公共管理概述

公共管理學(xué)概述國家行政學(xué)院社會和文化教研部研究員內(nèi)蒙古師范大學(xué)教授MPA導(dǎo)師

程萍課程安排與要求

一是力圖使大家對公共管理學(xué)形成一個比較完整的概念；一、本次課程內(nèi)容選擇的指導(dǎo)思想二是選擇重點、核心內(nèi)容；

三是結(jié)合當(dāng)前政府工作實際，選擇相關(guān)度較高的內(nèi)容。5、體驗式課程：個人決策與集體決策6、案例課程：應(yīng)對突發(fā)事件

7、學(xué)員論壇：結(jié)合內(nèi)蒙經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展實際，談?wù)勅绾无D(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)和管理水平。2、專題課程：領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)與領(lǐng)導(dǎo)力3、專題課程：風(fēng)險社會與社會風(fēng)險管理1、課程概述：公共管理學(xué)概述二、本次課程內(nèi)容簡介4、專題課程：非政府組織管理三、進(jìn)度安排8月7日上午管理學(xué)概述8月7日下午專題講授體驗式教學(xué)8月8日上午專題講授8月8日下午案例教學(xué)8月9日上午專題講授學(xué)員論壇8月9日下午課程考察四、要求

1、遵守上課時間，不遲到，不早退，不曠課，一般情況不請假；2、如有急病、重要公務(wù)，需請假，不請假視為曠課。曠課2次以上取消本課程學(xué)分；

3、遵守課堂紀(jì)律，認(rèn)真學(xué)習(xí)，關(guān)閉手機；

4、提倡積極參與的學(xué)習(xí)態(tài)度，積極思考、發(fā)言；

5、按時完成作業(yè)，作業(yè)進(jìn)行抽查；

6、課程考查為書面形式。尊重老師和其他同學(xué)的教與學(xué)權(quán)利。課程學(xué)習(xí)期間做到：一、什么是公共管理和公共管理學(xué)？（一）什么是公共管理？

公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，是綜合了公共行政的方案設(shè)計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進(jìn)行資源分配、財務(wù)管理、人力資源管理的各種方法與藝術(shù)。公共管理學(xué)課程概述

公共管理從產(chǎn)生意義上講是公共組織的一種職能，是公共部門行使公共權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足公共利益的過程。

包括以政府為主導(dǎo)的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織（NGO）為實現(xiàn)公共利益，為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福利與公共利益。

公共管理作為公共行政和公共事務(wù)大領(lǐng)域的一個組成部分，其重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。（二）什么是公共管理學(xué)？

公共管理學(xué)，是一門運用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科理論與方法專門研究公共組織尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律的學(xué)科體系。它融合了公共政策、公共事務(wù)管理等多個學(xué)科方向的大學(xué)科門類。

公共管理作為現(xiàn)代管理科學(xué)四大分支之一，是未來世界和當(dāng)代中國最有發(fā)展?jié)摿蛷V闊前途的學(xué)科。

公共管理學(xué)源于20世紀(jì)初形成的傳統(tǒng)公共行政學(xué)和60～70年代流行的新公共行政學(xué)，于70年代末期開始因受到公共政策和工商管理兩個學(xué)科取向的強烈影響而逐漸發(fā)展起來。

1997年，我國的研究生培養(yǎng)學(xué)科調(diào)整后，公共管理學(xué)才正式成為管理學(xué)大門類下的一級學(xué)科。目前包含原行政管理、社會醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟(jì)與管理、社會保障、土地資源管理等5個二級學(xué)科。（三）公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的區(qū)別

我國的行政管理學(xué)被定義為研究政府組織及其管理社會公共事務(wù)的規(guī)律的科學(xué)，其研究范圍是政府組織自身的管理以及政府組織對社會公共事務(wù)的管理。

管理主體不同，公共管理強調(diào)的是全部公共部門（政府為主），不再只限于政府組織；行政管理側(cè)重或狹義的指政府組織。二、公共管理學(xué)的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別

政府和企業(yè)是兩種類型的機構(gòu)組織，二者之間存在界限：前者是公共機關(guān)，后者是經(jīng)濟(jì)部門。企業(yè)的動力通常來自競爭，政府則來種種壟斷；企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的行為動機是獲取利潤，政府領(lǐng)導(dǎo)者的行為動機是連選連任；企業(yè)的大部分收入來自其顧客，而政府的大部分收入則來自其納稅人。

1、政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威。公共管理以國家強制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒有。

2、多元制衡與自主性。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門管理則有相對充分的管理自主權(quán)。3、公共利益與私人利益。

4、法的支配與意思自治。對于政府而言，凡是法律未允許的便是非法的，而對于私領(lǐng)域的管理而言，法無禁止即自由。

5、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性。政府理性往往是多元的，而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性。三、公共管理：面臨時代的挑戰(zhàn)

政府是核心治理者和管理者。但是，政府治理的環(huán)境變得更為動蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜、更為變化多端，公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！艟S持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題◆如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題

◆平衡政府與市場的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題◆應(yīng)對全球化的挑戰(zhàn)問題◆如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要◆如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)◆如何應(yīng)對越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題◆重振政府的治理能力問題◆如何構(gòu)建國家與社會的共同治理模式問題◆公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問題

◆重建公共管理的道德秩序

1、國有企業(yè)的適度民營化2、政府監(jiān)管的適度自由化3、公共服務(wù)的適度社會化4、服務(wù)機制的適度市場化5、政府間關(guān)系的適度分權(quán)化6、政府自身管理的適度企業(yè)化全球公共管理改革的基本趨勢新公共管理理論新公共服務(wù)理論治理理論公共管理理論的發(fā)展與創(chuàng)新（一）公共產(chǎn)品理論與公共服務(wù)創(chuàng)新四、公共管理學(xué)的主要內(nèi)容公共服務(wù)創(chuàng)新的主要內(nèi)容◆公共部門的增長與公共服務(wù)職能創(chuàng)新；◆公共支出的結(jié)構(gòu)變遷與公共服務(wù)體系創(chuàng)新；◆公共產(chǎn)品的供給激勵與公共服務(wù)方式創(chuàng)新。公共產(chǎn)品理論的主要內(nèi)容◆公共產(chǎn)品的需求彈性理論：為什么提供？◆公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與公共支出結(jié)構(gòu)演變的理論：提供什么與提供多少？◆公共產(chǎn)品的供給理論：如何提供？1、對公共組織的基本認(rèn)識（1）組織和公共組織的概念（2）公共組織理論歷史演進(jìn)2、公共組織中的人員及其行為（1）公共組織中的個人和群體（2）公共組織人員行為管理3、公共組織的結(jié)構(gòu)（二）公共組織理論的基本問題（三）公共政策的設(shè)計、執(zhí)行與評估公共政策的類型；公共政策的重要地位與功能；公共政策的規(guī)劃與設(shè)計；公共政策的執(zhí)行；公共政策的評估等。1、公共部門績效管理2、標(biāo)桿管理3、全面質(zhì)量管理4、政府流程再造5、政府治理工具的選擇（四）公共管理工具創(chuàng)新政府可運用多元政策工具以實現(xiàn)自己的治理目標(biāo)。

1、關(guān)于社會組織的基本認(rèn)識概念與基本特征2、社會組織在公共管理中的作用社會組織的必然性、必要性、合法性

3、我國NGO發(fā)展發(fā)展與管理中的問題、管理創(chuàng)新等（五）公共管理中的社會組織發(fā)展1、公共部門沖突分析沖突分析模型、方法、過程2、公共部門沖突預(yù)防預(yù)測、征兆、預(yù)防機制3、公共部門沖突管理過程管理戰(zhàn)略、管理策略和管理手段（六）公共部門沖突管理新公共管理（newpublicmanagement,NPM）是20世紀(jì)80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。新公共管理理論它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強調(diào)文官對社會公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、富有成效的管理。

20世紀(jì)20年代以來，傳統(tǒng)的公共行政遭受到新的外部環(huán)境越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟(jì)生活，政府面臨著日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心等，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

新公共管理理論產(chǎn)生的背景新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。

首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。新公共管理理論與傳統(tǒng)公共管理理論的區(qū)別

其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。認(rèn)為私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職等等。

總之，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

美國學(xué)者肯恩和斯泰弗思在《政府是我們的》一書中明確指出：政府的主人是它的公民。也就是說，公共管理要把公民放在首位，而不僅是從劃槳向掌舵的簡單的功能轉(zhuǎn)換。美國著名公共行政學(xué)家羅伯特·丹哈特提出用“新公共服務(wù)”的概念來代替“新公共管理”。新公共服務(wù)理論新公共服務(wù)理念與新公共管理和傳統(tǒng)公共行政管理觀念的區(qū)別（1）政府的作用就在于幫助公民表達(dá)和實現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會。（2）行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。（3）符合公共需要的政策和計劃通過集體努力和協(xié)作的過程，能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。（4）公共利益源于對共同價值準(zhǔn)則的對話協(xié)商，而不是個體自我利益的簡單相加。因此，公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)顧客的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。（5）政府不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，還應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。（6）公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運作，更有可能獲得成功。（7）與企業(yè)家式的管理者視公共資金為己所有的行事方式相比，如果公務(wù)員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻(xiàn)，那么公共利益就會得到更好的實現(xiàn)。

“治”的本義是水名，即河流的名稱?！墩f文解字》中對“治”的解釋是：“水。出東萊曲城陽丘山，南入海?！焙髞硪炅x為治水，整治，修治。

“治理”含有按照河流的走向進(jìn)行疏導(dǎo)、修筑加固堤防，以達(dá)到治理河流目的的含義。引導(dǎo)性、開放性、建設(shè)性、參與性、良效性：強調(diào)良好、安定的意義；治理理論

“管”的本義指稱鑰匙?！肮芾怼眲t更注重通過掌握鑰匙來進(jìn)行控制和統(tǒng)領(lǐng)。權(quán)威性、限制性、強制性、壟斷性。無論是亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法從根本上克服“市場失靈”和“政府失靈”二者之間存在的悖論。治理理論突破了“政府中心論”的局限性，揚棄了新公共管理理論的一條腿走路，將市場、政府以及其他機構(gòu)看作一個不可或缺的整體，目標(biāo)是建立政府、市場、公民社會三者相互依賴與多元合作的公共事務(wù)治理模式。

治理的機制是政府機構(gòu)和公民組織之間建立的合作互動，公民社會主體與政府的地位是平等的，主要通過合作協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，權(quán)利格局是多元的、平等的，而不是單一的和自上而下的。治理概念和理論的提出，反映了特定社會層面中決策和管理方式的變化，標(biāo)志著民主化現(xiàn)代化進(jìn)程正在邁向更高水平。（1）治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的、私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。治理理論研究的五種主要的觀點（2）治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。國家與社會、公共部門與私人部門之間的界線和責(zé)任日益變得模糊不清。（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。也就是說，致力于集體行動的組織為達(dá)到目的，必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，也取決于游戲規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或動用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他管理方法技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。1985年，美國生產(chǎn)力與品質(zhì)中心正式提出標(biāo)桿管理的定義：標(biāo)桿管理是一項有系統(tǒng)、持續(xù)性的評估過程，通過不斷地將企業(yè)流程與世界上居領(lǐng)導(dǎo)地位的企業(yè)相比較，以獲得改善本企業(yè)營運績效的結(jié)果。標(biāo)桿管理一個組織以質(zhì)量為中心，以全員參與為基礎(chǔ)，目的在于通過讓顧客滿意和本組織所有成員及社會受益而達(dá)到長期成功的管理途徑。

全面質(zhì)量管理的基本方法可以概況為四句話十八字，即一個過程，四個階段，八個步驟，數(shù)理統(tǒng)計方法。

全面質(zhì)量管理

一個過程，即企業(yè)管理是一個過程。企業(yè)在不同時間內(nèi)，應(yīng)完成不同的工作任務(wù)。企業(yè)的每項生產(chǎn)經(jīng)營活動，都有一個產(chǎn)生、形成、實施和驗證的過程。

四個階段，根據(jù)管理是一個過程的理論，美國的戴明博士把它運用到質(zhì)量管理中來，總結(jié)出“計劃—執(zhí)行—檢查—處理”四階段的循環(huán)方式，簡稱

“戴明循環(huán)”。

八個步驟，為了解決和改進(jìn)質(zhì)量問題，PDCA循環(huán)中的四個階段還可以具體劃分為八個步驟。（1）計劃階段：分析現(xiàn)狀，找出存在的質(zhì)量問題；分析產(chǎn)生質(zhì)量問題的各種原因或影響因素；找出影響質(zhì)量的主要因素；針對影響質(zhì)量的主要因素，提出計劃，制定措施。（