暨南大學(xué)公共管理碩士MPA教育中心

暨南大學(xué)公共管理碩士MPA教育中心第1頁/共59頁第2頁/共59頁第3頁/共59頁第4頁/共59頁第5頁/共59頁

第一講導(dǎo)論

一、公共管理學(xué)科：由來、定位

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（一）由來:新增設(shè)管理學(xué)門類

（“管理是更重要的生產(chǎn)力”）

第7頁/共59頁學(xué)科門類

哲學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)法學(xué)教育學(xué)文學(xué)歷史學(xué)

理學(xué)工學(xué)農(nóng)學(xué)醫(yī)學(xué)軍事學(xué)管理學(xué)第8頁/共59頁（二）學(xué)科定位公共管理是管理學(xué)門類中的第四個(gè)一級學(xué)科第9頁/共59頁

管理學(xué)門類架構(gòu)

1201管理科學(xué)與工程（可授管理學(xué)、工學(xué)學(xué)位）

120201會(huì)計(jì)學(xué)

1202工商管理

120202企業(yè)管理

120203旅游管理

120204技術(shù)經(jīng)濟(jì)及管理

1203農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理

120301農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理管理學(xué)120302林業(yè)經(jīng)濟(jì)管理

120401行政管理（原法學(xué)門類）

120402社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理（醫(yī)學(xué)）

1204公共管理

120403教育經(jīng)濟(jì)與管理（原教育學(xué)門類）

120404社會(huì)保障

120405土地資源管理

120501圖書館學(xué)

1205圖書館、情報(bào)與檔案管理120502情報(bào)學(xué)

120503檔案學(xué)

第10頁/共59頁11二、公共管理學(xué)的涵義和內(nèi)容

（一）

公共管理學(xué)的涵義在英語中，Publicadministration（公共行政）和Publicmanagement（公共管理）是近義詞。我國公共管理專業(yè)碩士所用的英文名稱就是MasterofPublicAdministration(MPA)在西方文獻(xiàn)中，對作為學(xué)科的Publicmanagement主要有三種理解：第11頁/共59頁

1、公共管理與公共行政、行政管理的異同析

2、公共管理涵義橫向析（1）廣義視角：（立法、司法、行政）＋第三部門（組織）（2）中義視角：立法、司法、行政（3）狹義視角：行政第12頁/共59頁

3、公共管理縱向析（1）最早發(fā)現(xiàn)：1892年由法國行政法學(xué)中“制度理論”奠基人莫里斯·奧里烏（MauriceHauriou）出版的《行政法與公法精要》一書中曾多次提到“公共管理”。（2）自此，人類公共管理歷史大體可分為三個(gè)大階段：a.始初公共管理；b.傳統(tǒng)公共管理（當(dāng)國家產(chǎn)生并第一次以“和人民大眾分離的公共權(quán)力”為依據(jù)實(shí)施公共管理，直至20世紀(jì)70年代）；c.現(xiàn)代公共管理（從20世紀(jì)80年代至今，內(nèi)含有新公共管理）。第13頁/共59頁4、泛適性公共管理定義試探所謂公共管理是指公共管理主體對公共事務(wù)的管理。展開而言，是指公共管理主體（組織與人員），在一定的公共環(huán)境下，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)與公共部門實(shí)施管理的社會(huì)活動(dòng)。只要有人類，就會(huì)有公共事務(wù)，就一定會(huì)有公共組織及對其管理的活動(dòng)，即公共管理活動(dòng)。所以說，公共管理是與人類社會(huì)相始終的，相伴隨的，只不過，不同歷史時(shí)代有不同的公共管理而已。第14頁/共59頁15公共管理認(rèn)識的差異

一是將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者們。如馬克斯、赫德森、羅森布魯姆第15頁/共59頁16二是將公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的分支學(xué)科關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源配置、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總看法。代表：奧特、海德和謝夫里茲主編的《公共管理精華讀物》第16頁/共59頁17三是將公共管理學(xué)看作不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)和政策分析的新途徑、新范式或新的學(xué)科框架加森和奧弗曼：《美國的公共管理研究》佩里和克雷默：《公共管理：公共的和私人的觀點(diǎn)》波齊曼和斯特拉斯曼：《公共管理戰(zhàn)略》第17頁/共59頁我國學(xué)者對公共管理學(xué)的定義也是各不相同。例如：

○夏書章認(rèn)為，公共管理應(yīng)分為“只限于政府工作的狹義的公共管理”和“不限于政府工作的廣義的公共管理”

○陳振明認(rèn)為，“公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)”

第18頁/共59頁○張成福認(rèn)為，“公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛應(yīng)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉和公共利益”

○陳慶云則認(rèn)為，“公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾所組成的管理體系，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)”第19頁/共59頁

公共管理是公共組織依法管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。公共管理學(xué)則是研究公共組織依法管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)的規(guī)律的科學(xué)。其涵義如下：

1.公共管理的主體是政府組織和非政府組織；

2.公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)；

3.公共管理的過程是依法管理的過程；

4.公共管理的目的是提供公共物品、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。第20頁/共59頁三、公共管理學(xué)的主要研究內(nèi)容

1、

理論基礎(chǔ)研究2、

公共管理主體研究3、

公共管理過程研究4、

公共資源管理研究5、

公共管理方法、技術(shù)與能力研究6、

公共管理改革與發(fā)展研究第21頁/共59頁四、公共管理學(xué)的歷史發(fā)展

（一）傳統(tǒng)公共行政學(xué)時(shí)期

1887年，美國威爾遜《行政學(xué)之研究》成為公共行政學(xué)誕生的象征性標(biāo)志第22頁/共59頁傳統(tǒng)行政學(xué)理論基礎(chǔ)之一：威爾遜和馬克斯·韋伯等人的思想

威爾遜的行政學(xué)思想建立在政治與行政之間明確劃分基礎(chǔ)上，并由古德諾系統(tǒng)發(fā)揮韋伯的官僚制理論對注重政府組織及其結(jié)構(gòu)形式的傳統(tǒng)行政學(xué)研究產(chǎn)生重要影響第23頁/共59頁傳統(tǒng)行政學(xué)理論基礎(chǔ)之二：科學(xué)管理學(xué)派

泰羅：《科學(xué)管理原理》

法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》第24頁/共59頁傳統(tǒng)公共行政學(xué)形成的標(biāo)志：懷特：《行政學(xué)研究導(dǎo)論》威洛比：《公共行政學(xué)原理》代表性論文：古利克和厄威克：《行政科學(xué)論文集》將公共行政學(xué)的基本原則歸納為著名的“POSDCORB”第25頁/共59頁傳統(tǒng)公共行政學(xué)的主要特征：采用制度或法理的研究方法，以正式的政府組織機(jī)構(gòu)為研究主要領(lǐng)域政治－行政二分法成為理論基礎(chǔ)致力于行政管理的一般或普遍原則的探索強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)第26頁/共59頁（二）新公共行政學(xué)時(shí)期

20世紀(jì)40年代到60年代，傳統(tǒng)公共行政學(xué)受到了批判羅伯特·達(dá)爾：《公共行政學(xué)的三個(gè)問題》指出了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的三大問題：公共行政學(xué)與規(guī)范價(jià)值的關(guān)系問題公共行政學(xué)與人類行為的關(guān)系問題公共行政學(xué)與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系問題第27頁/共59頁赫伯特·西蒙：《行政行為：對行政組織決策過程的研究》（《管理行為》）對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批判主要體現(xiàn)在如下兩方面：對傳統(tǒng)的行政原則的批判對政治－行政二分法觀點(diǎn)的批判第28頁/共59頁60年代中期后出現(xiàn)了兩種取代公共行政學(xué)的嘗試：一是新公共行政學(xué)（NewPublicAdministration）以弗雷德里克森為代表，《走向一種新的公共行政學(xué)》以公平與民主作為行政學(xué)的目標(biāo)和理論基礎(chǔ)主張政治（政策）與行政的關(guān)聯(lián)性重視人性和行政倫理研究拓展行政學(xué)的研究范圍，采用新的研究方法第29頁/共59頁二是政策分析或政策科學(xué)（Policyanalysis,Publicsciences）強(qiáng)調(diào)對政策制定系統(tǒng)及過程的研究，形成了政策科學(xué)的研究范式主張用政策科學(xué)或政策分析研究取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)研究第30頁/共59頁三、（新）公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期

自70年代末80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)，這就是“新公共管理”(ＮewＰublicＭanagement)或“管理主義”范式?！靶鹿补芾怼笔且环N國際性思潮，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴(kuò)展到其他西方國家，它有不同的名稱，如“新公共管理(ＮＰＭ)”(Ｈood等，1991)、“管理主義”(Ｐollitt，1993)、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”(Ｌan，ＺhiyongandＲosenbloom，1992)、“后官僚制模式”(Ｂarzelay，1992)、“企業(yè)化政府”理論(ＯsborneandＧaebler，1992)等第31頁/共59頁（新）公共管理的主要代表有：胡德、波利特、巴澤雷、奧斯本、蓋布勒、佩里、凱特爾、雷恩等。胡德認(rèn)為，（新）公共管理的興起與政府管理的四大趨勢是息息相關(guān)的。這四大趨勢是：

(1)對政府規(guī)模擴(kuò)張的遏制，特別是對公共開支和冗員的控制；

(2)私有化浪潮；

(3)信息技術(shù)的發(fā)展；

(4)全球化。第32頁/共59頁“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領(lǐng)的特征可以歸納為如下八個(gè)方面：

（1）強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理；

（2）明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估；（3）項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理；

（4）提供回應(yīng)性服務(wù)；

（5）公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化；

（6）競爭機(jī)制的引入；

（7）采用私人部門管理方式；

（8）管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。

第33頁/共59頁與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

第一，“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

第二，“新公共管理”開闊了公共行政學(xué)的理論視野。

第三，“新公共管理”建立起一個(gè)更加全面、綜合的知識框架。

第四，“新公共管理”提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。這種新模式就是奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所描述的“企業(yè)化政府”的十大特征：

第34頁/共59頁

1.重新界定政府的作用（從劃槳到掌舵）

2.讓民眾自己管理自己的事情（從管理→服務(wù)→授權(quán)）

3.在政府的管理活動(dòng)中注入競爭機(jī)制（從壟斷到競爭）

4.改變政府行為的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力——由“任務(wù)驅(qū)動(dòng)的政府”取代“規(guī)則驅(qū)動(dòng)的政府”（從規(guī)則驅(qū)動(dòng)到任務(wù)驅(qū)動(dòng)）

5.轉(zhuǎn)變政府的投入產(chǎn)出觀念（從重投入到重產(chǎn)出）

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6.政府雇員應(yīng)樹立顧客意識（從官僚到顧客）

7.變花錢政府為賺錢政府（從花錢到賺錢）

8.政府應(yīng)該有預(yù)見未來的能力（從治療到預(yù)防）

9.簡政放權(quán)，發(fā)展組織間的合作模式（從集權(quán)到分權(quán)）

10.從行政指令到市場機(jī)制第36頁/共59頁“新公共管理”的主要缺陷是：

一是忽視了私人部門與公共部門的基本差別。

二是管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程中正當(dāng)性的喪失。

三是對市場機(jī)能的不當(dāng)崇拜。

四是不恰當(dāng)?shù)摹邦櫩汀彪[喻，它把公民視為消費(fèi)者和顧客。

第37頁/共59頁（四）新公共服務(wù)時(shí)代

21世紀(jì)初，丹哈特夫婦（JanetV.Denhardt）、RobertB.Denhardt)合寫了《新公共服務(wù)》一書。第38頁/共59頁該書的理論創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：其一，丹哈特夫婦告訴我們，公共管理必須從民主治理理論而不是僅從私營部門管理理論中獲得啟示。新公共服務(wù)著力提醒人們認(rèn)識到公共服務(wù)的“公共性”本質(zhì)，同時(shí)意識到公共服務(wù)的多元化特質(zhì)。其二，提出了重塑公共行政的價(jià)值規(guī)范的問題。其三，作者提出了公共行政的三個(gè)不同歷史時(shí)期的行動(dòng)指向的問題。

第39頁/共59頁五、公共管理學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

（一）公共物品理論按照薩繆森的定義，公共物品是指每個(gè)個(gè)人消費(fèi)這種物品時(shí)不會(huì)導(dǎo)致任何其他個(gè)人對該物品消費(fèi)的減少。特性：非排他性；非競爭性；第40頁/共59頁（二）公共選擇理論公共選擇理論是一種試圖運(yùn)用西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和方法來研究政治問題或集體選擇問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)說。代表人物：布坎南，塔洛克，繆勒主要理論：

多數(shù)決策與投票悖論公共選擇中的利益集團(tuán)政府失靈理論第41頁/共59頁（三）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展演變分為三個(gè)時(shí)期：19世紀(jì)末至20世紀(jì)30年代的舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)20世紀(jì)30年代以后至戰(zhàn)后初期的制度主義第二次世界大戰(zhàn)后至今的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)第42頁/共59頁新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架研究制度與人的動(dòng)機(jī)、行為之間的內(nèi)在聯(lián)系闡明制度作為一種重要的公共物品的特質(zhì)分析制度和組織的異質(zhì)性第43頁/共59頁新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本內(nèi)容交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)委托－代理理論國家與制度變遷第44頁/共59頁公共物品私人部門供給過程中的委托代理管理及政府作用構(gòu)建政府、市場與社會(huì)中心治理模式的嘗試第45頁/共59頁（3）新公共管理3“E”觀（經(jīng)濟(jì)economy、效率efficiency、效益effectiveness）多元治理模式（公與私、政府與社會(huì)）責(zé)任重要（決定）性第46頁/共59頁七、公共管理理論基礎(chǔ)與體系（一）公共管理理論基礎(chǔ)1、公共管理的直接理論基礎(chǔ)（1）經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托——代理關(guān)系理論：關(guān)于如何建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與有效激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，促使代理人采取適當(dāng)行動(dòng)，最大限度的增進(jìn)委托人利益的學(xué)說。第47頁/共59頁（2）公共物品的供給機(jī)制分析：公共物品的概念（非排他性、消費(fèi)上的非競爭性）公共物品供給的兩種方式及其缺陷：公共部門與私人部門第48頁/共59頁（二）公共管理的縱橫體系第49頁/共59頁1、公共管理內(nèi)容的縱向體系（1）公共管理概念（最高范疇、時(shí)間論、空間論）（2）公共管理的理論發(fā)展（原始、傳統(tǒng)、現(xiàn)代）（3）公共管理的理論基礎(chǔ)第50頁/共59頁（3）公共管理的間接理論基礎(chǔ)1、公共權(quán)力的產(chǎn)生及其合法性2、國家與社會(huì)：從對抗走向融合3、公民社會(huì)與國家：由對立走向合作互補(bǔ)4、公共管理的治理理念及其制度化5、制度創(chuàng)新理論：該理論是被運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域并且成為有效解釋政府在制度變遷中功能的又一經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。諾斯把制度創(chuàng)新分為三種：個(gè)人推動(dòng)、團(tuán)體推動(dòng)、政府推動(dòng)。第51頁/共59頁（4）公共管理的邏輯起點(diǎn)：公共事務(wù)與公共問題（5）公共管理的核心概念：公共利益與公共權(quán)力（6）公共管理的組織類別：國家、政府、社會(huì)及系統(tǒng)；公