我國(guó)保障性住房(五)

2．規(guī)范保障性住房用地秩序，取消非正常供地方式

建立嚴(yán)格的保障性住房供地公示制度。建議分級(jí)構(gòu)建保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)信息系統(tǒng)，向社會(huì)公開(kāi)各類(lèi)保障性住房建設(shè)規(guī)劃、年度供地?cái)?shù)量、布局、用地審批等情況。第一頁(yè)，共39頁(yè)。應(yīng)立即停止政府機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位以“自有用地”及取得新的保障性住房用地向本單位員工供應(yīng)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房。“自有用地”及其他非正常供地方式嚴(yán)重違反了現(xiàn)有土地管理規(guī)定，也造成了嚴(yán)重不公平，扭曲了住房保障的初衷。工業(yè)、商業(yè)、政府機(jī)關(guān)等非住宅用地性質(zhì)的“自有用地”要轉(zhuǎn)換用途的，必須按照周邊住宅用地市場(chǎng)價(jià)格足額補(bǔ)交土地出讓金，或者由國(guó)家按照相應(yīng)用途土地的市場(chǎng)價(jià)格收回后公開(kāi)拍賣(mài)。新的保障性住房用地必須公開(kāi)出讓?zhuān)ǔ傻谋Ｕ闲宰?hù)必須公開(kāi)向社會(huì)銷(xiāo)售。第二頁(yè)，共39頁(yè)。健全保障性住房建設(shè)監(jiān)管和考核制度。建立保障性住房建設(shè)情況定期報(bào)告制度，提高公開(kāi)性和透明度；加強(qiáng)對(duì)保障性住房規(guī)劃實(shí)施、計(jì)劃執(zhí)行、土地供應(yīng)以及建設(shè)目標(biāo)完成等情況的監(jiān)督檢查，作為政府業(yè)績(jī)考核內(nèi)容。

加強(qiáng)對(duì)保障性住房用地的執(zhí)法監(jiān)察。加強(qiáng)實(shí)地巡查和執(zhí)法監(jiān)察，地方政府及國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)依法查處違規(guī)操作、未批先用、擅自改變用途等違規(guī)行為，規(guī)范用地管理秩序。第三頁(yè)，共39頁(yè)。3．重視和規(guī)范集體土地服務(wù)住房保障的功能

土地管理制度改革的方向是土地用途管制與土地產(chǎn)權(quán)相分離。所以，只要是建設(shè)用地，國(guó)有土地和集體土地都可以用于保障房建設(shè)。

同時(shí)，位于城郊結(jié)合部的集體土地因?yàn)檫h(yuǎn)離市中心，低房租吸引了大量外地務(wù)工人員，實(shí)際上起到了住房保障的功能，減輕了政府保障負(fù)擔(dān)。第四頁(yè)，共39頁(yè)。政府應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮集體土地服務(wù)于住房保障的功能。一種情形是，將集體土地納入正式的保障房體系，這時(shí)可由政府或保障房建設(shè)主體向集體租賃土地后用于提供保障性住房，為此，政府應(yīng)制定相應(yīng)的規(guī)范。另一種情形下，也可以由土地所有人自建住房出租，從而間接發(fā)揮保障房功能，這種情形下，政府（不一定是住房保障管理部門(mén)）應(yīng)對(duì)住房的安全性能等進(jìn)行一定的監(jiān)管。第五頁(yè)，共39頁(yè)。4．優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)，合理安排土地供給位置

在前期欠帳多，政府對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)施嚴(yán)格的總量控制的情形下，政府應(yīng)優(yōu)化調(diào)整高檔商品住宅用地、一般商品住宅用地和保障性住房用地供應(yīng)比例，使保障性住房在不同類(lèi)型住宅用地比例不斷提高，以擴(kuò)大保障性住房用地?cái)?shù)量、增加保障房供給。第六頁(yè)，共39頁(yè)。同時(shí)，政府應(yīng)合理規(guī)劃保障性住房建設(shè)用地布局。但這方面存在很多的爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，雖然保障性住房供給的是城市低收入家庭，但并不意味著就可以隨意安排他們的租房所在地。因?yàn)槭杖胂鄬?duì)高收入者低，城市低收入者對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的依賴(lài)程度非常高，他們依靠政府幫助住進(jìn)保障性住房，能更好的保障生活和就業(yè)。因此，在安排保障性住房建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)安排到那些交通、醫(yī)院、學(xué)校、超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施比較完備的地方。第七頁(yè)，共39頁(yè)。這樣既能減低政府的配套設(shè)施開(kāi)發(fā)成本，又能方便居住者。而另一種意見(jiàn)認(rèn)為，在優(yōu)質(zhì)地段提供保障房對(duì)商品房用戶(hù)明顯不公平。減少爭(zhēng)議的解決辦法，一是盡量通過(guò)更加市場(chǎng)的方式提供住房保障，如貨幣保障，以反映不同地段的價(jià)格差別；二是盡量提供使用權(quán)而非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的保障房，在保障對(duì)象不符合保障條件后可以及時(shí)退出；三是設(shè)計(jì)合理的輪候分配機(jī)制。第八頁(yè)，共39頁(yè)。5．非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房供地以租賃方式為主

非產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房用地以租賃方式供應(yīng)更加靈活。一方面，與劃撥方式一樣，租賃方式可以降低保障性住房建設(shè)成本；另一方面，可為未來(lái)的變化保留選擇余地，如政府回購(gòu)、或作為商品房進(jìn)入市場(chǎng)等。第九頁(yè)，共39頁(yè)。二、改進(jìn)和創(chuàng)新住房保障籌資和融資機(jī)制

（一）籌資

籌資就是為住房保障籌集所需的資金，包括直接籌資和間接籌資。

直接籌資即由居住者為住房付費(fèi)。在住房保障框架中，從保障房制度中獲益的居住者依據(jù)其收入由低到高不同，為其住房直接支付的費(fèi)用也由低到高，相應(yīng)享受公共資金的補(bǔ)貼就由高到低。其中，為最低收入階層服務(wù)的廉租房居住者需要支付的費(fèi)用最低，而到了基本按市場(chǎng)定價(jià)的租賃住房層次，居住者按市場(chǎng)價(jià)自行支付所有房租。第十頁(yè)，共39頁(yè)。間接籌資主要是政府通過(guò)稅收等方式為住房保障籌集資金，籌集目標(biāo)是提供住房保障所需全部成本與可能獲得的收入之差。

理論上，間接籌資也應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)（企業(yè)、個(gè)人、非政府組織等）自愿提供的保障性住房利益。社會(huì)自愿提供保障性住房的結(jié)果是分擔(dān)了政府的責(zé)任，體現(xiàn)為對(duì)政府保障房的需求減少。第十一頁(yè)，共39頁(yè)。間接籌資年度目標(biāo)

=

政府自建保障房資金年度成本

+

政府持有或運(yùn)營(yíng)的保障房運(yùn)營(yíng)年度成本

+

政府購(gòu)買(mǎi)保障房服務(wù)年度成本

-

保障房運(yùn)營(yíng)年收入

-

其他凈收入

政府自建保障房資金年度成本即政府為保障房建設(shè)融入資金所需支付的當(dāng)年度利息；

政府持有或運(yùn)營(yíng)的保障房運(yùn)營(yíng)年度成本應(yīng)當(dāng)是全成本概念，包括折舊、攤銷(xiāo)與大修理成本，而不僅僅是付現(xiàn)成本；第十二頁(yè)，共39頁(yè)。政府購(gòu)買(mǎi)保障房服務(wù)年度成本是指政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的成本：如果政府購(gòu)買(mǎi)房屋產(chǎn)權(quán)用于保障房，則相當(dāng)于政府持有并自行運(yùn)營(yíng)保障房；如果政府向業(yè)主租賃房屋后用于保障房，則向業(yè)主支付的租賃費(fèi)作為成本，而向居住者收取的租金作為收入；如果政府向保障對(duì)象提供補(bǔ)貼，保障對(duì)象自行在市場(chǎng)租賃住房，則補(bǔ)貼為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的凈成本；第十三頁(yè)，共39頁(yè)。保障房運(yùn)營(yíng)年收入指政府運(yùn)營(yíng)保障房所獲取的全部主業(yè)收入，主要是指房租；

其他凈收入指政府運(yùn)營(yíng)保障房過(guò)程中可能獲得的其他收入扣除成本后的凈收入，如出租商鋪的凈收入（商鋪的建設(shè)成本不能列入保障房建設(shè)成本），廣告凈收入等第十四頁(yè)，共39頁(yè)。保障房的管理成本。這里要區(qū)分兩種不同性質(zhì)的管理成本，一種是對(duì)保障房房屋本身進(jìn)行的日常管理，如物業(yè)管理，其成本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入上述運(yùn)營(yíng)成本；另一種是政府對(duì)保障房的監(jiān)管成本，如對(duì)申請(qǐng)人的資料進(jìn)行審核，對(duì)保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)進(jìn)行定期復(fù)核等方面的成本，應(yīng)當(dāng)列入政府預(yù)算支出。第十五頁(yè)，共39頁(yè)。（二）融資

籌資是融資的基礎(chǔ)，而融資則是籌資與服務(wù)提供之間的橋梁。

政府籌資一般通過(guò)稅收來(lái)進(jìn)行，在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)是比較平穩(wěn)的，但保障房對(duì)資金的需求在不同階段（建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段、更新改造階段）會(huì)有較大的起伏，這時(shí)就需要有融資服務(wù)來(lái)調(diào)整現(xiàn)金流量使籌得的資金與實(shí)際需求相匹配。第十六頁(yè)，共39頁(yè)。從這個(gè)角度來(lái)看，相對(duì)于籌資來(lái)說(shuō)，私營(yíng)部門(mén)的投資也起到了解決時(shí)間匹配的問(wèn)題，所以也可以被看作是融資。而對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，如果存在有效的資本市場(chǎng)，采取一次性投資的方式還是逐年提供資金的方式為住房保障提供支持，兩種選擇是等價(jià)的，也就是，采取逐年提供資金的方式是政府承擔(dān)基本的籌資責(zé)任，而采取一次性投資方式則是政府自行完成了一個(gè)融資過(guò)程。第十七頁(yè)，共39頁(yè)。（三）完善現(xiàn)行的籌資機(jī)制

現(xiàn)行的籌資機(jī)制包括：

預(yù)算（稅收）收入。從中央到地方各級(jí)政府都制定了計(jì)劃，在“十二五”期間將保證一定的預(yù)算用于保障房建設(shè)。地方將依據(jù)財(cái)力不同從上級(jí)政府獲得轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)項(xiàng)支持。

土地出讓收入。目前，中央要求各地將土地出讓收入的10%用于保障房建設(shè)。第十八頁(yè)，共39頁(yè)。土地。土地本身也是一種籌資機(jī)制。目前，各地對(duì)于廉租房、公租房、兩限房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，在土地使用上有不同程度的優(yōu)惠，包括劃撥、限制房?jī)r(jià)的土地拍賣(mài)等，從全成本的角度來(lái)講，相當(dāng)于政府用土地價(jià)格的折讓作為向保障性住房提供的補(bǔ)貼。第十九頁(yè)，共39頁(yè)。配建。目前的制度要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在商業(yè)開(kāi)發(fā)的同時(shí)要配建一定比例的保障房（一般是3%）無(wú)償移交給政府。如果事先確定了配建條件，相比于沒(méi)有配建任務(wù)的土地，其拍賣(mài)價(jià)值會(huì)下降，下降的這部分價(jià)值就是配建保障房的建設(shè)成本，也是政府提供的資金。第二十頁(yè)，共39頁(yè)?，F(xiàn)行籌資機(jī)制存在的最大問(wèn)題是政府財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，大部分地方政府缺乏足夠和穩(wěn)定的財(cái)政資源來(lái)履行住房保障責(zé)任，不得不依賴(lài)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。而住房保障的特點(diǎn)決定了只有地方政府才有可能較好地履行責(zé)任，無(wú)法將責(zé)任上移。所以短期內(nèi)只能依賴(lài)于上級(jí)增加轉(zhuǎn)移支付和本級(jí)財(cái)政增加投入，如將更高比例的土地出讓收入用于住房保障。中遠(yuǎn)期要通過(guò)稅收和預(yù)算體制改革，建立公共財(cái)政制度，讓地方獲得與其責(zé)任相稱(chēng)的預(yù)算收入能力。第二十一頁(yè)，共39頁(yè)。（四）擴(kuò)大市場(chǎng)參與，開(kāi)拓融資渠道

目前保障房的融資是以政府為主體，主要是為新建保障房融資，融資類(lèi)型主要是債務(wù)融資，融資渠道以銀行貸款為主，也包括了發(fā)行國(guó)債和住房公積金融資，部分地方政府正在討論建立房地產(chǎn)信托基金（REITs）為保障房融資的可能性。第二十二頁(yè)，共39頁(yè)。目前地方政府在保障房建設(shè)上遇到的最大困難來(lái)自于土地指標(biāo)不足和資金不足兩個(gè)方面。土地指標(biāo)不足源于中國(guó)特殊的土地管理制度，反映了在現(xiàn)行土地制度下地方政府將有限的土地指標(biāo)用于保障房將減少土地出讓收入而導(dǎo)致保障房建設(shè)資金短缺的兩難，資金不足既反映了籌資困難，也反映了融資困難。第二十三頁(yè)，共39頁(yè)?，F(xiàn)行融資機(jī)制的主要問(wèn)題之一是政府包攬了住房保障的各個(gè)方面，沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)與企業(yè)的積極性。目前地方政府一般是由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局主管，住房保障辦公室負(fù)責(zé)保障房工作的具體實(shí)施，這樣的安排使私營(yíng)部門(mén)，甚至非住房保障部門(mén)的其他國(guó)有機(jī)構(gòu)難以參與保障房的提供，使融資責(zé)任全部由政府承擔(dān)。同時(shí)，這種安排也限制了融資方式和融資渠道的選擇，如股權(quán)融資就難以在這樣的安排下發(fā)揮作用。第二十四頁(yè)，共39頁(yè)。政府轉(zhuǎn)變理念，通過(guò)多種途徑履行住房保障責(zé)任，通過(guò)提供適當(dāng)?shù)闹С謥?lái)激勵(lì)市場(chǎng)提供保障性住房，可以將相應(yīng)的融資責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè)。相對(duì)于政府部門(mén)，企業(yè)可選擇的融資方式和融資渠道更加靈活。

如果由市場(chǎng)或企業(yè)提供保障性住房，政府根據(jù)自己承擔(dān)的保障責(zé)任向市場(chǎng)提供支持，則政府所掌握的同等數(shù)量資金可以為更多的保障房提供支持，這既是服務(wù)提供方式的改革，也是融資的創(chuàng)新。第二十五頁(yè)，共39頁(yè)。三、改革與完善保障性住房提供與運(yùn)營(yíng)機(jī)制

（一）政府直接提供并運(yùn)營(yíng)的保障房應(yīng)實(shí)行管辦分離

政府提供的來(lái)源包括政府自建和政府采購(gòu)兩種，這里的政府采購(gòu)指政府采購(gòu)房屋產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)（即向市場(chǎng)租賃房屋）用于保障房。

政府直接提供并運(yùn)營(yíng)保障性住房最大的弊病在于巨大的尋租空間和低效率，但在近期住房租賃市場(chǎng)發(fā)育不健全的情形下，政府直接提供仍然是必要的。第二十六頁(yè)，共39頁(yè)。實(shí)行“管辦分離”后，企業(yè)要按市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng)，提供住房保障所產(chǎn)生的虧損應(yīng)當(dāng)由政府予以補(bǔ)貼，一是可以明晰各方責(zé)任，政府為保障房提供支持并負(fù)責(zé)保障房的監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)保障房的提供和運(yùn)營(yíng)；二是可以準(zhǔn)確地體現(xiàn)保障房的真實(shí)成本；三是在市場(chǎng)提供保障房的情形下，政府可以提供一視同仁的支持和實(shí)施同等的監(jiān)管；四是政府如果需要在適當(dāng)時(shí)機(jī)退出，通過(guò)出讓股權(quán)就可以方便地完成退出。第二十七頁(yè)，共39頁(yè)。（二）培育健康穩(wěn)定的租賃住房市場(chǎng)

比較健全的房屋租賃市場(chǎng)，政府在操作保障性住房時(shí)就有了更多的選擇，可以根據(jù)需求的變動(dòng)，隨時(shí)從市場(chǎng)租賃房屋滿(mǎn)足保障房的需求，也可以向保障對(duì)象提供補(bǔ)貼由保障對(duì)象自行在市場(chǎng)租房，還可以將政府掌握的多余保障房釋放到房屋租賃市場(chǎng)。第二十八頁(yè)，共39頁(yè)。五、階段性安排與長(zhǎng)效機(jī)制建議

現(xiàn)有的住房保障體系是一個(gè)獨(dú)立于房地產(chǎn)市場(chǎng)并封閉運(yùn)行的體系，通過(guò)逐步改革，將經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)封閉但可與房地產(chǎn)市場(chǎng)有條件聯(lián)通的保障體系的過(guò)渡階段，最終發(fā)展為一個(gè)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)，住房保障以貨幣補(bǔ)貼為主，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。相應(yīng)地，住房保障的具體形式也將從目前以“產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障+實(shí)物保障”為主，經(jīng)過(guò)一個(gè)“使用權(quán)性質(zhì)保障+實(shí)物保障”為主的過(guò)渡階段，最終發(fā)展成為以“使用權(quán)性質(zhì)保障+貨幣保障”為主的形式。第二十九頁(yè)，共39頁(yè)。（一）近期

近期的主要任務(wù)之一是彌補(bǔ)住房保障欠帳，在短期內(nèi)迅速增加保障性住房的供應(yīng)；同時(shí)，也要開(kāi)始向“與房地產(chǎn)市場(chǎng)有條件聯(lián)通的保障房體系”和“使用權(quán)性質(zhì)保障+實(shí)物保障”為主的保障形式過(guò)渡創(chuàng)造條件。第三十頁(yè)，共39頁(yè)。摸清保障規(guī)模，制定保障規(guī)劃。常州和成都被認(rèn)為是國(guó)內(nèi)探索住房保障比較領(lǐng)先的地方，進(jìn)行大規(guī)模排查摸底，弄清保障對(duì)象，確定保障需求，制定保障規(guī)劃是兩市共同的經(jīng)驗(yàn)。在制定保障規(guī)劃的基礎(chǔ)上，成都還開(kāi)發(fā)了保障房管理軟件，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理，為今后的工作打下了良好的基礎(chǔ)。第三十一頁(yè)，共39頁(yè)。政府增加投入。如前分析，由于住房保障欠帳太多，地方財(cái)政缺少足夠的財(cái)力，以及住房租賃市場(chǎng)發(fā)育不完善等原因，在近期，增加保障房的提供還要以政府增加投入為主，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還要依賴(lài)中央和省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付為主。第三十二頁(yè)，共39頁(yè)。增加土地供應(yīng)。同樣由于土地管理制度的不完善，地方政府如果將有限的土地指標(biāo)投入保障性住房，就是減少商品房的供應(yīng)，除了造成商品房?jī)r(jià)格上漲，還將減少地方財(cái)政收入，從而影響到保障性住房的建設(shè)資金來(lái)源。所以，政府需要針對(duì)保障性住房建設(shè)需求，增加專(zhuān)門(mén)的土地供應(yīng)指標(biāo)。

增加使用權(quán)性質(zhì)保障房，減少產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房的供應(yīng)，堵塞非正常的供地渠道。第三十三頁(yè)，共39頁(yè)。積極探索保障性住房的市場(chǎng)提供機(jī)制。地方政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思路，改變有限的財(cái)政資金的運(yùn)用方式，通過(guò)提供適當(dāng)?shù)闹С?，積極鼓勵(lì)市場(chǎng)以各種不同模式提供保障性住房。同時(shí)，積極探索一系列的機(jī)制加強(qiáng)保障性住房體系與房地產(chǎn)市場(chǎng)的雙向聯(lián)通，包括：制定政策鼓勵(lì)現(xiàn)有住房進(jìn)入租賃市場(chǎng)；通過(guò)向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)和租賃住房用于保障房；向保障對(duì)象提供貨幣補(bǔ)貼；住房券制度等。第三十四頁(yè)，共39頁(yè)。（二）中遠(yuǎn)期

中遠(yuǎn)期的住房保障任務(wù)是解決城市化進(jìn)程中的增量需求，同時(shí)，應(yīng)完成向“與房地產(chǎn)市場(chǎng)有條件聯(lián)通的保障房體系”和“使用權(quán)性質(zhì)保障+實(shí)物保障”為主的保障形式的過(guò)渡，并向“統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)+貨幣保障”的最終目標(biāo)邁進(jìn)。第三