shù)量方面

1999年修訂的《土地管理法》，規(guī)定了耕地占補平衡制度，要求建設占用耕地“開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母亍?，但?014年以前，實際用地報批工作中，耕地占補只實現(xiàn)了數(shù)量平衡，而未對質量平衡作強制要求。

2014年開始，國家針對占補平衡中普遍存在的“占水補旱”“占優(yōu)補劣”問題，提出“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”要求。結合實際，我省在全國最早提出通過“補改結合”方式實現(xiàn)“占水田補水田”，并于2014年在華容縣以省投資立項實施了全國首批6萬畝“旱改水”項目，但在2017年1月1日前，大多數(shù)“旱改水”采取的是承諾方式。耕地占補平衡制度耕地占補平衡制度2016年7月，原國土資源部下發(fā)《關于補足耕地數(shù)量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》（國土資規(guī)〔2016〕8號），在對“補改結合”方式以文件方式予以認可并在全國推行的同時，明確了“各類城市建設涉及占用耕地的，必須落實先補后占和直接補充優(yōu)質耕地或水田要求”。正式對質量平衡提出了明確要求。2017年9月11日，原國土資源部對用地報批系統(tǒng)進行調整，對耕地占補平衡提出了更高的要求，要求城市規(guī)劃圈內占用耕地項目“占水田必須直接補水田、占幾等必須補幾等”，對我省城市規(guī)劃圈內建設占用耕地項目審批在一定時期內造成較大影響。2017年12月11日，原國土資源部下發(fā)《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》（國土資規(guī)〔2017〕13號），提出“建立以數(shù)量為基礎、產能為核心的占補新機制，通過‘算大賬’的方式，落實占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”。該新機制的重點是：對耕地開發(fā)、旱地改水田、高標準農田建設等各類項目補充的耕地，采取新增耕地數(shù)量、新增水田面積和新增糧食產能3類指標進行管理，以縣市區(qū)為單位，建立3類指標儲備庫，對應占用的耕地數(shù)量、水田面積和糧食產能，對3類指標分別進行核銷。耕地占補平衡制度011999-2014年數(shù)量平衡022014-2017.9.11占水田補水田（可補改結合）032017.9.11-12.11占水補水，占幾等補幾等，圈內要求直接補水田042017.12.11以后三類指標管理，從掛鉤制轉變?yōu)楹虽N制。耕地占補平衡政策調整過程05五是永久基本農田特殊保護制度。五是永久基本農田特殊保護制度。嚴格建設項目選址，盡量避免占用永久基本農田，對于國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區(qū)，需要占用基本農田的，嚴格按程序報經(jīng)國務院批準，并按規(guī)定補劃到位。2.1數(shù)量方面永久基本農田特殊保護制度出臺了《自然資源部農業(yè)農村部關于加強和改進行永久基本農田保護工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號），解決劃定不實、補劃不足、非法占用、查處不力、銜接不夠、監(jiān)督不嚴等“六種表現(xiàn)”，繼續(xù)發(fā)揮“特效”。《通知》要求在全面梳理永久基本農田劃定成果基礎上，對永久基本農田進行核實整改補劃，并對數(shù)據(jù)庫進行更新完善，同時建立永久基本農田儲備區(qū)數(shù)據(jù)庫。永久基本農田特殊保護制度

4月10日，兩廳聯(lián)合印發(fā)《湖南省自然資源廳湖南省農業(yè)農村廳關于進一步加強和改進行永久基本農田保護工作的通知》(湘自然資〔2019〕50號）。

對本次核實整改補劃、儲備區(qū)劃定和重大建設項目占用、臨時占用、設施農用地占用、生態(tài)建設占用、礦業(yè)權設置等涉及永久基本農田調整補劃的工作提出了明確要求。

一是按照《通知》要求，對永久基本農田劃定情況進行全面梳理，逐圖斑、逐地塊摸清劃定不實或劃定后建設占用情況，并開展調整補劃，修改數(shù)據(jù)庫。

二是做好永久基本劃定成果和第三次國土調查成果的全面銜接，調整完善數(shù)據(jù)庫標準，更新完善劃定數(shù)據(jù)庫。

三是按照《自然資源部辦公廳關于劃定永久基本農田儲備區(qū)有關問題的通知》（自然資辦函〔2019〕343號）要求，建立并匯交永久基本農田儲備區(qū)劃定數(shù)據(jù)。永久基本農田特殊保護制度06六是農民建房管理制度。六是農民建房管理制度。推進村莊規(guī)劃編制工作，科學合理確定農村居民點用地布局和規(guī)模。引導農民集中建房或原址重建，充分利用村內存量建設用地和未利用地，盡量不占或少占耕地。農民建房經(jīng)批準確需占用耕地，應依法履行耕地占補平衡義務，不能依法履行耕地占補平衡義務的，應當按規(guī)定繳納耕地開墾費，由縣級人民政府統(tǒng)籌落實耕地占補平衡。嚴格落實“一戶一宅”制度，農民建新房的，必須自行拆除舊房。農民建房不得超過法律法規(guī)規(guī)定的面積。加大農民建房監(jiān)督檢查力度，嚴格落實各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管責任，形成上下聯(lián)動、縱橫配合、齊抓共管的農民建房管控格局。2.1數(shù)量方面07七是違法占用、破壞耕地查處制度。七是違法占用、破壞耕地查處制度。嚴厲打擊各類濫占、破壞耕地行為，嚴肅查處非法批準占用耕地案件。堅決遏制違法“挖田造湖”、建設人造水景等嚴重破壞耕地行為。嚴格落實“既查處土地違法行為、又查處違法責任人”要求，堅決杜絕以罰款代替責任追究，應當移送司法機關處理的，必須按規(guī)定移送處理；按規(guī)定必須恢復耕地的，應當及時采取措施予以恢復。2.1數(shù)量方面

近日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關于開展2019年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》和《2019年自然資源衛(wèi)片執(zhí)法工作方案》。

實行“增違掛鉤”。根據(jù)一個地區(qū)年度內仍處于違法狀態(tài)的自然資源違法數(shù)量，報部同意后，暫扣土地利用年度計劃等指標。其中，土地利用年度計劃按一個地區(qū)年度內仍處于違法狀態(tài)的違法用地總量的15%予以暫扣，暫扣指標數(shù)量原則上不超過部下達給該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）計劃指標總量的10%。在2020年9月底前，省級自然資源主管部門對地方整改到位情況進行驗收，部根據(jù)地方整改落實到位情況按比例退還暫扣指標。開展警示約談，啟動問責。對隨機抽查、成果審核等工作中發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、瞞案不報、壓案不查等問題嚴重（如違法占用永久基本農田、自然保護地面積5畝以上，或一般耕地10畝以上）的縣，即時開展警示約談或啟動問責。違法占用、破壞耕地查處制度基本情況：2018年，根據(jù)自然資源部辦公廳《關于部署開展2018年全國耕地質量等級調查評價與監(jiān)測工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2018〕3號）要求，我省按照《農用地質量分等規(guī)程》（GB/T28407-2012），開展了2018年耕地質量等別年度更新評價和監(jiān)測評價，并形成了湖南省2018年耕地質量等級調查評價與監(jiān)測成果。根據(jù)最新成果（按國家利用等共劃分為1-15等，其中1-4等為優(yōu)等地，5-8等為高等地，9-12等為中等地，13-15等為低等地），我省優(yōu)等地共1100.32萬畝、占17.63%；高等地1921.67萬畝、占30.79%；中等地2681.72萬畝、占42.96%，低等地538.16萬畝、占8.62%。由此可以看出，我省優(yōu)等地和高等地比例之和近五成，土地利用狀況總體質量良好。2.2質量方面主要政策制度2.2質量方面一是高標準農田建設制度。全面推進高標準農田建設。落實藏糧于地戰(zhàn)略，保障糧食安全，積極推進高標準農田建設，計劃到2020年，全國確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農田，我省“十三五”期間每年需要確保完成364萬畝高標準農田建設任務?？h級政府應當及時組織本地區(qū)各類高標準農田建設項目的“上圖入庫”工作，“上圖入庫”情況作為各地完成高標準農田建設的重要依據(jù)。嚴格按規(guī)定組織高標準農田建設情況年度考核，考核結果納入政府耕地保護責任目標考核內容。01一是高標準農田建設制度。二是補充耕地質量建設制度。規(guī)范補充耕地項目竣工驗收，嚴格補充耕地質量評定。市州、縣市區(qū)國土資源部門嚴格按照“誰投資（含對社會投資的補貼或獎勵）、誰立項、誰驗收”的原則組織補充耕地項目竣工驗收。補充耕地項目竣工驗收前，應當依據(jù)農用地分等定級等有關技術規(guī)程，評定補充耕地質量等級，作為補充耕地竣工驗收、指標確認的必備資料和依據(jù)。省財政廳、省農業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)了《關于省投資土地開發(fā)項目新增耕地發(fā)放耕種補助經(jīng)費的通知》（湘國土資發(fā)[2013]36號），建立了省投資項目新增耕地耕種補助制度。各地也在市、縣土地開發(fā)項目預算中安排了耕種補助資金。通過對新增耕地的種植農戶進行補助，提高了農戶的耕種積極性，加快了新增耕地“熟化”進程，提高了新增耕地質量。02二是補充耕地質量建設制度。2.2質量方面三是補改結合制度。為落實“占優(yōu)補優(yōu)、占水補水”要求，我省在全國率先實行了“補改結合”方式。因直接開發(fā)水田資源極其稀缺，通過開發(fā)同等面積旱地補充數(shù)量，另將同等面積的具備改造為水田條件的旱地改造為水田補充質量。03三是補改結合制度。2.2質量方面四是耕作層土壤剝離再利用制度。各類建設經(jīng)批準占用耕地的，應當在施工前將優(yōu)質耕地耕作層剝離，用于新增耕地提質、旱地改水田、中低產田改造?？h級政府應當合理規(guī)劃安排，實現(xiàn)本區(qū)域內耕作層剝離后及時利用，對暫時不能利用的，應當采取合理措施存放和保管，防止水土流失。耕作層剝離再利用相關費用列入建設項目投資預算，縣級政府應當組織將耕作層“剝”“用”到位。04四是耕作層土壤剝離再利用制度。2.2質量方面五是臨時占用和損毀土地復墾制度。經(jīng)批準臨時占用耕地的，建設單位應當復墾為耕地。并在施工前將擬損毀的耕地耕作層剝離并妥善保存，用于被損毀耕地的復墾。建設單位應按規(guī)定足額預存復墾費用并完成復墾任務，不按規(guī)定完成復墾任務的，縣級政府應及時組織代為復墾。各縣市區(qū)歷史遺留和自然災害損毀的耕地應通過國土綜合整治進行復墾，恢復生產能力。05五是臨時占用和損毀土地復墾制度。2.2質量方面禁止在生態(tài)紅線區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、25度以上陡坡地等區(qū)域墾造耕地。嚴格控制成片未利用地開發(fā)。涉及灘地的利用，應當由河道主管機關會同土地管理等有關部門制定規(guī)劃，報縣級以上地方人民政府批準后實施。2.3生態(tài)方面主要政策制度加強退化土地修復。開展農田防護與生態(tài)環(huán)境建設，增強農田抵抗自然災害的能力。石漠化地區(qū)，加大保水保肥保土能力建設，禁止亂砍濫伐，提高水土資源涵養(yǎng)能力。積極治理污染土地。建設農田生態(tài)溝渠、污水凈化池塘等設施，凈化地表徑流及農田灌排水，開展典型流域農業(yè)面源污染綜合治理。加強重金屬污染土地治理，優(yōu)化種植結構。規(guī)劃編制與耕地保護相關的幾個方面03市縣國土空間規(guī)劃編制與耕地保護（1）規(guī)劃期的耕地保有量應當規(guī)劃多少？（2）基本農田保護率怎么確定？（3）納入保護的耕地和基本農田應當在哪？1、耕地保有量和基本農田保護目標的分解。圍繞現(xiàn)有基本農田數(shù)量不減少、質量不降低的目標，重點分析耕地和基本農田情況，在各項非農建設盡量少占或不占耕地的前提下，預測占用耕地的數(shù)量，合理確定生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整的規(guī)劃標準，依據(jù)現(xiàn)有耕地面積、分布、質量等級和利用狀況等，實事求是科學確定耕地保有量和永久基本農田保護目標。2、永久基本農田布局。已經(jīng)劃定的永久基本農田不得隨意調整，確保永久基本農田成果的穩(wěn)