社區(qū)管理體制-第三節(jié)

第2章社區(qū)管理體制第一節(jié)社區(qū)管理體制概述第二節(jié)社區(qū)管理體制組織第三節(jié)社區(qū)管理歷史沿革第四節(jié)社區(qū)管理改革2023/4/121第一頁，共55頁。第三節(jié)我國社區(qū)管理體制

的歷史沿革一、單位制二、街居制三、社區(qū)制2023/4/122第二頁，共55頁。新中國成立后，我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以基層地區(qū)管理（“街居制”）為輔的管理體制。國家通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等，從而實現(xiàn)了對城市全體社會成員的控制和整合，達到了社會穩(wěn)定和鞏固政權(quán)的目的。但是，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型之后，單位制逐漸被打破，單位管理模式趨于失效。2023/4/123第三頁，共55頁。街居制的改變街居制也由于基層社會的巨大變化而面臨很多的現(xiàn)實難題，在管理上陷入困境。因此，城市基層社會迫切需要一種新的組織形態(tài)和管理體制來解決社會中出現(xiàn)的問題和各種矛盾，承擔(dān)起重新整合社會的功能。社區(qū)制的出現(xiàn)是一種必然要求，它改變了傳統(tǒng)的城市基層社會管理的理念和方法，必將在未來對我國城市社會的發(fā)展起到重大的作用。2023/4/124第四頁，共55頁。一、走入歷史的單位制單位制是新中國成立后社會管理的產(chǎn)物，單位是適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制而設(shè)立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟與社會三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征。單位制的形成具有歷史背景，在當(dāng)時起到了重要的社會整合作用，但也帶來了制度性的后果，造就了總體性社會和依賴性人格。在我國改革開放后，所有制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變動，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，社會流動也迅速加劇，導(dǎo)致單位制漸漸走上崩潰的邊緣，失去歷史的舞臺。2023/4/125第五頁，共55頁。1986年，哈佛大學(xué)社會學(xué)教授華爾德《共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義——中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)》最早對中國的單位制進行研究，他通過對80多位內(nèi)地國有企業(yè)的職工進行倡導(dǎo)500小時的訪談，加上對中國文件的閱讀，對中國工業(yè)中的工作和權(quán)威問題進行了研究。研究指出：中國的國有企業(yè)是一種完全不同于西方企業(yè)組織形式的獨特的組織形式。特點一是制度性的依附，二是工廠的制度文化。1989年，路風(fēng)發(fā)表了《單位：一種特殊的社會組織形式》。明確提出了單位體制的概念。認為所謂單位是我國各種社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是我國政治、經(jīng)濟和社會體制的基礎(chǔ)。2023/4/126第六頁，共55頁。單位制產(chǎn)生的原因1、經(jīng)驗的慣性2、現(xiàn)實的壓力3、理想的要求2023/4/127第七頁，共55頁。單位制產(chǎn)生的原因1、經(jīng)驗的慣性中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)“從農(nóng)村包圍城市”奪取全國政權(quán)之后，工作重點轉(zhuǎn)移到城市，但是我們黨沒有城市社會管理的經(jīng)驗。面對如何將廣大的人民群眾組織起來進行社會主義建設(shè)的問題，我們黨只有從自己過去的軍事組織經(jīng)驗中去尋找。在戰(zhàn)爭年代，我們黨形成了一套特殊的管理體制，即“公家人”管理，對以中共黨員為核心的公職人員，包括黨群團體、軍隊、政治機構(gòu)和公營企事業(yè)中的成員，一律實行供給制，范圍擴展到衣、食、住、行、學(xué)、生、老、病、死、殘等各方面，依照個人職務(wù)和資歷定出不同等級的供給標準

。這套管理體制使我們黨和軍隊保持了強大的戰(zhàn)斗力，取得了全國斗爭的勝利。新中國成立后，雖然將實行多年的供給制逐步改成了工資制，但“公家人”管理模式通過單位制度得到延續(xù)。不僅如此，在“大躍進”時期，我們黨還將這一社會管理形式推廣至全國，在城市和農(nóng)村掀起人民公社運動，試圖將所有的人都納入集生產(chǎn)、交換、分配和人民生活福利為一體的新型社會組織——人民公社內(nèi)2023/4/128第八頁，共55頁。單位制產(chǎn)生的原因

2、現(xiàn)實的壓力

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨面臨著一個從晚清時期開始整個中國政治解體與社會解組相結(jié)合的“總體性危機”。一方面，晚清之后，中國陷入外強入侵與軍閥混戰(zhàn)連綿不絕的混亂境地，中央政權(quán)日漸式威，現(xiàn)代化的步伐步履唯艱；另一方面，傳統(tǒng)的社會秩序遭到破壞，整個社會陷入前所未有的混亂局面，民眾的力量處于“一袋馬鈴薯”的狀態(tài)，不能完全凝聚起來。要結(jié)束混亂狀態(tài)，恢復(fù)社會秩序，使中國經(jīng)濟、政治發(fā)展步入正常軌道，首要的工作是將全社會組織起來，構(gòu)筑有效的組織體系，因而單位制度成為當(dāng)時選擇的最佳方式。2023/4/129第九頁，共55頁。

3、理想的要求經(jīng)過百年的屈辱和戰(zhàn)亂，新生的中國滿目瘡痍，資源稀缺，人口又眾多。但是，為了急切證明社會主義的優(yōu)越性，早日進入共產(chǎn)主義社會，背負著沉重的趕超壓力。因此，全國自上而下要一盤棋，要盡快擺脫落后的局面，要在盡可能短的時期內(nèi)建立自己的工業(yè)化體系，要快速發(fā)展，要趕上并超過發(fā)達國家的水平。這是我們的美好愿望，而要實現(xiàn)這一理想，必須要有強有力的動員機制和資源配置機制，將全國龐大的人口和有限的資源集中起來，所以對單位制的選擇成為理所當(dāng)然。單位制產(chǎn)生的原因2023/4/1210第十頁，共55頁。(一)單位制的功能

單位制的功能政治動員經(jīng)濟發(fā)展社會控制2023/4/1211第十一頁，共55頁。單位制的政治功能

1、政治動員。單位制度中的單位，其政治功能是十分突出的，每個單位（不論事業(yè)單位，還是企業(yè)單位）都有一定的行政級別，每個單位都是由干部和工人這兩大政治身份的人群組成，每個單位都作為行政體系中的一個“部件”而存在，每個單位通過設(shè)置健全的黨群組織作為政治動員的主導(dǎo)力量。因此，通過單位這一種高效率的政治動員機制，黨和政府可以運用自上而下的行政手段，大規(guī)模地組織群眾投入各種政治運動，以實現(xiàn)黨和政府的各項方針和政策。借助于高度行政化的單位組織，黨和政府的政治動員能力極強，黨和政府可以直接面對民眾，在戰(zhàn)略部署上可以做到全國人民步調(diào)一致的現(xiàn)實行動。2023/4/1212第十二頁，共55頁。單位制的經(jīng)濟發(fā)展

2、經(jīng)濟發(fā)展。實行計劃經(jīng)濟體制，國家控制了幾乎所有的資源，國家對資源的調(diào)控和配置是通過各類單位組織來進行的。黨和政府通過編制單位隸屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使每一個基層單位都隸屬于自己的上級單位，使上級單位可以全面控制和支配下級單位，而上級單位又錄屬于中央和省市行政部門。因此，黨和政府可以通過上級單位對下級單位下達工作任務(wù)，調(diào)撥、分配人力、物力、財力等資源。單位制為國家集中稀缺的資源，投入現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵性領(lǐng)域，發(fā)揮了重要的作用，有效地保證了國家戰(zhàn)略意圖的順利實施，為我國工業(yè)化體系的快速建立奠定了良好的基礎(chǔ)。2023/4/1213第十三頁，共55頁。單位制的社會控制3、社會控制。毛澤東同志非常重視人民群眾的力量，強調(diào)將人民群眾組織起來，曾經(jīng)號召“……我們應(yīng)當(dāng)進一步組織起來。我們應(yīng)當(dāng)將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)……”單位制就應(yīng)映了這一要求，在新中國成立之初生產(chǎn)力水平很低的狀態(tài)下，通過“充分就業(yè)”、勞保福利、分配住房、子女入學(xué)等制度，實現(xiàn)了整個社會生活的高度組織化。全國人民幾乎都被納入了行政權(quán)力的控制范圍之內(nèi)，國家的觸角延伸到了全國的每一個角落和社會生活的每一個領(lǐng)域，整個社會實現(xiàn)了高度的整合。2023/4/1214第十四頁，共55頁。（二）單位制的后果1．總體性社會

1949年后大陸建立起的是一個總體性社會，即一種結(jié)構(gòu)分化程度很低（貧富差距、群體意識）的社會。在這種社會中，國家對經(jīng)濟以及各種社會資源實行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟和意識形態(tài)三個中心高度重疊，國家政權(quán)對社會實行全面控制。而總體性社會的形成，是通過單位制這個組織中介來實現(xiàn)的。2023/4/1215第十五頁，共55頁。2．依賴性人格（缺乏獨立性）首先，在單位制度下，國家控制的資源通過單位來調(diào)配。對于單位成員來說，單位是生活福利的唯一來源，“能進不能出，能上不能下”，單位調(diào)動極其困難。其次，單位制還限制了其成員的生活空間。（停薪留職、不能自己私營）總起來說，單位通過壟斷政治、經(jīng)濟、社會資源，形成了對單位成員的支配關(guān)系；通過嚴格控制單位成員的社會自由流動，造成了單位成員空間的封閉。沒有自由流動的資源，缺乏自由流動的空間，單位成員只有全面依附單位，最終造就了依賴性的人格。

2023/4/1216第十六頁，共55頁。（三）單位制的崩潰改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立,包括個體私營經(jīng)濟在內(nèi)的各種經(jīng)濟成份獲得快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，單位制整合社會的組織功能日益弱化。這些都使得單位制失去了生存的土壤，不得不走向崩潰瓦解的地步意味著中國社會結(jié)構(gòu)的變革2023/4/1217第十七頁，共55頁。中國的十大階層陸學(xué)藝教授-----中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究生的資深專家2004年社科院編寫的《當(dāng)代中國社會流動》一書，對當(dāng)代中國十大階層進行排序，國家與社會管理者階層位于第一位，而排在社會的最底層的是產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動者、城市無業(yè)或失業(yè)、半失業(yè)者，這個排序讓人感慨時代的變遷。

根據(jù)陸教授的研究，十大階層區(qū)分的標志除了有錢與否（經(jīng)濟資源），還有權(quán)與否（政治資源）和文化資源（學(xué)歷文憑等）。十大階層：國家與社會管理者、包括高級官員和中高級的事業(yè)主管，約占人口的2.1%；經(jīng)理人員占1.6%；私營企業(yè)主占1.0%；專業(yè)技術(shù)人員占4.6%；辦事人員，占7.2%；個體工商戶，占7.1%；商業(yè)服務(wù)業(yè)人員，占11.2%；產(chǎn)業(yè)工人，占17.5%；農(nóng)業(yè)勞動者，占42.9%；城市無業(yè)或失業(yè)半失業(yè)者，占4.8%。2023/4/1218第十八頁，共55頁。階層流動每個階層的人都希望向上浮動，比如一個無田可耕的農(nóng)民，處于第十階層；有農(nóng)活可干的就是第九階層；她到城里餐館打工，就上升到第七階層；若她牽頭招徠幾十個人一起做，就猛跳到第三階層；如果她嫁給了省委領(lǐng)導(dǎo)，那就進入了第一層，不過這種可能性比較小?！敖鹱炙毙碗A層分布是欠發(fā)達社會的共同現(xiàn)象，即越窮的人，人數(shù)越多。在發(fā)達社會里，多數(shù)人應(yīng)該處于中間階層，即整個圖型應(yīng)該是兩頭小、中間大的是橄欖型。橄欖型社會里也有窮人，但往往是個人素質(zhì)和機遇造成的，很難把罪責(zé)歸到社會或政府頭上；金字塔型的社會存在著先天的結(jié)構(gòu)缺陷，而這種缺陷極易帶來社會的不穩(wěn)定。2023/4/1219第十九頁，共55頁。傳統(tǒng)的金字塔型“金字塔型”的社會結(jié)構(gòu)是頂尖底寬，極少數(shù)人居于社會的上層，而絕大多數(shù)人處于社會下層的結(jié)構(gòu)。這是傳統(tǒng)社會的階層結(jié)構(gòu)。2023/4/1220第二十頁，共55頁。社會視角：我們沒有中產(chǎn)階級而今我們的社會，為什么說沒有中產(chǎn)階級呢？最初，制定改革政策的時候，要一部分人先富裕起來。這一部分富裕起來的人，商人。

所謂的M型社會，指的是在全球化的趨勢下，富者在數(shù)字世界中，大賺全世界的錢，財富快速攀升；另一方面，隨著資源重新分配，中產(chǎn)階級因失去競爭力，而淪落到中下階層，整個社會的財富分配，在中間這塊，忽然有了很大的缺口，跟「M」的字型一樣，整個世界分成了三塊，左邊的窮人變多，右邊的富人也變多，但是中間這塊，就忽然陷下去，然后不見了。2023/4/1221第二十一頁，共55頁。中國的M型社會中國的M型社會（2/8法則）有關(guān)數(shù)據(jù)顯示：在美國，有85%以上的人開始淪為中下階層。中國同樣需要面對這種現(xiàn)象了。在我國：最高收入及最低收入的群體差異高達10倍，而一般國外標準約為5-6倍左右。有69%的家庭年收入在3-5萬人民幣之間，貧富日益懸殊，原地踏步就會變成中低階層。“窮者愈窮，富者愈富”已經(jīng)成為一個時代的特征和寫照。貧富拉鋸戰(zhàn)2023/4/1222第二十二頁，共55頁。社會結(jié)構(gòu)橄欖形：是指社會階層結(jié)構(gòu)中極富極貧的很少，中間階層卻相當(dāng)龐大。橄欖形圖解“橄欖型”的社會結(jié)構(gòu)是兩頭小中間大，社會中間階層已形成較大規(guī)模的結(jié)構(gòu)。這是現(xiàn)代化的社會階層結(jié)構(gòu)，也是我們需要的社會階層結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)里存在窮人，但是個人素質(zhì)和機遇造成的，很難把罪責(zé)歸到社會或政府頭上（個人負責(zé)制）判斷一個國家或地區(qū)是否實現(xiàn)了現(xiàn)代化，僅有3000美元的人均國民收入是遠遠不夠的，是否具備現(xiàn)代化的社會階層結(jié)構(gòu)才足以更深刻、更本質(zhì)地判斷這個國家或地區(qū)的整體現(xiàn)代化水平。2023/4/1223第二十三頁，共55頁。二、身陷困境的街居制在計劃經(jīng)濟體制時期，我國對社會的管理以單位制管理為主，以基層地區(qū)管理為輔。地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為街居制。在社會快速轉(zhuǎn)型的今天，街居制面臨著很多新的問題，越來越不符合城市社會發(fā)展的需要。2023/4/1224第二十四頁，共55頁。（一）街居制的演變歷程新中國成立以來，我國街居制的發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：1．創(chuàng)立階段2．膨脹階段3．曲折階段4．恢復(fù)與發(fā)展階段2023/4/1225第二十五頁，共55頁。1、創(chuàng)立階段政府文獻和社會媒體對居民委員會的起源和發(fā)展多有不確切的表述，曾有53年起源于北京、天津、武漢的模糊說法，也有50年最早發(fā)端于天津的觀點，還有的把上海1949年成立的福利會說成是“新中國第一個居民委員會”等；從檔案材料看，我國第一個居民委員會最早是在1949年10月出現(xiàn)的，它既不是在京津，也不是武漢，而是在杭州。同年12月1日，杭州市府頒布了新中國歷史上關(guān)于建立城市居民委員會的第一份政令，居民委員會很快便在杭州全市統(tǒng)一發(fā)展。國家后來的法律文本與這份政令如出一轍。

2023/4/1226第二十六頁，共55頁。1949年5月3日黎明前，人民解放軍第三野戰(zhàn)軍第七兵團的先頭部隊經(jīng)過九溪搶占錢塘江大橋，強力攻城，杭州解放。國民黨在杭州的政權(quán)隨之覆滅。5月24日，杭州市人民政府成立，8月，杭州市軍事管制委員會和市人民政府根據(jù)中央政務(wù)院關(guān)于三萬人以上人口的城市均須召開各界人民代表會議的決定，為了廣泛聽取和采納各界人民的意見，支持政府工作，召開杭州市第一屆各界人民代表會議第一次會議，并設(shè)主席團處理日常事務(wù)；基層政權(quán)機關(guān)的設(shè)置由于缺乏經(jīng)驗還在摸索中。2023/4/1227第二十七頁，共55頁。當(dāng)時，市政府正在加緊草擬《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會的指示

》，方琦德秘書長和吳江市長看到上城區(qū)意見和通訊，立即表示同意，并批示在市政府《指示》公布時將通訊稿一并刊發(fā)。新中國第一個城市居民自治組織——“居民委員會”伴隨著新中國民主建政的主旋律在杭州誕生，從此揭開了終結(jié)舊中國幾千年“編戶齊民”制度的序幕。與此同時，下城和江干區(qū)的籌建工作也開始起步，江干區(qū)并于11月份完成第一個試點，成立了“望江門居民委員會”。2023/4/1228第二十八頁，共55頁。新的居民組織當(dāng)時主要辦五件事，一是防特、防匪、防火，保護交通等社會治安工作及辦理戶籍；（維護社會治安）二是傳達和推行政府政令，反映群眾意見，加強人民團結(jié)，維持社會秩序；（協(xié)調(diào)關(guān)系、反映意見）三是動員與組織群眾，發(fā)展各種合作社，吸收勞動群眾恢復(fù)生產(chǎn)，改善生活；四是領(lǐng)導(dǎo)群眾正當(dāng)?shù)奈幕瘖蕵坊顒樱母锱f社會的風(fēng)尚；五是協(xié)助政府進行城市的公共衛(wèi)生，增進人民健康，舉辦各種公共福利事業(yè)。2023/4/1229第二十九頁，共55頁。上海經(jīng)驗：從“福利會”到“居民委員會”杭州的經(jīng)驗在華東邁出了成功的第一步。但是，對于華東中心城市大上海來說，新生政權(quán)所面臨的局勢遠遠要比40多萬人口的杭州復(fù)雜得多。1949年5月27日上海解放，新政權(quán)最初難以一下子適應(yīng)城市管理的復(fù)雜性，對治理這個擁有600萬人口的中國工商業(yè)和金融中心的大都市無經(jīng)驗可尋。當(dāng)時接收接管、恢復(fù)經(jīng)濟和建政工作相當(dāng)繁重，當(dāng)務(wù)之急主要是消除新舊政權(quán)交替帶來的市政管理“真空”，基層治安暫時還得藉助大批留用警員和保甲組織，沒有精力對上海社會流氓團伙、幫會組織采取有效行動。因此，上海一度出現(xiàn)了治安事件的高發(fā)期。解放初頭7個月，共發(fā)生搶劫案530起，強盜案737起，盜竊案11430。2023/4/1230第三十頁，共55頁。上海把社會管理分為兩種類型：有單位的人和沒單位的人，并分兩步走。第一步首先通過在各行各業(yè)中建立工會、農(nóng)會、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)、婦聯(lián)等組織，把有單位的群眾組織起來，參加集體政治生活。第二步首先在區(qū)接管委員會下設(shè)立“接管專員辦事處”，使群眾與政府的接觸以“接管專員辦事處”為橋梁，不需再通過保甲人員；然后通過“接管專員辦事處”干部逐步深入里弄，與居民群眾建立聯(lián)系，摸索沒有單位居民的組織工作。2023/4/1231第三十一頁，共55頁。各地創(chuàng)新北京1949年4月廢除保甲制，各保改稱“街”，各甲改稱“閭”，居民組織主要以“冬防隊”和“防盜隊”為主。天津開始建了“街公所”，1950年3月根據(jù)居民居住狀況建立了居民委員會，把居民委員作為“當(dāng)?shù)厝嗣衩裰鹘y(tǒng)一戰(zhàn)線之組織”。武漢1950年也曾建立“街道居民委員會”之類的組織，由于街道上沒有領(lǐng)導(dǎo)核心，各系統(tǒng)組織互不照應(yīng)，以至積極分子顧上顧不了下，對群眾的具體問題解決不多，1952年改建“街人民代表會議”和“街人民政府”，設(shè)街長一人，副街長（派出所長兼）、文書、民政、文教、衛(wèi)生、婦運干事各一人，均脫離生產(chǎn)。2023/4/1232第三十二頁，共55頁。1952年6月，華東軍政委員會擬定了《關(guān)于十萬人口以上城市建立居民委員會試行方案（草案）》華東軍政委員會副主席馬寅初一是《方案》強調(diào)以經(jīng)常居住地“無組織”的“居民”為主二是《方案》增加了設(shè)置“居民代表會議”的內(nèi)容，并就其職權(quán)作了若干規(guī)定三是《方案》對居民組織的設(shè)置比照了“雙重委員會制”的形式，即居民代表會議掌握立法決策權(quán)，而把日常行政決策權(quán)交給“委員會”四是《方案》居民委員會以內(nèi)設(shè)工作委員會的方式把城市治安、消防、文教、衛(wèi)生、調(diào)解等各種單一功能的居民組織整合起來五是《方案》規(guī)定在區(qū)政府下設(shè)立若干辦事處，作為區(qū)的派出機關(guān)，在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下進行居民委員會的工作；區(qū)人口和居民委員會數(shù)量少的，設(shè)置民政干事若干人。2023/4/1233第三十三頁，共55頁。要“街道政府”還是“居民委員會”大多數(shù)城市認為華東區(qū)《方案》有居民委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)，分工明確，民主面積寬，參加人數(shù)多，工作容易推動，基本上是適用的；也有認為《方案》規(guī)定的組織層次太多，居民代表會議、居民委員會、工作委員會及小組工作機構(gòu)等關(guān)系太復(fù)雜，擔(dān)心街道積極分子兼職太多，不利于工作。洛陽、南昌、武漢、長沙等少數(shù)城市則明確提出不適合本市情況，傾向于維持當(dāng)?shù)亍敖秩嗣翊頃h”、“街人民政府委員會”或“街政府”的方案。各地意見雖不盡統(tǒng)一，但反響較大。

2023/4/1234第三十四頁，共55頁。公安部于1952年8月11日頒布了《治安保衛(wèi)委員會暫行條例》?！稐l例》在闡明治安保衛(wèi)委員會與居民委員會關(guān)系的同時，“居民委員會”也就第一次正式寫進國家的行政法規(guī)，從而也確認了它的合法性?！稐l例》規(guī)定，治安保衛(wèi)委員會是“群眾性”的治安保衛(wèi)組織，城市街道的治安保衛(wèi)委員會“受公安派出所領(lǐng)導(dǎo)，有居民委員會者受派出所及居民委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)”。2023/4/1235第三十五頁，共55頁。中央政府已經(jīng)傾向于建立“居民委員會”，取消“街政府”。盡管如此，中央政府還是遲遲沒有在全面建立居民委員會上下決心。這與居民組織在發(fā)育過程中產(chǎn)生的混亂現(xiàn)象不無關(guān)系。剛剛建立的居民委員會，在實際工作中存在著性質(zhì)不明、組織不純、權(quán)限不分、經(jīng)費使用混亂等問題。上海市政府1952年對之進行全面整頓，清洗出社會治安對象1888人，民主選舉后落選里弄干部47364人，查出有政治問題和其他問題的10672人。江蘇在整頓過程中也清理出很多資本家的家屬擔(dān)當(dāng)了居民委員會領(lǐng)導(dǎo)崗位。經(jīng)濟方面，1952年，華東軍政委員會民政部就該區(qū)各城市區(qū)居民委員會財經(jīng)制度混亂問題作了一次調(diào)查，調(diào)查表明居民委員會中確實存在著嚴重的亂攤派與貪污浪費現(xiàn)象，加重了群眾的負擔(dān)，引起了群眾的不滿等。2023/4/1236第三十六頁，共55頁。中央政府對城市區(qū)以下基層的設(shè)置久懸不決，對地方產(chǎn)生很大影響。天津市的街道體制在5年中就變動了5次。1949年初是街政府，隨后改為街公所；同年6月根據(jù)劉少奇關(guān)于城市的政權(quán)不能像農(nóng)村那樣分成小塊塊“劃地而治”的指示又撤銷街建制，街公所并入公安派出所；1952年剛恢復(fù)街公所，1954年又改設(shè)街道辦事處。2023/4/1237第三十七頁，共55頁。在1952年的國慶典禮上，毛澤東主席看到整齊有序的市民隊伍，對彭真同志感慨道：“還是把市民組織起來好！”

彭真于1953年向中央提交了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》該報告建議：“街道的居民委員會必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿；城市街道不屬于一級政權(quán)，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機關(guān)——街道辦事處?！?/p>

2023/4/1238第三十八頁，共55頁。這一意圖就是要高度重視居民工作，堅持走群眾路線，讓人民群眾當(dāng)家作主，決不能脫離群眾。為了節(jié)省出干部編制集中抓經(jīng)濟工作，規(guī)定街道辦事處僅設(shè)專職干部3至7人，其中主任1人，必要時才設(shè)副主任1人；任務(wù)只有三條，辦理市、區(qū)政府有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作以及反映居民的意見和要求。這清楚地說明“辦事處”只是作為“過渡性”機構(gòu)設(shè)置的一種承上啟下的“中轉(zhuǎn)”機構(gòu)。20世紀50年代，這一立法意圖得到較好的貫徹，對居民組織的建設(shè)和居民工作的開展起到了積極的推動作用。2023/4/1239第三十九頁，共55頁。1954年第一屆全國人大四次會議上，制定并通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》。按照規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是：辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會的任務(wù)是：辦理有關(guān)居民的公共福利事項，反映居民的意見和要求，動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。2023/4/1240第四十頁，共55頁?；仡櫧▏跗谶@段歷史，假如城市基層選擇的是“街政府”而不是居民組織，一切均由政府大包大攬，這一切都將是不可想象的。2023/4/1241第四十一頁，共55頁。2．膨脹階段

在1958年興起的大躍進、人民公社運動，使街道的機構(gòu)和職能迅速膨脹。但是，隨著大躍進戰(zhàn)略的失敗，這種體制終究沒有維持多久。由于街道權(quán)力的迅速回落，促成了單位體制的出現(xiàn)。2023/4/1242第四十二頁，共55頁。3．曲折階段

1966年至1976年的“文化大革命”時期，街居體系遭到了嚴重破壞。在極左路線的影響下，有些居委會實行了軍事編制，有些居委會干部被當(dāng)成“當(dāng)權(quán)派”。隨著各級“革命委員會”的建立，街道辦事處改組為街道“革命委員會”，居委會也相繼改稱為“革命居民委員會”，主要任務(wù)是抓階級斗爭，嚴重背離了為民服務(wù)的方向。2023/4/1243第四十三頁，共55頁。4．恢復(fù)與發(fā)展階段

1978年黨的十一屆三中全會以后，街居體系得到恢復(fù)，并獲得快速發(fā)展。1979年，街道革命委員會被撤消。1980年，全國人大常委會重新公布了《城市街道辦事處條例》、《居民委員會組織條例》，街道辦事處、居民委員會的機構(gòu)和職能得以恢復(fù)。2023/4/1244第四十四頁，共55頁。（二）街居制的現(xiàn)實困境1．職能超載首先，單位制的瓦解導(dǎo)致單位職能的外移，要求街居來承接。

其次，隨著人口的老齡化、無單位歸屬人員以及外來人口的增多，給街居增添了更多的管理、服務(wù)工作。

再次，我國城市管理體制的改革，提出了管理重心的下移，由此帶來了原來實行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街區(qū)，給街區(qū)增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項目。2023/4/1245第四十五頁，共55頁。街道辦事處職責(zé)變化1954，城市街道辦事處組織條例三項：（1）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項；（2）指導(dǎo)居民委員工作；（3）反映居民的意見和要求。1963年擴充為八項：1、了解居民的意見和要求、指導(dǎo)居委會工作；2、動員工作；3、領(lǐng)導(dǎo)街道集體事業(yè)；4、優(yōu)撫救濟；5、人口工作6、文化教育、愛國衛(wèi)生7、治安保衛(wèi)8、其他有關(guān)居民工作。2023/4/1246第四十六頁，共55頁。1997年擴充到14項：1、指導(dǎo)2、社區(qū)服務(wù)3、興辦社會福利事業(yè)，社會保障4、街道監(jiān)察隊5、開展計劃生育、環(huán)境保護、科教文衛(wèi)體等6、維護老年人、未成年人利益7、社會治安8、擁軍優(yōu)屬9、參與檢查、督促市政建設(shè)10、防災(zāi)救災(zāi)11、管理外來人口12、領(lǐng)導(dǎo)街道經(jīng)濟工作13、向上反映意見14、辦理交辦事項2023/4/1247第四十七頁，共55頁。2．職權(quán)有限從街道辦事處來說，區(qū)級政府及各職能部門的“漏斗效應(yīng)”將大量的事務(wù)“漏”到街道一級，但街道辦事處卻沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接這些事務(wù)，不僅在財政和人員編制上受制于上級政府，而且沒有獨立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，只能受制于各職能部門的委托或充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色。從居民委員會來說，其工作人員的津貼、辦公經(jīng)費、活動開支等都是經(jīng)由街道下?lián)芸刂?，居委會一般沒有財務(wù)支配權(quán)，而街道可以擅自占有居委會的財產(chǎn)或收益，居委會的支出項目要由街道辦事處批準。

“指導(dǎo)”為虛，“命令”為實，“上下級”關(guān)系色彩濃厚2023/4/1248第四十八頁，共55頁。3．角色尷尬

街居組織處于政府和居民之間，但從目前的情況來看，街居傾向于政府一邊，變成了政府的“腳”，只是被動地執(zhí)行市、區(qū)一級政府下派的任務(wù)。在這一點上，居委會的尷尬地位更加突出。居委會群眾性自治組織的地位實際上被虛化，居委會除了按照居民委員會組織法規(guī)定的日常工作外，還要承擔(dān)區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù)，實際上居委會變成了各