農(nóng)用水權(quán)的界定、實施效率及改進策略

農(nóng)用水權(quán)的界定、實施效率及改進策略

水權(quán)的界定與實施是影響水資源利用效率的重要因素，不少文獻(xiàn)對水權(quán)的界定和實施問題進行過卓有成效的研究，主張通過加強水權(quán)制度建設(shè)，明晰水權(quán)、推動水權(quán)流轉(zhuǎn)以提高水資源配置和利用效率(汪恕誠，2000；王亞華，2005；王金霞、黃季琨，2000；傅晨、胡振鵬，2001；胡鞍鋼、王亞華，2000；胡繼連、葛顏祥、周玉璽，2005；胡繼連、姜東暉，2006)。這些研究都清晰地指明了我國水權(quán)界定和實施的努力方向，具有很高的學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實指導(dǎo)意義。與一般水權(quán)相比，農(nóng)用水權(quán)具有界定難、實施難的特殊性，為此，本文擬對我國農(nóng)用水權(quán)的界定和實施現(xiàn)狀進行考察，分析其對農(nóng)用水資源利用效率的影響，探討相應(yīng)的改進策略。一、我國農(nóng)用水權(quán)界定概況(一)考察農(nóng)用水權(quán)界定的理論視角從產(chǎn)權(quán)組分(Entitlements)來說，我國的農(nóng)用水權(quán)主要包括水資源所有權(quán)、取水權(quán)、供水權(quán)和用水權(quán)。從產(chǎn)權(quán)持有者(產(chǎn)權(quán)主體)的角度說，我國農(nóng)用水權(quán)的核心主體有三個：國家、專業(yè)供水機構(gòu)和最終用戶(農(nóng)戶)。本文對我國農(nóng)用水權(quán)界定情況的考察將以產(chǎn)權(quán)組分為主線、以產(chǎn)權(quán)主體為輔線而展開?？疾飚a(chǎn)權(quán)界定情況應(yīng)該首先明確評判產(chǎn)權(quán)界定形態(tài)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。習(xí)慣上，常用的評判標(biāo)準(zhǔn)有兩套：一是排他性標(biāo)準(zhǔn)，二是清晰程度標(biāo)準(zhǔn)。從排他性標(biāo)準(zhǔn)來說，產(chǎn)權(quán)界定的基本形態(tài)有三種：一是完全排他，二是非排他，三是半排他(代表著介于排他和非排他之間的所有狀態(tài))。完全排他標(biāo)準(zhǔn)的含義是產(chǎn)權(quán)的收益和成本完全歸于產(chǎn)權(quán)持有者；非排他標(biāo)準(zhǔn)的含義是產(chǎn)權(quán)的收益和成本完全歸于他人或社會而不歸于產(chǎn)權(quán)持有者個人；半排他標(biāo)準(zhǔn)的含義是產(chǎn)權(quán)的收益和成本部分歸于產(chǎn)權(quán)持有者、部分歸于他人或社會。從清晰程度標(biāo)準(zhǔn)來說，產(chǎn)權(quán)界定的基本形態(tài)有兩種：一是清晰，二是模糊(不清晰)。產(chǎn)權(quán)清晰的核心含義是經(jīng)濟利益關(guān)系清晰，既沒有外溢也沒有交叉和重疊；產(chǎn)權(quán)不清晰的核心含義是經(jīng)濟利益關(guān)系不清晰，要么存在交叉，要么存在重疊。(二)我國農(nóng)用水權(quán)的法律(法規(guī))界定《中華人民共和國水法》第三條規(guī)定：一切水資源歸國家所有；水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用。第七條規(guī)定：國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水除外。第四十八條規(guī)定：直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外。第四十九條規(guī)定：用水應(yīng)當(dāng)計量，并按照批準(zhǔn)的用水計劃用水。用水實行計量收費和超定額累進加價制度。第五十五條規(guī)定：使用水利工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定向供水單位繳納水費。供水價格應(yīng)當(dāng)按照補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則確定。第六十九條規(guī)定：有下列行為之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期采取補救措施，處二萬元以上十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其取水許可證。第七十條規(guī)定：拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令限期繳納；逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，并處應(yīng)繳或者補繳水資源費一倍以上五倍以下的罰款。國務(wù)院《取水許可和水資源費征收管理條例》第二條規(guī)定：取用水資源的單位和個人，除特殊規(guī)定外，都應(yīng)當(dāng)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費。第四條規(guī)定：下列情形不需要申請領(lǐng)取取水許可證：(1)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水的；(2)家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的；(3)為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進行臨時應(yīng)急取(排)水的；(4)為消除對公共安全或者公共利益的危害臨時應(yīng)急取水的；(5)為農(nóng)業(yè)抗旱和維護生態(tài)與環(huán)境必須臨時應(yīng)急取水的。(三)對我國農(nóng)用水權(quán)法律(法規(guī))界定的具體闡釋對于我國法律(法規(guī))中的農(nóng)用水權(quán)界定，本文作如下闡釋：1.所有權(quán)。法律賦予了國家對境內(nèi)一切水資源的完全排他的所有權(quán)。國家擁有的這種排他性水資源權(quán)利包含有三個層面的意思：一是法律認(rèn)可和法律保護(國家的水資源所有權(quán)依法獲得并受法律保護)；二是經(jīng)濟實現(xiàn)(除特殊情況外，一切單位和個人取水用水都要經(jīng)過國家許可并向國家繳納水資源費)；三是國家的水資源所有權(quán)由國務(wù)院代表行使。前兩個要素是水資源(包括一切自然資源)所有權(quán)的必備要件，缺乏任何一個，所有權(quán)都將不完整，要么自身殘缺，要么受到了他人侵害。2.取水權(quán)。取水權(quán)是相關(guān)機構(gòu)利用一定的水利設(shè)施從相關(guān)水源取水的權(quán)利，其具體存在形式有兩種：一是大型專業(yè)供水機構(gòu)(例如，引黃灌溉管理處、國有大型水庫灌溉管理處等)經(jīng)營灌溉供水業(yè)務(wù)而大量取水的權(quán)利；二是農(nóng)村“小農(nóng)水”專業(yè)戶和農(nóng)業(yè)用水戶(農(nóng)戶)利用農(nóng)村集體或個人水利設(shè)施設(shè)備以集體小型水庫、塘壩、機井為水源少量取水的權(quán)利。對于前者，法律賦予的是排他的取水權(quán)，取水須申請辦理取水許可證并交納水資源費；對于后者，法律賦予的是非排他的取水權(quán)，農(nóng)戶灌溉取水不需申請辦理取水許可證和交納水資源費。3.供水權(quán)。供水權(quán)是針對專業(yè)供水機構(gòu)而設(shè)計和存在的權(quán)益組分。實踐中，使用水利工程專門提供灌溉供水服務(wù)的具體組織形式多種多樣。在引黃灌區(qū)，專門執(zhí)行農(nóng)業(yè)灌溉供水職能的具體單位是“灌區(qū)灌溉管理處”，如“山東省位山灌區(qū)灌溉管理處”、“山東省小開河引黃灌溉管理處”等。在國有大型水庫灌區(qū)，專門執(zhí)行農(nóng)業(yè)灌溉供水職能的具體單位是“水庫管理局”或“水庫管理處”，例如“山東萊蕪雪野水庫管理處”等。在非國有灌區(qū)，早期(20世紀(jì)90年代前)是由農(nóng)村集體作為統(tǒng)分結(jié)合“雙層經(jīng)營”體制中的“統(tǒng)”的經(jīng)營層次，利用“小農(nóng)水”向農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營戶供水，統(tǒng)一提供灌溉服務(wù)。20世紀(jì)90年代后，全國各地的“小農(nóng)水”產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營制度改革，先后從零星試點逐步演進成為一種普遍現(xiàn)象，“小農(nóng)水”灌溉供水的組織形式也從單一的農(nóng)村集體統(tǒng)一供水轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、合伙經(jīng)營、個人投資個體經(jīng)營、水利合作社、水利公司等多種組織形式。目前，“小農(nóng)水”改革還在不斷深化，各種新型的供水組織形式還可能不斷出現(xiàn)。從《中華人民共和國水法》和國務(wù)院《取水許可和水資源費征收管理條例》的相關(guān)規(guī)定看，法律和國家(水資源所有者)賦予了這些專業(yè)供水機構(gòu)以排他的供水權(quán)，這些機構(gòu)可依法向用水單位供水，并可按照國家規(guī)定依法向用水單位(用水戶)收取水費，對于拒不交納水費的用水單位(用水戶)可以停止供水。4.終端用水權(quán)。農(nóng)戶是灌溉水資源的終端用戶，農(nóng)戶水權(quán)是農(nóng)用水資源的終端用水權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國水法》和國務(wù)院《取水許可和水資源費征收管理條例》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)戶利用農(nóng)村集體或個人(自備)的水利設(shè)施設(shè)備，從農(nóng)村集體水塘、水庫、機井中自行取水灌溉的，享有非排他的用水權(quán)，不需要向他人交納水費，只需自己承擔(dān)提水和供水的相關(guān)費用(如燃料費、機械費、管道費等)；農(nóng)戶使用專業(yè)供水機構(gòu)(包括國有大型專業(yè)供水機構(gòu)和農(nóng)村“小農(nóng)水”專業(yè)供水機構(gòu))的供水進行灌溉時，享有排他的用水權(quán)，用水戶應(yīng)當(dāng)向供水單位或個人交納水費，不交納水費者不能用水。二、我國農(nóng)用水權(quán)的實施及其對水資源利用效率的影響(一)國家水資源所有權(quán)的實施及其影響如前所述，法律賦予了國家對境內(nèi)一切水資源的完全排他性權(quán)利，但國家水權(quán)(所有權(quán))實際實施的具體過程表明，國家對水資源的排他性所有權(quán)并不完整，國家作為水資源所有者的權(quán)益未能得到充分實現(xiàn)。按照產(chǎn)權(quán)完全排他的基本要求，排他性產(chǎn)權(quán)在交易實施的過程中，其經(jīng)濟價值(經(jīng)濟權(quán)益)必須得到充分承認(rèn)，交易必須是等價交易。如果交易是不等價交易，那么，交易雙方必有一方侵犯了另一方的權(quán)益，或說一方的權(quán)益受到了另一方的侵犯。這實際上就是權(quán)益的外溢，相當(dāng)于把一方產(chǎn)權(quán)的一部分通過交易界定給了另一方。如果這種不等價交易的結(jié)果是買方受益而賣方受損，那么，賣方產(chǎn)權(quán)的排他性就應(yīng)該打折，相當(dāng)于賣方產(chǎn)權(quán)部分地不能排他(例如半排他)，我國農(nóng)地征用市場上的產(chǎn)權(quán)交易就是這種情形的典型代表(農(nóng)村集體的土地所有權(quán)只具有半排他性)。我國法律規(guī)定一切水資源歸國家所有。在這樣的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，如果用水免費且自由取用，水資源就是典型的公共物品資源(PublicGoodResources)或說公共池塘資源(CommonPoolResources)，水權(quán)基本不具排他性；如果低價收費(收費標(biāo)準(zhǔn)低于應(yīng)有的水價)，水資源就是半公共物品資源(Semi-publicGoodResources)，水權(quán)具有半排他性；如果能夠按照應(yīng)有水價收費，水資源就是私人物品資源(PrivateGoodResources)，水權(quán)具有完全排他性。現(xiàn)實中，我國農(nóng)業(yè)(灌溉)用水的收費標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低有時甚至不收費，引黃灌溉的原水價格或水資源費平均為0.01-0.03元/，實際只能收取0.00354-0.00915元/，100噸甚至是數(shù)百噸黃河水不值1瓶礦泉水的價格，根本不能準(zhǔn)確反映水資源的稀缺程度，因此，我國的農(nóng)用水資源至少具有半公共物品的屬性，引水灌溉具有明顯的“搭國家便車”的意義，引用越多，得到的“便車收益”就越多。從這種意義上來說，在實際實施過程中，國家農(nóng)業(yè)灌溉水資源的所有權(quán)的排他性明顯地受到了弱化，而只具有半排他性。國家對水資源的排他性所有權(quán)因此并不完整，國家作為水資源所有者權(quán)益未能得到充分實現(xiàn)。另外，在國家水資源費的征收過程中，因監(jiān)督不完整或其他方面的種種原因，取水用水但少交或不交水資源費的現(xiàn)象大量存在(法律規(guī)定免交水資源費的情形除外)。據(jù)調(diào)查，山東省濱州市簸箕李灌區(qū)2003-2008年實際平均水資源費收繳率只有53％，有的年份不足30％；小開河灌區(qū)2004-2008年實際水資源費收繳率為58％，有的年份只有35％；韓墩灌區(qū)2003-2008年實際水費收繳率為81％，有的年份只有45％。這是國家水資源所有權(quán)排他性弱化(所有權(quán)不完整)和國家水資源所有者權(quán)益未能得到充分實現(xiàn)的又一表現(xiàn)。國家水資源所有權(quán)實際實施過程中不能完全排他的特性，培植了各取水用水單位(部門)的強烈的取水用水激勵，膨脹了各單位(部門)的取水用水需求，使得超限額取水用水成為一種難以遏止的現(xiàn)象，甚至引發(fā)“取水競賽”，沿黃地區(qū)競相修建各種引黃供水工程和引黃灌溉迅猛發(fā)展的歷史可以對此給出足夠的驗證：20世紀(jì)50-90年代，引黃水量增長了1.5倍；由于引黃水量過多，黃河從1972年開始斷流，從70年代初至80年代平均每5年有4年斷流，進入90年代則年年斷流，1972-1999年的28年時間有22年出現(xiàn)斷流，1997年的一次斷流的時間竟然長達(dá)265天，斷流河段綿延河南、山東，長達(dá)300多公里。黃河斷流激發(fā)了黃河上下游用水的矛盾，將黃河流域水資源緊缺的問題提到了各級政府的議事日程。為了緩解黃河水資源的供需矛盾，國家從宏觀行政調(diào)控和微觀水價兩個方面進行了改革。在宏觀控制方面，國務(wù)院曾于1987年頒布了黃河水量分配方案，將349.6億立方米的水量分配給黃河流域8個省。但這種計劃分水辦法并未達(dá)到計劃控制的目標(biāo)和效果，原因是：(1)計劃決策失靈，計劃本身不夠合理，確定分水方案的機制基本是暗箱操作，中央(部門)拍板和高度集權(quán)，沒有經(jīng)過各地方的充分協(xié)商和民主參與；(2)計劃管理模式出現(xiàn)體制失靈，整個流域分水依賴流域管理機構(gòu)監(jiān)督實施，但流域管理機構(gòu)既不享有法定的監(jiān)督管理權(quán)力，也沒有采用行政手段之外的經(jīng)濟約束機制，由于缺乏權(quán)威性的流域管理機構(gòu)和相應(yīng)的法律法規(guī)，無法對實際引水量進行有效控制、監(jiān)督和對超額引水地區(qū)和部門進行制裁。結(jié)果，一到枯水或用水高峰時期，有關(guān)地方、部門和引水工程競相取水，造成分水失控。當(dāng)然，經(jīng)國務(wù)院分水、調(diào)水措施使黃河斷流問題在近幾年得到了緩解，但沿黃各地爭水搶水的總體形式依然如故，只是相對更有秩序了。(二)專業(yè)供水機構(gòu)取水和供水權(quán)的實施及其影響如前所述，農(nóng)業(yè)灌溉的專業(yè)供水機構(gòu)有兩種：一是國有大型灌區(qū)的專業(yè)供水機構(gòu)，二是農(nóng)村的“小農(nóng)水”專業(yè)供水機構(gòu)。對前者來說，其排他性取水權(quán)因自身強烈的取水激勵和國家(水資源所有者)監(jiān)督調(diào)控的不完整而經(jīng)常過度行使，這一點與前文已經(jīng)論述過的國家水資源所有權(quán)得不到充分行使、國家的水權(quán)權(quán)益得不到充分實現(xiàn)是相互回應(yīng)的，其后果就是各地區(qū)、各單位的過量取水。對后者來說，其非排他性取水權(quán)的行使情況由其自身的取水能力(包括技術(shù)能力和經(jīng)濟能力)決定，取水能力強者取水權(quán)行使充分，取水能力弱者取水權(quán)行使可能不充分，但從一定意義上說，只要其取水能力得以充分發(fā)揮，其取水權(quán)就是充分行使了，相關(guān)后果是非常有限的水資源被低效率地配置給了并不需要這么多水資源的項目和地方。就供水權(quán)的實際行使情況來說，多數(shù)情況下，盡管引黃“灌溉管理處”和“水庫管理處”都是事業(yè)性單位但遵循企業(yè)化運作的方式從事灌溉供水服務(wù)，并依法向用水戶收取水費，所收取的水費是“灌溉管理處”和“水庫管理處”正常運行的重要資金來源?！靶∞r(nóng)水”專業(yè)供水機構(gòu)也是根據(jù)核算成本、適當(dāng)盈利的原則向灌溉農(nóng)戶提供有償服務(wù)，收取水費。所有這些都是專業(yè)供水機構(gòu)的排他性供水權(quán)的理論表現(xiàn)。但是，受計量和用水監(jiān)督條件及其他若干因素的共同影響，專業(yè)供水機構(gòu)的排他性供水權(quán)實際上未得到充分實施，特別是在國有灌區(qū)更是如此，拖欠水費就是這一問題的集中反映(不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣，基本上是上半年的水費拖到下半年才交，甚至年底也難以全部交清)。水利工程供水水費不能完全收繳，使得法律和國家賦予專業(yè)供水單位的排他性供水權(quán)在實際實施過程中也被弱化了，供水單位的排他性供水權(quán)因此而不再完整。專業(yè)供水單位的排他性供水權(quán)在實際實施過程中的弱化(排他性不完整)，導(dǎo)致了各用水地區(qū)用水需求的急劇膨脹。于是，對于各用水地區(qū)(縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn))來說，最為關(guān)心的是抗旱季節(jié)抗旱任務(wù)的完成情況，只要抗旱季節(jié)的灌溉任務(wù)能夠完成，節(jié)水和水費收繳目標(biāo)都將變成次要目標(biāo)。為了能夠獲得更多的灌溉供水，為了能夠順利完成抗旱季節(jié)的灌溉任務(wù)，用水地區(qū)會想盡一切辦法說服供水部門盡可能地增加本地區(qū)的灌溉供水量。所有努力的結(jié)果就是灌溉供水需求量的大幅度增長。(三)農(nóng)戶用水權(quán)的實施及其影響僅從法律意義上看，除農(nóng)戶自取自用外，國家賦予農(nóng)民的是排他性用水權(quán)，即“用水計量、用水收費”。但是，實踐中由專業(yè)供水機構(gòu)提供的農(nóng)田灌溉用水計量和收費是相當(dāng)粗放的，調(diào)查表明(2008)，在農(nóng)業(yè)灌溉用水的計量和收費方式上多數(shù)地方采用的是“按灌溉面積收費”(占61％)或“按灌溉時間收費”(占45％)、“按灌溉用電量收費”(占67％)、“按其他標(biāo)準(zhǔn)收費”(占30％)的收費方式，“按用水量收費”的只占9％，收費多少與用水?dāng)?shù)量之間的直接對應(yīng)關(guān)系不強，這樣，在相同的灌溉面積、灌溉時間、灌溉次數(shù)及其他條件下，不同農(nóng)戶的實際用水量差別很大。從水權(quán)界定的角度看，農(nóng)戶層面上的水權(quán)界定有些模糊，只具有“弱排他性”。與“小農(nóng)水”相比，國有引黃灌區(qū)和水庫灌區(qū)的農(nóng)戶用水權(quán)界定更為模糊。在這些灌區(qū)，大多數(shù)情況下，供水部門(“灌溉管理處”)對灌溉用水只計量到支渠斗口，從空間區(qū)域上看就是只計量到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))甚至是縣，而對真正意義上的終端用水戶(農(nóng)戶)的真實用水量則不再計量。收繳水費時，灌溉管理處按供水量向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或縣收費，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或縣再向村(組或片)收費，村(組或片)再將費用分?jǐn)偟睫r(nóng)戶收費。由于對支渠(鄉(xiāng)或縣)以下的用水量不再精確計量，所以收費依據(jù)很不精密，只是粗略地按灌溉面積、按耕地面積有時甚至按人頭向農(nóng)戶攤派，農(nóng)戶所交納的水費與實際用水量之間的差距更大。在按耕地面積收費的情形下，不曾灌溉的耕地甚至都要交納“灌溉水費”；更加離奇的是，在按人頭收費的情形下，不種地的農(nóng)民也要交納“灌溉水費”。對上述各種情形的深入分析告訴我們，在對灌溉用水只進行間接計量而不是直接計量的情況下，農(nóng)戶灌溉水權(quán)的很大一部分未能得到界定，未得到界定的這些水權(quán)大量地流入“公共領(lǐng)域”，變成了一定空間或社區(qū)范圍內(nèi)的“共有產(chǎn)權(quán)”(CommonPropertyRights)，賦予了農(nóng)戶水權(quán)以極強的“社區(qū)產(chǎn)權(quán)”、“集體產(chǎn)權(quán)”或“自助餐產(chǎn)權(quán)”、“俱樂部產(chǎn)權(quán)”的產(chǎn)權(quán)屬性，這種產(chǎn)權(quán)制度的核心特征是對外(社區(qū)以外、集體以外、俱樂部以外、自助餐餐廳以外)產(chǎn)權(quán)清晰、排他性強，對內(nèi)產(chǎn)權(quán)模糊、不可分割。具有明顯俱樂部產(chǎn)權(quán)屬性的農(nóng)戶水權(quán)對外產(chǎn)權(quán)清晰、排他性強，主要體現(xiàn)在只有具備俱樂部(社區(qū))成員資格并遵循俱樂部(社區(qū))規(guī)則的正式成員(農(nóng)戶)，才能行使俱樂部(社區(qū))產(chǎn)權(quán)、享受相應(yīng)的權(quán)益；任何非俱樂部成員(農(nóng)戶)都不能從俱樂部產(chǎn)權(quán)中得到收益。對內(nèi)產(chǎn)權(quán)模糊、不可分割，主要體現(xiàn)在無論何人一旦具備了相應(yīng)資格或支付了相關(guān)費用，進入俱樂部(社區(qū))成為一名正式成員，那么，成員與成員之間的產(chǎn)權(quán)界定(權(quán)益劃分)就再也分割不清，如果俱樂部成員的數(shù)量不是很多(沒有造成擁擠)，任何個人行使自己的俱樂部權(quán)力都不排斥內(nèi)部其他成員行使同樣的權(quán)利。在俱樂部內(nèi)部，俱樂部產(chǎn)權(quán)變成了公共產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶水權(quán)的俱樂部產(chǎn)權(quán)屬性衍生自終端用水計量的技術(shù)經(jīng)濟難題。不言自明，要為分割細(xì)碎、廣泛分布于東南兩北、分屬于千家萬戶、每戶只有幾畝甚至零點幾畝的農(nóng)地單獨安裝精確的灌溉用水計量器具，不僅在技術(shù)上相對困難，更重要的是在經(jīng)濟上不合算，于是，灌溉用水計量到一定的空間區(qū)域和由眾多農(nóng)戶組成的社區(qū)而不是一家一戶，便成了一種符合經(jīng)濟理性的最佳行為選擇。從另一角度說，由于農(nóng)戶水權(quán)清晰界定的成本實在太高(遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于產(chǎn)權(quán)界定收益)，那么，容忍一定程度的水權(quán)模糊反而是經(jīng)濟合理的。農(nóng)戶用水權(quán)(灌溉水權(quán))的俱樂部產(chǎn)權(quán)屬性，在具體實施的過程中會對俱樂部內(nèi)部成員形成一種特殊的用水激勵，每一個成員(農(nóng)戶)都會盡可能多地爭奪全體成員留給“公共領(lǐng)域”的公共權(quán)益(剩余索取權(quán))，其現(xiàn)實表現(xiàn)是“在相同的灌溉時間、灌溉面積、灌溉用電量等條件下，盡可能地增加灌溉水量，讓自己的農(nóng)田得到最充分灌溉”。很明顯，這是一種逆向選擇和反向激勵。農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)在農(nóng)戶層面上推廣應(yīng)用不利、大水漫灌仍占據(jù)絕對優(yōu)勢地位的現(xiàn)實就是對這一問題的集中反映。三、農(nóng)用水權(quán)界定和實施的改進策略改進農(nóng)用水權(quán)界定和實施狀況的核心策略是盡可能清晰地界定水權(quán)并科學(xué)有效地在實踐中實施。(一)國有水權(quán)的界定和實施策略從水權(quán)界定層面來看，國家對水資源所有權(quán)的法律界定明確，現(xiàn)實中的問題主要表現(xiàn)為如何有效實施。而國有水權(quán)實施的改進任務(wù)，主要是根據(jù)國有水資源排他取用的原則，及時、足額地收繳水資源費，解決水資源費的拖欠問題。解決水資源費拖欠的辦法可以考慮從以下幾個角度入手：首先要加大水資源自覺繳納的宣傳力度，使各取水供水單位充分認(rèn)識到水資源費的重要性，調(diào)動各取水供水單位繳納水資源費的自覺性。其次，加快水資源管理信息化建設(shè)步伐，為水資源信息管理提供準(zhǔn)確的用水信息，建立健全水資源費征收監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程抄表，銀行自動托收。其次要進一步加大執(zhí)法力度，強化征收工作，對拒不繳納水資源費的單位，要收集相關(guān)證據(jù)，按照法律程序執(zhí)行。對用水大戶可以研究改進收費方式方法，使服務(wù)更加科學(xué)細(xì)化。最后要加強水資源費征收、使用、管理的監(jiān)督管理力度，做到收費與管理的緊密結(jié)合、有機互動。(二)專業(yè)供水機構(gòu)的水權(quán)界定和實施策略從水權(quán)界定層面來看，專業(yè)供水機構(gòu)所享有水權(quán)的法律界定也是明確的(排他性供水，用水者交費)，現(xiàn)實中的問題主要表現(xiàn)為如何有效實施。而專業(yè)供水機構(gòu)水權(quán)實施的改進任務(wù)，主要是根據(jù)有償供水的原則，及時、足額地收繳水費，解決水費的拖欠問題。解決水費拖欠的對策可以從以下幾方面入手：首先廣泛展開用水必須交水費的政策法規(guī)宣傳，上門做好收取水費的動員說服工作，提高用水農(nóng)戶交納水費的自覺性。其次要按照市場運作規(guī)律，實行先買后供的制約方法，按渠系建立供水分公司和子公司，統(tǒng)籌買水，統(tǒng)籌供水，拖欠一起算，不交費不供水。再者要發(fā)揮政策優(yōu)勢，對于貧困農(nóng)戶可以實行減免和緩交水費的扶助政策，減少一戶拖腿、十戶觀望的連鎖負(fù)面效應(yīng)。該免交的就免交，該收繳的堅決收繳，這樣也有利于基層收費人員做工作。山東省禹城市的做法值得參考推廣：按照“三級送水、三級管理、分清事權(quán)、分級負(fù)責(zé)”的思路，市水務(wù)局負(fù)責(zé)計量到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站受法人代表委托負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計量收費工作；村里則由用水者協(xié)會負(fù)責(zé)引水灌溉及水費收繳事項。灌溉、用水、收費過程簽定和執(zhí)行一紙合同：計劃用水、合同用水，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐月向水務(wù)局報送用水計劃，經(jīng)水務(wù)局供水公司批準(zhǔn)后，與供水公司簽訂用水合同，誰用水誰買單，誰少用誰少繳，誰多用誰多繳。實行按合同供水、超計劃用水累進加價制度。一個渠道兩個測流點：在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)送水主渠道的出入口分別設(shè)立測流點，一條主渠道的設(shè)兩個，兩條的設(shè)四個，最多不超過六個。測流點的設(shè)置要在市水務(wù)局的指導(dǎo)下，選擇一個比較規(guī)整的斷面，盡量與閘、橋等建筑物相結(jié)合，安裝測流儀測水量水，上下游鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)可，一旦確定不得隨意改變。放水時，上下游鄉(xiāng)鎮(zhèn)和水務(wù)局三方現(xiàn)場量水簽字，并作為征收水費的依據(jù)。禹城市的措施在很大程度上提高了水費收繳效率。(三)農(nóng)戶水權(quán)的界定和實施策略從農(nóng)戶水權(quán)界定層面看，需要重點考慮的問題是如何把農(nóng)戶用水權(quán)界定得更清晰。只要能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，使農(nóng)戶用水權(quán)得到更清晰的界定，農(nóng)戶用水的技術(shù)經(jīng)濟效率會有很大程度提高。面對農(nóng)戶水權(quán)的共有產(chǎn)權(quán)或“俱樂部”產(chǎn)權(quán)特性，如何才能把農(nóng)戶水權(quán)界定得更清晰？一條基本原則是：盡可能地縮小共有范圍或壓縮“俱樂部”規(guī)模。從社區(qū)范圍或“俱樂部”規(guī)模的角度看，共有范圍或俱樂部規(guī)模最大、產(chǎn)權(quán)界定最不清晰的情形是社區(qū)或俱樂部成員人數(shù)無窮大，即產(chǎn)權(quán)公有(PublicRights)的情形，在此情形下，產(chǎn)權(quán)收益與成本歸無數(shù)人共享共擔(dān)，產(chǎn)權(quán)效率極其低下。與上述情形相反，共有范圍或俱樂部規(guī)模最小、產(chǎn)權(quán)界定最為清晰的情形是社區(qū)或俱樂部成員只有一人，即產(chǎn)權(quán)私有(PrivateRights)的情形，在此情形下，全部的產(chǎn)權(quán)收益與成本歸該成員所獨有，產(chǎn)權(quán)效率最高。在社區(qū)或俱樂部成員人數(shù)大于1小于無窮大的大多數(shù)情形下，產(chǎn)權(quán)效率基本遵循成員人數(shù)越少效率越高、成員人數(shù)越多效率越低的規(guī)則。換句話說，共有產(chǎn)權(quán)或俱樂部產(chǎn)權(quán)的規(guī)模設(shè)計服從“一個和尚挑水吃，兩個和尚抬水吃，三個和尚沒水吃”的定律。就目前我國農(nóng)戶水權(quán)界定的情況來看，成員只有一人或僅有幾人的社區(qū)范圍或俱樂部規(guī)模也許難以設(shè)計出來，但是縮小共有范圍或壓縮“俱樂部”規(guī)?？臻g還是存在的。以沿黃灌區(qū)為例，50％以上