農地抵押貸款模式的比較考察與我國的路徑選擇

農地抵押貸款模式的比較考察與我國的路徑選擇

F321：A1009-2382(2010)09-0040-04我國農業(yè)的發(fā)展長期以來受到資金投入不足的困擾，而農民貸款難的主要原因在于缺乏銀行認可的抵押財產。農村土地承包經營權作為農民最基本的生產資料和重要財產權利，目前我國法律規(guī)定不允許抵押，這對“三農”的發(fā)展極為不利。如果能以土地承包經營權作為抵押標的來籌措資金，對充分發(fā)揮農地價值、促進資金融通、實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化和新農村建設都具有重要意義。一、國外農地抵押貸款模式的考察1.美國模式以聯(lián)邦土地銀行為主體的美國農地金融體系建立于20世紀初期。當時，美國農業(yè)發(fā)展面臨以農產品過剩為特征的農業(yè)危機頻繁爆發(fā)，而且持續(xù)時間長，對農業(yè)生產破壞巨大。1916年建立的聯(lián)邦土地銀行作為政府農業(yè)信貸體系的主要組成部分，將政府干預引入農業(yè)領域，以促進恢復經濟危機后的農業(yè)發(fā)展。為求貸款實施便利，全國劃分為12個農業(yè)信用區(qū)，每區(qū)設一個聯(lián)邦土地銀行，并在各鄉(xiāng)村推動農民組織農地抵押合作社。1933年，羅斯?？偨y(tǒng)上任后更加重視農業(yè)金融制度建設，設立了農業(yè)金融管理局來統(tǒng)籌管理所有聯(lián)邦農業(yè)貸款機構，制定了《緊急農業(yè)抵押貸款法案》和《農業(yè)信用法》。1934年，國會又通過了《聯(lián)邦農業(yè)抵押公司法》，設立聯(lián)邦農業(yè)抵押公司，來協(xié)調資金供需。1935年，美國政府重新組建了復興管理局，主要負責農業(yè)災區(qū)救濟貸款、農戶重建貸款和貧困農家復原，以扶植農業(yè)生產。1953年又專門成立針對小企業(yè)提供信貸的小企業(yè)管理局。至此，美國完善的農村金融格局基本形成。美國的農地金融制度有效解決了農村長期資金來源不足問題，對農業(yè)的資本化和現(xiàn)代化起到了促進作用，推動了美國農業(yè)生產的大發(fā)展。①2.德國模式19世紀初期，隨著德國開始土地改革運動，農民成為土地抵押信用合作社的主體，土地抵押貸款成為農民可利用的主要長期信用工具，土地抵押信用合作社成為服務于土地改革運動的長期金融機構?，F(xiàn)在，以土地抵押信用合作社為主體的德國農地金融體系以貸款協(xié)助農民開發(fā)利用土地，成為促進土地改革與農業(yè)發(fā)展的重要措施。抵押土地債券化是德國土地金融制度的最大特點之一。愿意用土地作抵押而獲得長期貸款的農民或地主，可聯(lián)合組成合作社，將各自的土地交給合作社作為抵押品，合作社以這些土地為保證發(fā)放土地債券，在市場上換得資金供給社員。德國土地金融制度對解決農業(yè)資金短缺，促進其土地改革與農業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用。②3.日本模式日本農村合作金融組織始建于1947年，它承擔了日本農業(yè)的產前、產中、產后以及農民生活的各種服務。日本的農村合作金融組織是依附于“農業(yè)協(xié)同組合”體系（簡稱“農協(xié)”）的一個子系統(tǒng)，具有獨立融資功能，主要有三個層次：基層農協(xié)中的信用合作組織、都道府縣的信用聯(lián)合會和中央的農林中央金庫。三級機構由下而上參股，只有經濟上的往來，在業(yè)務上相互依存，在職能上互相關聯(lián)、互相補充、互相配合，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧。為了促進農村合作金融的發(fā)展，日本政府在財力和政策上提供了大量的支持，如提供大量資金、給予利息補貼、稅收減免優(yōu)惠等。為使農村合作金融活動真正做到有法可依，政府還出臺了較為完善的農村合作金融法律法規(guī)，如《農業(yè)協(xié)同組合法》、《農林中央金庫法》、《臨時利率調整法》等。為了保護參與者的利益，提高農協(xié)的信用度，政府還設立了一整套風險防范制度，如“存款保險制度”、“農村信用保險制度”、“農業(yè)災害補償制度”以及“相互援助制度”等。日本對農村合作金融體制實施雙重監(jiān)管，即政府金融監(jiān)管廳對各類金融機構進行監(jiān)管，全國及地方的農林水產部門對農村合作金融機構進行監(jiān)管。日本農村合作金融在戰(zhàn)后重建及實現(xiàn)從農業(yè)經濟向工業(yè)經濟轉變的過程中扮演著重要角色，在為農戶生產生活籌措資金，加速實現(xiàn)農業(yè)機械化，為國家籌措大量資金緩解銀行和企業(yè)資金不足等方面發(fā)揮了重要作用。③通過對美國、德國、日本農地金融制度的構建演變、組織形式、主要特點等基本情況的考察分析，不難發(fā)現(xiàn)，農地金融制度對于保護土地投入，迅速發(fā)展農業(yè)生產，推行有關農業(yè)土地政策起到了非常重要的作用。各國農地金融制度的建立遵循土地金融的一般要求而逐步發(fā)展和完善，在政府支持、政策優(yōu)惠、組織機構、合作形式、法律制度等方面有著相近的模式。但由于各國土地制度、金融制度的差異，各國農地金融制度又各具特色，在組織方式、運作形式上差異較大。這對我國農地金融制度的創(chuàng)建具有明顯的借鑒意義。④二、我國農地抵押貸款模式的實踐探索1.貴州湄潭縣農地金融改革試驗貴州省媚潭縣在1988年進行了農地金融改革試驗。為了向縣域耕地資源開發(fā)提供資金支持，媚潭縣在中央和地方資金支持、政策扶助下，成立土地金融公司，向土地經營者發(fā)放土地使用權抵押貸款。按照土地金融公司章程規(guī)定，公司可以發(fā)放采用土地使用權抵押的農業(yè)開發(fā)性貸款和其他貸款，且兩者的比例應控制在3∶2之內。但在實際運行中，土地金融機構的業(yè)務重心顯然偏離了，并且這種偏離隨時間推移而加重。同時，貸款資金的安全性也很成問題。據(jù)公司1992年10月的報告，截至當年9月底，農村貸款大部分到期，本息均難收回，造成公司效益下降。另外，土地金融公司曾在地方政府干頂下向媚潭茶廠、媚窖酒廠提供貸款264.9萬元，對烤煙、茶葉兩大產業(yè)也給予了相應支持。但受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產倒閉的影響，也形成了大量資金沉淀。截至1997年，媚潭土地金融機構共形成550多萬元的不良貸款，因而被勒令撤銷。媚潭農地金融制度試驗最終失敗。⑤2.寧夏平羅縣土地信用合作社探索寧夏回族自治區(qū)平羅縣針對農村土地流轉不暢，影響農業(yè)發(fā)展和農村穩(wěn)定的問題，探索出農村土地信用合作社的土地流轉模式。農村土地信用合作社引入了金融部門的存、貸款機制，即農民把所承包的土地，像把錢存到銀行或從銀行貸款一樣，不耕種者將其存到土地信用合作社獲得存地費，需要耕種者支付貸地費從土地信用合作社貸出土地。土地信用合作社對農民存入的土地，可由合作社直接經營，或由合作社與一些企業(yè)合作經營，也可由合作社轉包、出租、入股經營；所得收入主要用于支付農民的存地費，留少量用于發(fā)展集體經濟和公共事業(yè)。事實上就等于土地承包經營權可以實現(xiàn)抵押獲得貸款，突破了現(xiàn)有法律農地承包權不能抵押的限制。農村土地信用社的建立，在促進農業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經營、調整產業(yè)結構、應用先進實用技術、轉變增長方式和實現(xiàn)農業(yè)增產增效的同時，還較好地解決了農業(yè)和農村經濟發(fā)展中需要迫切解決的一些問題。⑥3.國開行在重慶的“土地承包經營權抵押貸款”試點2005年，國家開發(fā)銀行重慶分行在重慶江津市仁偉果業(yè)有限公司進行試點，嘗試以農民的土地承包經營權為抵押，向公司提供貸款。這種“四位一體”的新模式是在銀行、政府、社會中介和企業(yè)中，由各區(qū)縣政府組織專管機構、擔保機構，以及代理經辦行等機構搭建融資平臺。仁偉公司股東會經商議決定向國開行重慶分行貸款60萬元，貸款由江津市政府建立的綠豐農業(yè)擔保公司向國開行擔保。同時，仁偉公司以其股權為抵押，向擔保方提供反擔保。在日常運營中，重慶開發(fā)行和綠豐擔保公司對公司進行監(jiān)控，除此之外，其余事務由公司自己負責。作為重慶市的一個農業(yè)示范點，重慶市財政承諾為仁偉公司提供3年貼息。有專家認為，土地承包經營權不允許抵押，國開行此舉以合法的形式，繞開了難題。國開行此次嘗試，有利于提高農業(yè)生產專業(yè)化程度，對中國現(xiàn)行的農村土地承包經營權的流轉體制是一次突破和有益實驗。也有專家認為，“社會主義新農村”的實質就是農業(yè)規(guī)模化，要實現(xiàn)這個目標，需要大量的資金，僅靠農村自身的力量，很難從根本上解決問題。而且江津模式很大程度上有政府的滲入，因此風險有可能轉嫁給政府。⑦4.山東的“土地使用權抵押貸款”政策2008年5月19日，山東省政府出臺了《關于進一步做好促進就業(yè)工作的通知》，明確提出農村土地使用權可抵押貸款。《通知》提出：“農村金融服務機構要拓寬農戶小額信貸和聯(lián)保貸款覆蓋面，放寬貸款條件，降低貸款抵（質）押標準，創(chuàng)業(yè)人員的房屋產權、土地使用權”等“均可作為抵（質）押品”。“土地使用權”就是指農村土地承包權，“房屋產權”主要是指農民建在農村宅基地上的房屋。有學者指出，按照現(xiàn)行《土地管理法》、《土地承包法》，中國的農地承包權和農村宅基地使用權屬于集體所有，不能抵押。而山東省的上述規(guī)定實際上突破了上述限制，這對中國農地制度的改革具有示范性意義，更是具有地方制度性創(chuàng)新的價值。為落實《通知》的相關政策，山東省政府正在研究起草農地使用權和房屋抵押的操作細則。有學者建議，對銀行的風險和農戶破產的最低生活保障，都需要有制度上的考慮。要明確土地利用規(guī)劃。要創(chuàng)新保險制度，分散農戶和農村銀行的風險，以利于經濟和社會穩(wěn)定。⑧三、完善我國農地抵押貸款的路徑選擇1.修改完善立法，掃清農地抵押法律障礙我國《物權法》、《擔保法》、《土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等現(xiàn)行立法上對以家庭承包方式承包的農地禁止抵押。主要是基于土地承包經營權擔負的更重要的是農民的社會保障和失業(yè)保險職能；目前集體組織成員擁有的土地使用權，具有團體內部分配的性質；土地承包經營權抵押的實現(xiàn)，將導致土地用途發(fā)生變化。但從學理上看，土地承包經營權具備了作為抵押擔保的抵押物一般應符合的特定性、可轉讓性、價值權性條件；從邏輯上講，既然允許家庭承包取得的土地承包經營權轉讓，自然就不應該限制抵押。⑨因此，應對現(xiàn)行立法進行修改完善，從法律上明確農村土地的擔保物權性質，放寬農村土地承包經營權抵押的客體范圍，逐步將家庭土地承包經營權納入抵押設定，從法律上創(chuàng)新土地抵押權制度，使土地由原來的傳統(tǒng)社會保障屬性向資源屬性和資本屬性轉化，并真正成為農民的創(chuàng)業(yè)資本，實現(xiàn)其土地財產權益。⑩同時，應對土地承包經營權抵押的設定、實現(xiàn)、消除等進行明確規(guī)定，促使土地承包經營權抵押貸款業(yè)務向規(guī)范化方向發(fā)展。2.完善組織機構，組建農地抵押貸款銀行建立農地金融制度，首先要解決的問題是構建一種什么樣的組織體系，由哪家金融機構來承擔農村土地金融業(yè)務。借鑒國外農地金融發(fā)展的經驗以及我國現(xiàn)行農村金融組織體系狀況和農村實際，農地金融組織體系的構建分“三步走”比較符合我國國情。第一步，盡快在農村信用社開展農地金融試點，實現(xiàn)短期目標。第二步，時機成熟時組建土地合作金融組織，實現(xiàn)中期目標。第三步，考慮成立政策性土地金融機構即國家土地銀行，實現(xiàn)遠期目標。(11)由于農村信用社點多面廣，適應農村地廣人稀、村落分散的特殊情況；農信社采取縣鄉(xiāng)兩級獨立法人組織核算體系，能方便、迅速地滿足農戶大量的季節(jié)性臨時性的資金需求；農村金融生態(tài)的脆弱性、農村信貸手續(xù)的繁瑣性和金融收益的微利性客體上排斥了其他金融主體的進入。(12)因此，在農信社開展農地金融業(yè)務具有比較優(yōu)勢，可具體采取以下方案：(1)在縣級信用聯(lián)社內部設立“農地使用權抵押貸款部”，負責農地使用權貸款業(yè)務。接受由基層農信社交來的土地抵押貸款業(yè)務的有關資料，確定農地使用權的抵押擔保關系；貸款的發(fā)行與貸款期限的確定；抵押物的處理等。(2)在農村信用社內部設立“農地使用權抵押貸款辦”，負責農地使用權抵押貸款的發(fā)放與回收等具體業(yè)務。待條件成熟時組建土地合作金融，直至最后組建國家土地銀行或土地金融公司。其組織體系宜采取自上而下的方式，由國家以法律或法規(guī)的形式對此確定，并給予資金和政策支持來進行組建。(13)3.建立擔保機制，創(chuàng)新農地抵押貸款模式積極探索多種形式的農地抵押貸款擔保模式，降低貸款風險。一是采取“企業(yè)+農戶”的擔保模式。農業(yè)產業(yè)化企業(yè)將自己的基地發(fā)包給當?shù)氐霓r民租賃經營，與其簽訂農產品收購合同，保證農產品的銷售。在支持該類農戶貸款時采取與農民、農業(yè)產業(yè)化企業(yè)簽訂協(xié)議，由農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)對農戶貸款承擔連帶擔保責任。二是采取“農戶＋農戶”的擔保模式。即建立多戶聯(lián)保的風險保障機制，相同貸款條件的借貸農戶之間形成團體，團體之間互相擔保負連帶責任。三是采取“基金+農戶”的擔保模式。即建立信貸擔?；?，由基金擔保和經用戶的農地抵押共同擔保以獲得貸款，擔保責任由基金和農戶按約定比例分擔。四是采取“土地承包經營權作股權抵押”，即兩個以上的經營戶以擁有的土地承包經營權作為股權成立聯(lián)營公司，把股權作抵押申請貸款。五是直接以土地承包經營權作抵押獲得貸款。六是農戶與其上中游收購、加工企業(yè)聯(lián)為一體，互為擔?；虻盅?，既降低貸款風險，又有利于將貸款范圍進行延伸。4.規(guī)范操作流程，明確農地抵押貸款程序規(guī)范農地抵押貸款的操作流程，明確其貸款程序，促使其向制度化方向發(fā)展。(1)提交申請。由貸款農戶向農村信用合作社提出書面申請，注明請求借款的數(shù)額、用途、期限等，并附繳土地使用權證以作抵押。(2)初步審查。合作社收到申請后，應認真審查，并派人測量該抵押的土地，進行估價。(3)上級審批。符合條件的，把申請書等資料送交縣信用聯(lián)社審批。(4)簽訂協(xié)議。審批通過后，由信用社與農戶簽訂貸款協(xié)議，明確規(guī)定借款數(shù)額、利率、期限及償還辦法等。(5)提供擔保。貸款農戶及擔保方與信用社簽訂擔保協(xié)議。(6)發(fā)放貸款。信用社按協(xié)議給農戶發(fā)放貸款，貸款額通常應為所抵押土地估價的1/2或2/3，最多不超過估價。(7)按時還貸。貸款到期時，由農戶按時還貸，收回被抵押的土地。(8)轉讓經營權。如農戶不能按時還貸，信用社對抵押土地使用權可以依法進行處分。銀行每年定期舉行土地使用權拍賣大會，讓愿意耕種的農民以競價方式取得土地使用權，收回資金以償還債務。5.構建良好環(huán)境，培育農地抵押服務市場農地抵押制度不僅在于其本身的創(chuàng)新，而且有賴于相關配套制度的構建，積極培育農地抵押服務市場，為抵押融資工作的順利開展創(chuàng)造條件。一是政府要積極參與和支持，在機構設置、業(yè)務經營等方面加以引導，提供幫助。對農地金融機構直接提供大量貼息貸款，或政府直接創(chuàng)辦土地金融機構開展農地金融業(yè)務，或購買土地金融機構的股份支持其發(fā)展。二是要完善農地價值評估、承包經營權登記和證書發(fā)放制度。這是農地抵押的基礎性配套制度。相關部門要積極開展農地的分等定級工作，建立和完善農地價值評估機構，使每一塊農地的位置、數(shù)量、等級、權屬和價值等都有明確的記載。具體估價時還要結合全國估價體系和本地的經濟發(fā)展狀況，確定農地承包經營權的價格，為農地抵押提供依據(jù)。三是要積極發(fā)展農地二級市場，完善農地流轉機制。應由政府主導建立統(tǒng)一、規(guī)范管理的農地使用權流轉市場，為農地承包經營權實現(xiàn)順利流轉，方便抵押物因抵押人無力償債時的及時變現(xiàn)創(chuàng)造條件，降低實現(xiàn)抵