公務員公共服務能力建設的模型構建與路徑選擇

公務員公共服務能力建設的模型構建與路徑選擇

［］D035.2［］A［］1003-7608(2011)05-0053-05“政府只有通過提供充足優(yōu)質的公共服務，才能證明自己存在的價值與合法性。沒有服務就沒有現(xiàn)代政府”[1]。在服務型政府是現(xiàn)代政府治理的基本模式下，公務員公共服務能力是政府公共服務能力的重要組成部分，而加強公務員公共服務能力建設，提升公務員公共服務能力，進而提高政府公共服務水平，也就成為服務型政府建設的基礎性工作。一、公務員公共服務能力、構成要素所謂公務員公共服務能力是公務員為履行公共服務職能、向社會提供公共服務過程應具有的主觀條件及其在公共服務活動過程中表現(xiàn)出的勝任程度。顯然，在“給付行政已經完全成為公共行政的核心”[2]的背景下，在服務型政府建設的語境中，公共服務能力在公務員能力體系中居于核心地位，是公務員各方面能力的綜合體現(xiàn)，其強弱影響乃至制約政府公共服務能力的形成與作用發(fā)揮。公務員應具有的這種主觀條件及工作勝任程度是由多種要素構成的統(tǒng)一體，這些要素構成公務員能夠適應服務型政府建設需要的專門素質和職業(yè)勝任特征，綜合體現(xiàn)為公務員向社會提供公共服務以滿足社會公眾公共服務需求所具備的意識、態(tài)度、知識、技能等表現(xiàn)出的實際能量和成熟度，是公務員品德、知識、智能、體能、技能等的高度統(tǒng)一。依據職業(yè)化公務員能力素質要求，適應服務型政府建設需要，我國公務員公共服務能力由公共服務精神、職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能四個基本要素構成。公務員公共服務精神是具有實際內容的精神載體，是公務員的服務意識、責任意識、誠信意識、公仆意識以及權力觀念、群眾觀念、成本效率觀念等的統(tǒng)一體，是為人民服務宗旨、執(zhí)政為民理念的具體體現(xiàn)，是公務員的職業(yè)素養(yǎng)的核心要求和集中體現(xiàn)，是職業(yè)化公務員應具有的基本價值觀。職業(yè)素養(yǎng)是公務員能力素質的重要內容。公務員除了應具有一般職業(yè)人所遵循的正直、守信、忠誠、公平、關心并尊重他人、追求卓越、承擔責任等基本職業(yè)素養(yǎng)外，還要在思想、語言、行動上模范遵守基本社會公德。雖然職業(yè)素養(yǎng)更多地體現(xiàn)在公務員的自律方面，但政府可以通過培養(yǎng)和引導以及必要的強制性約束，幫助公務員在良好的氛圍下逐漸形成良好的職業(yè)素養(yǎng)。職業(yè)行為是公務員遵守政府所制定的各種行為規(guī)范的外在表現(xiàn)，具體體現(xiàn)在語言、行動要符合公務員的職業(yè)身份，嚴格按照行為規(guī)范來要求自己。公務員職業(yè)化的行為規(guī)范更多地體現(xiàn)在遵紀守法和模范執(zhí)行組織的規(guī)章制度上，使自己的言行做到合法性與合理性相統(tǒng)一。職業(yè)技能是公務員對工作的一種職業(yè)勝任能力，包括與職業(yè)直接相關的專業(yè)技能和通用管理與服務能力兩個基本要素。專業(yè)技能就是從事專業(yè)工作崗位所要求的專業(yè)知識與專業(yè)操作能力的結合，其程度和水平如何是公共服務能力強弱的一個重要衡量指標。通用管理與服務能力體現(xiàn)在公務員對組織公共事務和提供公共服務時的能力要求，如分析和解決問題能力、革新創(chuàng)造能力、團隊協(xié)作能力、信息處理能力、運用計算機技術的能力、數(shù)字運算能力、突發(fā)事件的應對處置能力、溝通表達能力、外語應用能力等。公務員通用管理與服務能力還應包括公務員對自身進行有效管理的能力，如時間管理能力、心態(tài)調適和管理能力以及自我反省與提高能力等。公務員的公共服務精神、職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能是構成公務員公共服務能力素質模型的基礎要素，其之間關系并不是相互獨立與分割的，而是有機聯(lián)系、辯證統(tǒng)一的。其中，公共服務精神、職業(yè)素養(yǎng)是核心，統(tǒng)領職業(yè)行為和職業(yè)技能；職業(yè)行為是公共服務精神、職業(yè)素養(yǎng)的外在表現(xiàn)；職業(yè)技能是公共服務精神、職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)行為的技術保證，四者有機地統(tǒng)一在對公共事務的組織管理和公共服務的提供之中。二、構建以分類為基礎的公務員公共服務能力模型公務員公共服務能力模型是公務員公共服務能力建設的目標和標準，可以為公務員公共服務能力建設提供方向和依據，是提升公務員公共服務能力的重要基礎。從普遍意義上講，所有公務員的公共服務能力都可以劃分為公共服務精神、職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能四方面。但不同類別、不同層次、不同職級以及不同機關性質的公務員，其崗位職責、任務目標有很大的不同，其實現(xiàn)崗位職責、完成任務目標所需要的能力素質也必然不同，因此，建立在分類基礎上、分門別類的公務員公共服務能力模型，并依據模型加強公務員公共服務能力建設，就顯得非常必要和迫切。分門別類的公務員公共服務能力模型的建立必須以科學的公務員分類為基礎，分類是管理的基礎，沒有分類就沒有管理，沒有科學的分類就沒有科學的管理。我國目前所建立的公務員分類制度缺乏精細化，從范圍上看，涵蓋了共產黨機關、立法機關、行政機關、政協(xié)機關、檢察機關、審判機關以及民主黨派機關中的工作人員；從縱向上看，雖然公務員涵蓋各層級政府公務員（公務員法實施以前統(tǒng)稱國家公務員），但實際中存在著中央政府公務員、地方政府公務員和基層政府公務員的區(qū)別[3]；從職務序列和級別上看，有高級公務員、中級公務員和低級公務員之分；從橫向專業(yè)上看，公務員有綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類以及人民警察、法官、檢察官等特別類的劃分，還有領導職務與非領導職務、機關組成人員與非機關組成人員的劃分。不同性質機關、不同政府層級、不同職務等級以及不同業(yè)務性質的公務員，在職能任務和權限責任上有著很大的不同，提供公共服務的內容、方式和途徑也并不一致，對公共服務能力的要求必然不一致。只有建立科學規(guī)范的分類制度，并在科學規(guī)范的分類制度基礎上，針對不同類別公務員制定有針對性的公共服務能力提升計劃，才能使公務員公共服務能力開發(fā)與建設有的放矢，取得成效。否則，不加區(qū)分，籠而統(tǒng)之，不僅事倍功半，耗費資源，也最終難以取得理想效果。目前要全部對每一類的公務員建立公共服務能力模型還比較困難，當務之急應分別建立中央政府公務員、地方政府公務員和基層政府公務員的公共服務能力模型，分別建立綜合管理類公務員、專業(yè)技術類公務員、行政執(zhí)法類公務員的公共服務能力模型，分別建立廳局級公務員、處級公務員和科級及科級以下公務員的公共服務能力模型。公務員的公共服務能力模型都應按照公共服務精神、職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)行為和職業(yè)技能四大模塊來構建，依據各自職位說明書中的職責、權限等要求，設置科學的指標體系，科學量化指標分值，確定指標考核標準等。除此之外，可以構建針對所有公務員的通用能力模型，通用能力模型可以在原國家人事部制定并頒布的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》基礎上改造而成。針對原有的通用能力標準框架所欠缺的科學性、嚴謹性、針對性和可操作性問題進行改進，并加以制度化，以此指導和規(guī)范公務員公共服務能力建設與開發(fā)。三、強化公務員能力管理，提升公務員公共服務能力分門別類的公務員公共服務能力模型構建，不僅使公務員公共服務能力建設更有針對性，而且有利于將能力本位貫穿于公務員管理所有制度、機制與全過程之中，從而實現(xiàn)以能力為核心，改進公務員管理，提升公務員管理的科學性、民主化水平。能力管理是人力資源管理理論與實踐的最新發(fā)展，興起于20世紀70年代的歐美工商企業(yè)，自20世紀80年代開始運用于歐美各國公共部門人力資源能力開發(fā)，并形成了以英國和美國為代表的兩種不同模式[4]。西方公務員實施的能力管理，其精髓在于突出公務員能力本位，將能力本位理念貫穿于公務員管理的全過程，公務員管理的所有制度建設和所有機制構建都以促進公務員能力發(fā)展與提升為目標，以為公眾提供優(yōu)質高效的公共服務為宗旨。能力管理已經被證明是人力資源能力開發(fā)的有效工具。我國公務員公共服務能力建設與開發(fā)應充分借鑒和吸收西方能力管理的有益做法，突出和體現(xiàn)公共服務能力在公務員管理制度、機制及其運行過程中的地位和作用。（一）以能力管理統(tǒng)領公務員各項管理制度、機制及管理的全過程一是改進和完善分類制度。要通過制度設計或專門立法的形式，區(qū)分中央政府公務員、地方政府公務員（包括基層政府公務員），要將公務員公共服務能力建設的重點放在地方政府公務員尤其是基層政府公務員，相對于中央政府、省市政府來說，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和城市區(qū)政府以及區(qū)政府派出機構街道辦事處承擔著大量日常的、直接的公共服務職能，對公務員的公共服務能力要求更高、更具體，也更為嚴格。要突出公務員縱向分類的能力標準，層級越高，應具備的能力就應越強；對于初級公務員以通用能力為評價的主要指標；中高級公務員在通用能力的基礎上，要加入相應職務等級或相應機構層級公務員的能力模型指標評價。二是改進和完善公務員選用、流動和懲戒機制。在公務員的考錄上淡化公共科目考試，減少其在考試分值中所占比重；同時強化所需的能力測試，強化身體素質測試，強化心理素質測試，加大相應測試在考試分值上的比重。在公務員任用和職務晉升上，堅持在綜合考慮業(yè)績、能力和群眾公認的基礎上，依據相應能力評價結果，能力強者優(yōu)先任用和晉升。積極拓展人才選拔渠道，將公共服務能力和公共服務績效作為公務員晉升的重要條件之一，對具有良好公共服務精神與品質，具備較強的公共服務能力，業(yè)績突出的公務員，通過公開化的制度選拔途徑，加以提拔使用；嚴重缺失公共服務精神與品質，就意味著喪失了作為公務員的基本資格，應通過制度化的渠道，使其退出或直接清除出公務員隊伍；對于公共服務知識與技能不足導致公共服務績效不佳的公務員，應對其進行離崗培訓，強化其相關技能與知識，如重新上崗后仍不能獲得良好績效的，應予以辭退。三是改進和完善績效考核機制。在對公務員德、能、勤、績、廉綜合考核的基礎上，將考核的重點放在績、能兩個方面，依據各自的能力模型，加大平時與定期相結合的能力評價，并將能力評價結果作為晉升、獎勵、培訓以及辭退的基礎和依據。要制定科學有效的指標體系，全面考核和評估公務員完成工作的數(shù)量、質量、效率以及所產生的社會效益，特別是對一線直接提供服務的公務員設計更科學、更有針對性的考核方式與指標體系。實踐證明，對公共服務績效進行有效評估有利于提高公務員的公共服務能力和服務質量。四是建立科學的公務員能力素質測評機制。要運用現(xiàn)代的能力、素質測評技術，采用定性與定量相結合的方法，定期與不定期地對公務員的公共服務能力與素質進行科學測評，要在能力評價中積極引入第三方評估，增加社會公眾的參與度，使評價結果更為可信、有效。可以每兩年進行一次全面能力素質測評，對擬提拔使用的公務員先進行專門的能力素質測評，為公務員的有效使用和能力開發(fā)建設提供基礎依據。五是改進和完善責任制度，強化問責機制。公務員對公共服務的責任擔當，不僅表現(xiàn)在提供公共服務出現(xiàn)差錯、過失而主動道歉、引咎辭職等消極責任的承擔，還應表現(xiàn)在消除政治特權和行政特權意識，清除官本位思想，祛除衙門作風，樹立公共服務精神的積極責任擔當。“在民主政治的實踐中，服務不僅是政治概念，而且是一個有重要價值的道德概念”[5]。這種積極責任擔當就是要將為人民服務宗旨、公共服務精神內化為公務員行為準則，并使其制度化、可測量化。公務員責任意識的強化還要靠外部監(jiān)督的剛性約束，只有剛柔相濟、內外并舉，公務員責任意識才能不斷強化，公共服務能力才能不斷提升。（二）以能力建設為核心，健全公務員培訓機制培訓是公務員能力建設與開發(fā)的重要環(huán)節(jié)。世界各國都很重視公務員能力培訓，近20年來，西方各國更是把公務員能力提升作為培訓重點。我們應以能力建設為核心，以能力提升為重點，在培訓內容設置、培訓方式創(chuàng)新、培訓效果評估等環(huán)節(jié)改進和完善公務員培訓機制，強化能力效果。一是進一步強化分類培訓。要在已有的職務層級分類分級培訓基礎上，積極開展針對不同層級、不同類別、不同機關性質的公務員培訓，使公務員培訓充分體現(xiàn)對象的差異性特征。例如，對綜合管理類職位的公務員，應注重宏觀管理和政策理論研究能力培養(yǎng)；對專業(yè)技術類職位的公務員，應側重對相關專業(yè)知識的掌握和運用能力提升；對行政執(zhí)法類職位的公務員，應著重于對相關法律的理解和運用能力培養(yǎng)。所有公務員培訓，都應突出公共服務能力建設這一主題。二是注重培訓內容的針對性。要不斷更新培訓內容，認真貫徹“理論聯(lián)系實際，學用一致，按需施教，講求實效”的原則，要根據公務員崗位特點，針對公共服務工作的重點、難點和熱點問題，加大專題培訓力度，使更多的公務員成為管理專家和業(yè)務骨干。三是注重培訓方法的多樣性。要以現(xiàn)代先進的培訓理念為指導，綜合運用現(xiàn)代先進的培訓方法，如案例法、情景模擬法、研討式、體驗式、實地考察等，對公務員進行對策、創(chuàng)新、政策、執(zhí)法等以及現(xiàn)代服務手段、技能、程序等標準化、操作性應用訓練，以現(xiàn)代化的技術和手段為社會公眾提供高效的公共服務。四是建立和完善公務員公共服務能力持續(xù)化、全程化培訓機制。公務員公共服務能力應與公共事務和公共服務日趨復雜化以及公眾的公共服務需求日趨多元化的新形勢相適應，持續(xù)地提升自身能力與綜合素質，這就要求公務員培訓必須實施“全程化”和“持續(xù)化”。所謂“全程化”培訓，就是在工作中接受培訓，在培訓中結合工作，使兩者之間界限模糊化，從而構筑起“立體化的培訓”。如“歐洲終身教育培訓”、美國的“工作循環(huán)項目”培訓等。所謂“持續(xù)化”培訓，是指公務員職前培訓和職間培訓的回歸鏈接。如新加坡對公務員實行“持續(xù)培訓”、“重訓”和“再訓”，并使之制度化。五是建立和完善公務員培訓結果評估機制?，F(xiàn)有的培訓大都停留在培訓的規(guī)劃和實施上，只重視培訓的任務與過程，并不重視對培訓效果的評估。實際上，培訓工作的關鍵環(huán)節(jié)是對培訓效果的評估以及對整個培訓流程、培訓的成本與效益、投入與產出的績效評估。對受訓公務員的效果評估主要集中于以下四個指標，即有沒有反應，可以通過問卷調查加以測量；有沒有理解和把握，可以在課堂通過測試或模擬來測量；其行為、做事的方式方法有沒有改變，可以由主管通過觀察和績效考核來測量；服務的質量與效率是否得到提高，可以通過績效考核來測量。（三）以公平優(yōu)先為原則，完善選人用人機制選賢任能是現(xiàn)代人事管理的基礎。公眾最關心的是公平問題，目前選人用人存在問題列首位的是“用人唯親”?！坝萌宋ㄓH”首先是用人不公問題，從本質上講，公職是一種政治資源，政治資源分配首先應關注公平問題[6]。因此，應以公平優(yōu)先為原則，完善選人用人機制。一是明確公平優(yōu)先原則。立黨既然為公，就應公平、公正地分配、使用公職資源；執(zhí)政既然為民，就應讓民眾更多地參與公職的選擇、管理、監(jiān)督。因此，在公務員選人用人機制改革、創(chuàng)新方面，應確立公平優(yōu)先重要原則，把解決“用人唯親”、用人不公作為當前改革的首要目標。創(chuàng)造平等參與、公開競爭的條件，擴大用人視野、強化監(jiān)督，從而更好地選賢任能；創(chuàng)造機會平等、結果公平有助于樹立良好的用人導向，從而促進公務員公共服務能力提升。二是以決策民主為中心，以擴大參與為基礎，健全公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人機制。“少數(shù)人在少數(shù)人選擇少數(shù)人問題”依然是用人不公、擇人不當甚至用人腐敗的直接原因。解決上述問題的關鍵是以決策民主為中心，以擴大參與為基礎，健全制度化、民主化的公開、平等、競爭、擇優(yōu)選人用人機制。當前，應在總結各地改革經驗的基礎上，重點進行以下幾方面的制度創(chuàng)新：首先，建立健全用人決策票決制，更好地集中大多數(shù)成員的智慧。其次，以擴大公民有序政治參與為目標，積極創(chuàng)造條件擴大群眾參與選人用人的各個環(huán)節(jié)，落實群眾公認原則，在公務員晉升、考核等工作中，將群眾滿意不滿意、支持不支持、擁護不擁護作為最基本標準。再次，擴大公推公選范圍，嚴把公務員入口，堅持“凡進必考”；完善內部競爭上崗制度，不斷擴大公開選拔的范圍，提高公推公選的職務層次。三是堅持能力本位、業(yè)績導向，強化實績在選人用人中的作用。突出實績的作用，是新時期干部人事制度改革的一個重要原則，也是能力本位、業(yè)績導向的具體體現(xiàn)。首先，樹立科學政績觀，在公務員思想觀念上解決什么是政績、為誰創(chuàng)造政績、怎樣創(chuàng)造政績問題。其次，把握好政績與德、才、勤、廉諸因素的關系，既不能以績取代其他因素，更不能引導、鼓勵干部追求短期效應、做表面文章。再次，明確、細化業(yè)績標準，完善考核考察機制，提高業(yè)績鑒別的準確性，從而為強化業(yè)績在選人用人中的作用奠定基礎。（四）以能力提升為目標，優(yōu)化行政生態(tài)公務員公共服務能力建設與開發(fā)需要一個良好的行政環(huán)境。著名行政生態(tài)學家里格斯認為，行政系統(tǒng)受行政生態(tài)環(huán)境的影響，有什么樣的行政生態(tài)環(huán)境就會有什么樣的行政模式。一個崇尚公共精神、公平正義，以社會公眾為導向的行政環(huán)境，并以此為基礎建立起來的行政文化，更能促進公務員公共服務能力的開發(fā)與提升，更有利于公務員公共服務能力的發(fā)揮。一是建立以人為本的公共服務導向機制。改變政府服務以行政計劃替代公眾意愿，以精英設計替代公眾參與，強化以人為本，以公共需求為導向，多途徑多渠道收集民意，擴大政府決策的公眾參與。政府和公務員提供什么樣的服務，怎樣提供服務，何時提供服務，應當廣泛征求公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向；建立相應的民意調查機構，制定公眾參與決策的規(guī)則和程序，疏通民意充分表達的渠道。二是建立公共服務供給的市場競爭機制。改變把政府作為提供公共服務唯一主體的傳統(tǒng)觀念，高度重視第三部門和企業(yè)的作用。實踐表明，許多公共產品和服務是可以分層次、分范圍多元化提供的。因此，在公共服務領域中要積極引入市場機制，積極擴大市場競爭的領域，讓公眾擁有公共產品和服務的一定選擇權，從而促使政府改善公共服務質量，進而提高公務員在市場競爭條件下的公共服務能力。三是建立公共服務主體的協(xié)作機制。公共服務的提供者可以是政府，也可以是第三部門，還可以是企業(yè)和個體自愿者。為了確保公共服務的有序進行，必須根據政府與其他服務主體之間的角色定位，重塑政府與其他公共服務主體之間的協(xié)作關系，明確公共服務主體之間的協(xié)作方式。要加強政府間的協(xié)作關系，包括上下級政府的關系和平級政府之間的關系。要加強政府、第三部門、企業(yè)和個體自愿者之間的協(xié)作，明確各自的職責和權限。政府應將重點放在服務規(guī)劃、服務標準等公共政策的制定以及對服務過程的監(jiān)督控制上。第三部門、企業(yè)和個體自愿者則要嚴格按照行業(yè)服務標準，提供規(guī)范的公共服務，并自覺接受政府和公眾的監(jiān)督。只有加強各方面的協(xié)作，全國統(tǒng)一實施的基本公共服務提供體系才能形成，公共服務質量才能得到全面提升，公務員公共服務能力才能進一步加強。四是樹立剛柔相濟的監(jiān)督理念，形成對公務員提供公共服務的內外制約機制。在政治價值層面，應在法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、權力制約、公務員制度安排等方面下工夫，以明確的法律條文和制度規(guī)則來規(guī)范公務員公共服務行為，并賦予特定的非政府組織以監(jiān)督公務員的權力，形成社會監(jiān)督力量。在社會效益層面，對公務員在