十一五規(guī)劃實施前三年分析報告及對十二五的政策建議

“十一五”規(guī)劃實施前三年分析報告及對“十二五”的政策建議

“十一五”時期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，具有承前啟后的歷史地位，既面臨難得機遇，也存在嚴峻挑戰(zhàn)。在這種大的發(fā)展背景下，“十一五”規(guī)劃綱要提出：我國要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，堅持以人為本，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式，提高發(fā)展質(zhì)量，落實“五個統(tǒng)籌”，把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。到2008年年底，“十一五”已經(jīng)過了3年，本報告試圖分析2006～2008年“十一五”規(guī)劃的總體實施情況，對其中一些重大經(jīng)濟發(fā)展問題進行研究，為更好地進一步落實“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃編制提供若干有價值的建議。一、“十一五”規(guī)劃實施三年的總體情況分析“十一五”規(guī)劃綱要根據(jù)全面建設(shè)小康社會的總體要求，提出“十一五”時期要努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標包括宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、資源利用效率顯著提高、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展趨向協(xié)調(diào)、基本公共服務(wù)明顯加強、市場經(jīng)濟體制比較完善、人民生活水平繼續(xù)提高、民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)取得新進展等9個方面，并從可量化評價角度提出了經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)人民生活4個方面22項指標?？傮w而言，“十一五”前3年，基本實現(xiàn)了“十一五”規(guī)劃綱要的多數(shù)主要目標和指標的進度要求，但一些深層次問題的解決還缺少實質(zhì)性的進展，“十一五”后期和“十二五”期間攻堅任務(wù)仍很繁重。1、“十一五”規(guī)劃綱要實施三年的主要指標完成情況“十一五”規(guī)劃綱要實施3年，22個主要指標大多數(shù)達到了預(yù)期的進度要求。如表1所示，在全部14個預(yù)期性指標中，反映經(jīng)濟增長、人口環(huán)境和民生改善方面的指標10個預(yù)期性指標中，除了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力未達到預(yù)期進度，其余9個全部達到或者超過預(yù)期進度要求，其中國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)固體廢物綜合利用率3個指標提前完成了5年目標；但是，反映經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的4個預(yù)期性指標，除城市化率達到預(yù)期要求外，其他3個預(yù)期指標進展都沒有達到要求；在8個約束性指標中，除了森林覆蓋率指標缺少年度數(shù)據(jù)難以準確評估、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗指標進展滯后外，其他6個指標都超額完成進度，甚至新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率已經(jīng)提前實現(xiàn)了5年目標?？傮w上，“十一五”前3年，22個指標中有4個提前實現(xiàn)了5年目標，12個達到或者超過了3年預(yù)期進度（2個指標是參照兩年數(shù)據(jù)），5個未達到3年進度要求，1個的指標未能評價，總體指標實現(xiàn)率為不低于72.7%。從未來發(fā)展，到“十一五”期末，預(yù)計服務(wù)業(yè)增加值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重、研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重、單位GDP能耗等4個指標完成難度大以外，其他指標都有望完成，指標完成率在至少應(yīng)該能夠達到82%。單從“十一五”規(guī)劃綱要的這22個指標看，“十一五”規(guī)劃實施總體進展順利。表1“十一五”規(guī)劃綱要主要指標3年(2006～2008)完成情況注：國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民收入規(guī)劃目標數(shù)字為2005年價格，進展情況數(shù)字為當年價格；帶[]的為5年累計數(shù)，規(guī)劃目標為5年累計數(shù)，進展情況為3年累計數(shù)；農(nóng)業(yè)灌溉用水有效系數(shù)、國民平均受教育年限數(shù)據(jù)截止到2007年，只評價2年情況；農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)截止到2008年中期，該指標評價時限為兩年半；森林覆蓋率沒有年度數(shù)據(jù)，這里沒有進行評價。數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)改委（2008年12月）；人力資源和社會保障部、國家統(tǒng)計局（2009年5月）；國家統(tǒng)計局（2009年2月）。2、“十一五”規(guī)劃綱要實施三年取得的主要成就“十一五”規(guī)劃實施3年，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展取得了巨大的成就，這至少可以概括為三個主要方面。(1)經(jīng)濟增長目標遠遠超過了預(yù)期，我國經(jīng)濟繼續(xù)保持了快速增長的勢頭。2006年、2007年和2008年3年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率分別為11.6%、13%和9%，遠遠高于預(yù)期的7.5%的目標。即使在2008年國際金融危機的背景下，我國經(jīng)濟增長率也保持了9%的增長率。具體而言，糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成效顯著，新農(nóng)村建設(shè)取得了階段性的成效；工業(yè)發(fā)展取得了突出成就，工業(yè)總量創(chuàng)歷史新高，諸多領(lǐng)域的工業(yè)生產(chǎn)總量和規(guī)模成為世界最大；服務(wù)業(yè)總體發(fā)展也在加快，就業(yè)不斷增加，一些大城市初步形成了以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；一些中西部省份經(jīng)濟增長加速，區(qū)域經(jīng)濟增長差距有所縮??；伴隨著經(jīng)濟快速增長，擴大就業(yè)取得積極進展，形成了穩(wěn)定就業(yè)新格局，2001～2005年間，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率平均為4.1%，2006～2008年也保持在4.1%的平均水平。(2)人民生活和公共服務(wù)指標達到預(yù)期，社會發(fā)展和民生改善成績顯著。城鄉(xiāng)居民收入快速增長，城鎮(zhèn)居民可支配收入年均增長10.3%，農(nóng)村居民人均純收入年均增長8.4%，均大幅高于年均增長5%的規(guī)劃預(yù)期目標。城鄉(xiāng)居民的居住、交通、教育、文化、衛(wèi)生和環(huán)境等方面有了較大的改善。初步建成了覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療保障制度，到2008年年底，全國所有縣級地區(qū)都已經(jīng)展開了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金累計支出總額為429億元，提前實現(xiàn)了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度全覆蓋的目標；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)實現(xiàn)突破，在“十一五”期間正式建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的基本框架；覆蓋城鄉(xiāng)最低生活保障制度初步建成，社會福利制度不斷完善。2008年年底，全國共有2334萬城市居民，4291萬農(nóng)村居民得到最低生活保障，基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！薄?3)資源環(huán)境目標多數(shù)達到要求，可持續(xù)發(fā)展能力方面得到一定程度的改善。到2008年底，“十一五”環(huán)境規(guī)劃目標實現(xiàn)情況好于預(yù)期，除了單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗指標沒有達到預(yù)期目標外，全國總?cè)丝谥笜?、耕地保有量指標都得到了有效的控制，主要污染物（二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放量控制指標出現(xiàn)了重大突破。而且，雖然單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗指標沒有達到預(yù)期目標，但進入“十一五”后，逐年下降，并且逆轉(zhuǎn)了自2002年以來逐年上升的趨勢。總體上，全國污染加重和生態(tài)破壞的趨勢逐步減緩，許多地區(qū)和城市環(huán)境質(zhì)量得到了一定程度的改善。3、“十一五”規(guī)劃綱要實施三年存在的主要問題“十一五”規(guī)劃前3年實施過程中，也表現(xiàn)出一些重大的問題有待進一步解決。尤其是在2008年下半年以后，國際金融危機對我國影響逐步加深，使得“十一五”后期以及未來我國經(jīng)濟發(fā)展面臨著巨大的調(diào)整。(1)經(jīng)濟發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出。“十一五”實施3年，整體上粗放的經(jīng)濟增長方式并沒有大的改觀，造成我國深層次結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。一是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對緩慢，無論是服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比例，還是服務(wù)業(yè)就業(yè)比例，都大大低于預(yù)期目標要求，經(jīng)濟增長還主要依靠工業(yè)，尤其是重化工業(yè)的快速發(fā)展，這使得我國經(jīng)濟增長難以擺脫高消耗、高污染的發(fā)展方式；二是需求結(jié)構(gòu)上，投資與消費失衡，出口與進口失衡，經(jīng)濟增長主要依靠出口和投資為主導(dǎo)。長期以來，特別是“十五”期間，我國投資率、凈出口額持續(xù)走高，消費率相對較低，形成了主要依靠投資、凈出口拉動的經(jīng)濟增長?！笆晃濉鼻皟赡?，這種趨勢依然保持。2007年我國最終消費率為48.8%，較2006年下降了1.1個百分點；資本形成率為42.3%，較2006年下降了0.3個百分點；而貨物和服務(wù)凈出口則達到23380.5億元，較2006年增長40.4%。2008年由于國際金融危機，出口貢獻下降，但由于經(jīng)濟刺激計劃，經(jīng)濟增長更依靠投資；三是全要素生產(chǎn)率下降，經(jīng)濟增長主要依靠資本投入，而且投資收益不斷遞減；四是創(chuàng)新投入不足，自主創(chuàng)新能力有待提高。2008年研究與實驗發(fā)展經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為1.52%，低于預(yù)期要求。該比例“十一五”3年累計提高了0.18%，離“十一五”期間累計提高0.7%的預(yù)期要求相差較遠。(2)能耗降低目標實現(xiàn)困難，資源環(huán)境壓力不斷增大。“十一五”規(guī)劃綱要實施3年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計降低10%，而規(guī)劃要求“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計降低20%，這要求在2009～2010年兩年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗每年平均降低5%?？紤]到我國以高能耗重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以短期改變，僅僅通過技術(shù)改造和淘汰落后產(chǎn)能的措施很難持續(xù)，所以，上述能耗目標實現(xiàn)起來十分困難，對“十一五”后兩年是一個巨大的挑戰(zhàn)。另外，一方面，我國經(jīng)濟總量不斷擴大，經(jīng)濟還要保持多年的高速增長，對于土地、能源、淡水、礦產(chǎn)等資源需求不斷增加；另一方面，這些資源的保障水平和環(huán)境承受能力隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展是不斷降低的。因此，未來我國的資源環(huán)境壓力必然是不斷增大，對我國節(jié)能減排的要求也就進一步提高。(3)體制機制改革有待深化，和諧社會建設(shè)任重道遠?！笆晃濉鼻?年，經(jīng)濟體制改革在總體上取得了一定進展，在財稅、金融等領(lǐng)域，推出了若干重要改革舉措。同時，在構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的制度保障方面，特別是在促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面，進行了新的探索。但是，一些深層次體制機制問題的解決進展并不順利。一是政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的模式還沒有完全觸及，政府的公共服務(wù)職能仍然偏少偏弱；二是壟斷性行業(yè)改革進程緩慢，“十一五”前3年，壟斷性行業(yè)改革沒有真正沖破傳統(tǒng)體制的束縛；三是要素市場化改革落后，相對于較高程度的商品市場化水平，土地、礦產(chǎn)、資金等要素市場化水平長期偏低。在和諧社會建設(shè)方面收入分配、社會保障、教育體制和醫(yī)療衛(wèi)生等社會領(lǐng)域改革進展緩慢，在一定程度上導(dǎo)致了諸多社會矛盾和問題的產(chǎn)生。在收入分配方面，收入分配體制尚未理順，收入分配不合理，差距繼續(xù)擴大，宏觀收入分配結(jié)構(gòu)向非居民部門傾斜的趨勢愈益明顯，城鄉(xiāng)收入差距、行業(yè)收入差距日益擴大；在社會保障方面，社會保障制度不完善，基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難，做實個人賬戶緩慢；在教育體制方面，教育資源不公平，教育體制不靈活，總體教育質(zhì)量不夠高，教育結(jié)構(gòu)不合理；在醫(yī)療衛(wèi)生體制方面，看病難、看病貴等問題的解決還沒有從體制機制上有重大突破，食品醫(yī)藥安全事件時有發(fā)生。二、“十一五”前三年重大經(jīng)濟領(lǐng)域進展研究1、宏觀經(jīng)濟調(diào)控“十一五”規(guī)劃綱要對我國的宏觀調(diào)控政策做出了原則性的說明，并提出了相關(guān)的政策目標。涉及增長（包括總體GDP與人均GDP的增長）、就業(yè)、物價與國際收支4大宏觀經(jīng)濟四大指標：國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7.5%，實現(xiàn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番；城鎮(zhèn)新增就業(yè)和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力各4500萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5%；價格總水平基本穩(wěn)定；國際收支基本平衡。從總體GDP增長看，由于最近3年增長迅猛，完成年均增長7.5%的目標已成定局?，F(xiàn)在的問題是增長過程波動較大，而且7.5%的預(yù)期性目標有偏低之嫌。從人均GDP增長看，以1978年＝100計算，2000年人均GDP指數(shù)為575.5，要實現(xiàn)翻番，即2010年人均GDP指數(shù)要達到1151。如果以2005年的人均GDP指數(shù)為起點，達到上述目標所要求的年均增長率僅為5.5%，低于6.6%的目標。也就是說，只要完成人均GDP年均增長6.6%的目標，那么比2000年翻一番的目標也將會超額完成。事實上，我國2006年和2007年的人均GDP增長分別達到11%和11.4%，要實現(xiàn)年均6.6%的目標，后3年年均增長只要達到3.6%即可。從歷史上看，我國人均GDP在1978～2007年年均增長8.58%①，3.6%是一個比較低的標準，“十一五”經(jīng)濟增長目標實現(xiàn)也已成定局。從就業(yè)指標看，2006～2008年我國全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)分別為1184萬人、1204萬人和1113萬人，合計3501萬人。要實現(xiàn)4500萬人的目標，后兩年城鎮(zhèn)新增就業(yè)累計需要達到999萬人，年均499.5萬人。從當前國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢看，實現(xiàn)全面復(fù)蘇還要假以時日，就業(yè)目標實現(xiàn)有一定難度。2006～2008年年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為4.1%、4.0%和4.2%，都在5%以內(nèi)。由于目前經(jīng)濟下滑態(tài)勢明顯，后兩年要保持這一水平需要付出更大的努力。從物價指標看，2006～2008年的CPI上漲率分別為1.5%、4.8%和5.9%，大致保持平穩(wěn)。然而，2007年下半年到2008年上半年出現(xiàn)了比較明顯的通貨膨脹壓力。從月度數(shù)據(jù)來看，2008年2月份CPI同比上漲8.7%，達到這一輪物價上漲的峰值，部分地區(qū)的CPI上漲率在多個月份超過10%。從國際收支指標看，新世紀以來，我國的對外貿(mào)易發(fā)展迅猛，2001年突破5000億美元，2004年突破10000億美元，2007年突破20000億美元。2004年以前，我國的外貿(mào)順差一直維持在500億美元之下，2005開始急劇增長，當年即突破1000億美元。此后3年增速逐年回落，2008年比上年增長12.8%，達到2954.7億美元。從2006年開始，貿(mào)易順差過大成為困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的一個突出問題，這又和全球經(jīng)濟失衡的大背景有著千絲萬縷的聯(lián)系。要完成“十一五”規(guī)劃綱要提出的國際收支基本平衡的目標，難度很大。從2006～2008年經(jīng)濟運行的總體態(tài)勢來看，盡管有些指標大體完成了“十一五”規(guī)劃綱要設(shè)定的目標，但還不能說完全實現(xiàn)了保持宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行的要求。特別是，經(jīng)濟出現(xiàn)了明顯過熱，然后又急劇下滑。當然，這與外部環(huán)境特別是次貸危機的爆發(fā)與蔓延有很大關(guān)系，不能完全歸咎于宏觀調(diào)控?！笆晃濉鳖^3年，我國宏觀經(jīng)濟的運行情況并不是很理想。增長目標（包括總體GDP與人均GDP）“超額”完成；物價穩(wěn)定基本實現(xiàn)，但出現(xiàn)了一段時間的高通脹；就業(yè)目標在高增長的拉動下實現(xiàn)，但未來就業(yè)壓力非常大；國際收支方面，貿(mào)易順差過大的問題不但沒有緩解，反而越來越嚴重。而在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長動力方面，所取得的成效更是有限。事實上，投資與消費的關(guān)系進一步失衡，而依靠消費拉動經(jīng)濟增長更是長路漫漫。2、投資、消費與經(jīng)濟增長總體來說，2006～2008年，我國經(jīng)濟整體上經(jīng)歷了加快、偏快以及迅速低落的變化。在這一過程中，投資與消費基本延續(xù)并發(fā)展了自亞洲金融危機以來所形成的相對格局與規(guī)律趨勢——直到這次國際金融危機對我國的影響開始顯現(xiàn)。短時間內(nèi)，我國經(jīng)濟勢必依靠內(nèi)需，但仍不得不采取擴大投資的舊道路；未來3～5年內(nèi)，即使外需可能得到重新恢復(fù)，我國還是需要加大力度解決投資與消費的協(xié)調(diào)配合問題；中長期內(nèi)，在一些體制性和機制性問題得到解決后，消費才有可能發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。2006年和2007年，消費對于國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率初步止住了自1999年以來的連續(xù)下滑態(tài)勢，開始略有反彈；投資對于國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率則出現(xiàn)了小幅降低。2006年和2007年，投資對于國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率均高于消費的貢獻率。2008年，由于為了應(yīng)對國際金融危機，經(jīng)濟運行與政策措施出現(xiàn)了新變化，投資高于消費對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻率的狀況進一步擴大，而不可能在短期內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)?！笆晃濉鳖^3年投資與消費領(lǐng)域的主要問題可以簡要總結(jié)為以下幾個方面：(1)無論從規(guī)模水平還從速度上看，而且不管是在支出法還是生產(chǎn)法下考察，投資對于經(jīng)濟增長的貢獻和拉動都大于消費，并且這一格局仍將延續(xù)一段時期。因此，轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟增長方式到主要靠內(nèi)需上——尤其是消費的軌道上來很有可能是一個中長期問題；(2)固定資產(chǎn)投資越來越集中于城鎮(zhèn)地區(qū)，目前已經(jīng)達到了86%，而且增長速度明顯高于農(nóng)村，說明城鄉(xiāng)地區(qū)投資差距在進一步加大。雖然，我國市場經(jīng)濟的發(fā)展決定了城市化和工業(yè)化可能還持續(xù)較長時期，但協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)同步發(fā)展，事關(guān)經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局。這也是一個中長期問題；(3)需要注意的是，城鎮(zhèn)地區(qū)的投資雖然固定資本形成總額在不斷上升、存貨下降，但城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)的交付使用率在不斷下降，說明建設(shè)投資效果不理想。這是前一問題的子問題，但是應(yīng)屬于中期內(nèi)可以解決的問題；(4)投資增長的行業(yè)結(jié)構(gòu)存在問題，尤其是教育，3年內(nèi)位列全部行業(yè)兩年倒數(shù)第一、一年倒數(shù)第二，大大低于平均水平。教育的意義不必強調(diào)，我國經(jīng)濟未來科技、技能乃至企業(yè)、產(chǎn)品的國際競爭力能否提高與持續(xù)都取決于教育。而且，教育目前更成為影響甚至制約居民擴大消費的一個障礙；(5)中央和地方項目投資增速存在較大差距，中央投資項目沒能帶動起地方投資項目的啟動。這是一個短期問題，目前更需要加快解決；(6)制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)投資增速差距有可能擴大。由于二者合計占全部投資50%以上，對整個投資的貢獻和拉動作用比較大。但是，由于被列入振興目錄，制造業(yè)投資未來將不斷加速，而房地產(chǎn)業(yè)投資將存在不確定因素。如何保持兩者的健康發(fā)展，防止此起彼伏，對于未來整體投資增長具有穩(wěn)定和持續(xù)作用。這是一個中期甚至短期問題；(7)消費、居民消費、農(nóng)村消費依次遞進的困境是較長時期以來的一個難題。它既涉及經(jīng)濟增長方式，又涉及國民收入分配（包括初次分配和再次分配），還涉及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。具體的問題包括勞動報酬（工資收入）合理增長（包括如何調(diào)節(jié)不同行業(yè)差距問題）、農(nóng)村居民收入提高、社會保障以及教育醫(yī)療等問題。這是一個長期戰(zhàn)略性問題；(8)社會消費品零售方面，縣及縣以下（可以認為是農(nóng)村地區(qū)）與城市的水平和增速差距問題，這既有支付購買能力（涉及收入）問題，又有商品市場流通建設(shè)問題。3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進角度看，“十一五”前3年我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生明顯的變化，這突出表現(xiàn)在三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例大體穩(wěn)定，2006～2008年，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比大約保持在11%左右，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比約保持在49%左右，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比大約保持在40%左右。顯然，這種三次產(chǎn)業(yè)比例，與世界大多數(shù)國家特別是發(fā)達國家相比，我國第二產(chǎn)業(yè)的比重偏高、第三產(chǎn)業(yè)比重偏低。尤其是，“十一五”前3年，服務(wù)業(yè)占比并沒有呈現(xiàn)出明顯的比例提高的趨勢，“十一五”規(guī)劃的預(yù)期目標難以實現(xiàn)。但是，應(yīng)該認識到，我國這樣的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例，是有其合理性的。因為，判斷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理，應(yīng)看其是否與其經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)。與我國當前發(fā)展階段類似的國家或者發(fā)達國家類似的歷史發(fā)展階段進行比較，我國的三次產(chǎn)業(yè)比例大體合理。與東南亞的印尼、馬來西亞、泰國等國家相比，我國第二產(chǎn)業(yè)的比重并不算太高，第三產(chǎn)業(yè)比重也不算太低，我國第二產(chǎn)業(yè)比重也僅略高于韓國。從發(fā)達國家的發(fā)展歷史看，1971年美、日、德、法、英等發(fā)達國家的第二產(chǎn)業(yè)比重均在35%以上，德國、日本、英國分別為46%、45%和43%，與我國目前的第二產(chǎn)業(yè)比重基本相當。較高的第二產(chǎn)業(yè)比重是符合我國世界制造業(yè)基地的地位和發(fā)揮我國的比較優(yōu)勢的。我國第二產(chǎn)業(yè)比重較高的第二個原因是，由于我國勞動力相對豐富、資本相對稀缺，因此，勞動力含量高的服務(wù)業(yè)產(chǎn)品的價格上漲滯后于資本含量高的第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的價格上漲。相對來說，發(fā)達國家服務(wù)業(yè)價格上漲得更快，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是按照當前價格計算的。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進的第二個問題是我國重化工化問題。進入“十五”以來，我國的再重工業(yè)化趨勢十分明顯。關(guān)于重化工化，近些年理論界產(chǎn)生了大量的爭論。進入“十一五”以后，這種趨勢仍沒有改變，還在不斷加快，到2006年，輕重工業(yè)比例為30%比70%，這已經(jīng)成為新中國成立以來二者比例相差最大的。即使在2008年，由于受金融危機的影響，工業(yè)增加值增速開始回落，而且輕工業(yè)增速回落慢于重工業(yè)，但全年輕、重工業(yè)增加值分別增長12.3%和13.2%，重工業(yè)增加值的增速仍高于輕工業(yè)增加值的增速?？梢灶A(yù)見，這種重化工化趨勢仍會延續(xù)整個“十一五”期間，甚至更長的時間。重工業(yè)的高速增長也帶來土地和水資源不足、環(huán)境惡化、資源約束加劇、能源安全風(fēng)險增大等問題。但是，還必須認識到，我國這種重工業(yè)化趨勢同樣有其合理性。一是與改革開放前國家完全依靠國有企業(yè)推動重化工業(yè)的發(fā)展有很大不同。1999年以來，民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟對重化工業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了越來越重要的作用，在許多高速增長的重化工業(yè)領(lǐng)域的投資主體恰恰是民營資本和外資。同時，國家對資源的控制能力大大削弱，很難獲得有效的手段調(diào)控資金的投向，這也是為什么在鋼鐵、電解鋁、水泥、汽車等領(lǐng)域，國家宏觀調(diào)控目標往往難以實現(xiàn)的原因；二是目前重化工業(yè)的發(fā)展從經(jīng)濟上看也是合理的。與原來國家主要依靠扭曲要素價格實現(xiàn)重化工業(yè)快速發(fā)展不同，現(xiàn)在我國幾乎所有商品都由市場定價，作為重化工業(yè)重要投入品的鐵礦石等礦產(chǎn)資源的價格更是已經(jīng)與國際接軌。在市場經(jīng)濟條件下，資本的逐利性會自然趨使其流向回報率更高的領(lǐng)域。2007年，輕工業(yè)和重工業(yè)規(guī)模以上企業(yè)的利潤總額與資產(chǎn)之比分別為7.62%和7.72%，輕工業(yè)和重工業(yè)規(guī)模以上企業(yè)的利潤總額與主營業(yè)務(wù)收入之比分別為5.78%、7.21%，這就說明重化工業(yè)的高速發(fā)展有其經(jīng)濟上的合理性；三是我國重工業(yè)的內(nèi)涵與發(fā)達國家重化工業(yè)化過程中以及發(fā)達國家當前的重工業(yè)存在很大的不同，統(tǒng)計意義上的重工業(yè)并不意味著一定完全是資本密集型行業(yè)。自20世紀末特別是進入21世紀以來，隨著信息技術(shù)和運輸技術(shù)的發(fā)展，世界產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)呈現(xiàn)出許多新的特征，外包和離岸外包成為企業(yè)在全球范圍內(nèi)最優(yōu)配置資源和獲取競爭優(yōu)勢的重要手段。在這一趨勢下，發(fā)達國家往往保留生產(chǎn)鏈條中資本和技術(shù)密集型的環(huán)節(jié)，而將勞動密集型的環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。我們認為，我國的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，特別是輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)、制造業(yè)結(jié)構(gòu)有其合理性，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的問題主要不是各層次產(chǎn)業(yè)之間比例的高低，而是由產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式粗放和發(fā)展質(zhì)量低下導(dǎo)致的問題，主要包括：重化工業(yè)粗放增長帶來的環(huán)境、資源和能源壓力增強；制造業(yè)以高能耗、低技術(shù)、低附加值產(chǎn)業(yè)為主，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以原始設(shè)備制造(OEM)為主，處于全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈低端；過度依賴出口并且出口拉動力減弱；資本深化與勞動力數(shù)量巨大之間的矛盾，以及高技能的勞動力短缺等。尤其是，我國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展還比較滯后。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)是指向生產(chǎn)者提供中間性投入服務(wù)的產(chǎn)業(yè)。除個別時期外，1987年以來我國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)一直保持比較快的增長，特別是近年來隨著對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)重要性認識的提高以及國際生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向我國轉(zhuǎn)移，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的增長加快。但是，與發(fā)達國家乃至與我國發(fā)展水平相當?shù)膰蚁啾?，我國生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展仍相當落后。4、財稅領(lǐng)域在“十一五”前3年中，我國財政與稅收形勢發(fā)生了很大的變化。2006～2008年，全國財政收入總體上延續(xù)了1994年財稅改革以來的快速增長趨勢。2006年全國財政收入為38730.62億元，比2005年增加7081.33億元，增長22.4%。2007年，全國財政收入51304.03億元，2008年為61316.9億元，增速出現(xiàn)大幅下滑。1994年財稅體制改革之后，財政收入占GDP比重的最低值出現(xiàn)在1995年，為10.27%。此后一直上升。2006和2007年分別為18.29%和20.56%。2008年該比重略微下降，為20.39%，但也比1994～2006年之間的任何一年都要高。從財政收入占GDP的比重來看，財政收入的增長是正常的。財政收入的增長表明，1994年財稅改革所確定的提高財政收入占GDP比重的目標已經(jīng)實現(xiàn)。伴隨著“財政收入穩(wěn)定增長機制的形成”，財政收入以高出GDP增速較多的速度快速增長。財政收入的快速增長是難以做到的。財政收入的快速增長，有一次性、政策性和超常規(guī)因素。但從現(xiàn)實來看，稅收征管的改善是財政收入超GDP增長的最主要因素。2006～2008年，全國財政支出一直保持快速增長趨勢。2006年全國財政支出40213.16億元，比2005年增加6282.88億元，增長18.5%。2007年全國財政支出49565.4億元。2008年為62427.03億元。財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整是完善公共財政體系的要求。從總體上看，2006～2008年延續(xù)了改革以來財政支出結(jié)構(gòu)的變動趨勢，財政支出中用于經(jīng)濟建設(shè)的比重下降。財政支農(nóng)力度一直在加強。財政支出的重點向社會事業(yè)傾斜，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等支出得到有力的保障，社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)得到加強，促進了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；2006～2008年，中央財政赤字規(guī)模逐步縮小，而且，每年的國債余額均控制在年度預(yù)算限額之內(nèi)，可以說，這是穩(wěn)?。ㄖ行裕┴斦叩捏w現(xiàn)。2006～2008年，按照《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個5年規(guī)劃綱要》的要求，中國在財政體制和稅收制度的完善上取得了較大的進展。主要表現(xiàn)在以下3個方面：(1)取消農(nóng)業(yè)稅，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體系邁出了重要的一步；(2)進一步完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，對省以下財政體制改革進行了積極的探索?！笆≈惫芸h”財政體制改革在許多地方得到推行，基本公共服務(wù)均等化的財力保障機制逐步形成；(3)部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理制度改革正逐步深化，財政透明度正逐步提高。國庫現(xiàn)金管理和國債余額管理制度已經(jīng)建立起來。非稅收入管理制度也逐步規(guī)范。政府收支分類改革也順利進行。在完善稅收制度上，主要在以下幾個主要方面取得進展：(1)在全國范圍內(nèi)，實現(xiàn)了生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)型；(2)調(diào)整了消費稅征收范圍，調(diào)整了部分應(yīng)稅品目稅負水平和征繳辦法，將燃油稅制改革融入消費稅制；(3)出口退稅率作了多次調(diào)整；(4)統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)所得稅制；(5)進一步完善了個人所得稅制；(6)適時調(diào)整房地產(chǎn)稅制，統(tǒng)一了內(nèi)外資的房地產(chǎn)稅制，實現(xiàn)了房地產(chǎn)稅與城市房地產(chǎn)稅的統(tǒng)一。在一些地方進行物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”試點；(7)提高了耕地占用稅的稅負；(8)對證券交易印花稅稅率以及相關(guān)征收方式作了多次的調(diào)整?！笆晃濉鼻?年，財政政策從穩(wěn)健轉(zhuǎn)向積極，財政壓力前所未有。2006～2008年在財政政策上所呈現(xiàn)的最大變化，就是2008年下半年財政政策實現(xiàn)了從穩(wěn)健向積極的轉(zhuǎn)型。自1998年為應(yīng)對亞洲金融風(fēng)暴出臺積極財政政策以來，這是第二次。積極財政政策的操作，用溫家寶總理的話講，必須“更直接、更有力、更有效”。與上一次積極財政政策的重心主要放在擴大財政支出一條線索上不同，這一次實施的積極財政政策，則是財政支出與財政收入兩翼同時并舉、兩條線索協(xié)同作戰(zhàn)。在其中，不僅有擴大財政支出的傳統(tǒng)舉措，也有結(jié)構(gòu)性減稅的新動作。就擴大財政支出而言，不僅有增加政府公共投資的項目，也有增加中低收入群體收入以及實施家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等方面的安排。就結(jié)構(gòu)性減稅而言，不僅涉及諸如增值稅轉(zhuǎn)型、兩個企業(yè)所得稅法合并等份額較大的稅種的減收，也有包括個人所得稅、二手房交易稅負、股票交易印花稅等份額相對較小的稅種的減收。因而，可以說，這一次的積極財政政策所實施的是“全方位”的擴張。在財政收入一翼，實行結(jié)構(gòu)性減稅，為企業(yè)和居民減輕負擔。2008年共減輕了大約2800億元的企業(yè)和居民負擔。在此基礎(chǔ)上，2009年又推出了全面實施消費型增值稅、實施成品油稅費改革、取消和停征100項行政事業(yè)性收費等新的稅費減免舉措，從而拿出了將減輕企業(yè)和居民負擔約5500億元的“減稅大單”。在財政支出一翼，擴大政府公共投資并增加中低收入群體收入。主要用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村民生工程建設(shè)（2081億元）、保障性住房建設(shè)（493億元）、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)建設(shè)（713億元），地震災(zāi)后恢復(fù)重建（1300億元）、節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)（680億元）、自主創(chuàng)新和技術(shù)改造及服務(wù)業(yè)發(fā)展（452億元）以及包括鐵路、公路、機場和港口等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（2317億元）。除此之外，進一步增加對農(nóng)民的補貼、提高城鄉(xiāng)低保補助水平、增加企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金、提高優(yōu)撫對象等人員撫恤補貼和生活補助標準、對困難群體直接發(fā)放一次性生活補貼等途徑，安排了家電下鄉(xiāng)補貼200億元和汽車下鄉(xiāng)補貼50億元，以實施家電和汽車下鄉(xiāng)補貼政策。上一次長達7年之久的積極財政政策實踐成果，是在我們付出了國債和赤字規(guī)模雙雙激增的昂貴代價之后取得的。這一次的積極財政政策操作，僅在第一年，就安排了高達9500億元的赤字和相應(yīng)規(guī)模的國債發(fā)行。根據(jù)目前的經(jīng)濟態(tài)勢和經(jīng)濟周期運行的規(guī)律，即便做非常保守的預(yù)期，這一次積極財政政策的實施區(qū)間至少要跨越3年。注意到當前財政收入持續(xù)下滑和財政支出逆勢上揚的勢頭，在今后一個可能不算短的時間內(nèi)，我國財政收支上的困難局面在所難免。5、金融發(fā)展與貨幣政策“十一五”前3年，我國積極推進金融體制改革開放，在金融宏觀調(diào)控、金融機構(gòu)與市場體系的改革發(fā)展方面都取得了顯著的成效。貨幣政策經(jīng)歷了從防經(jīng)濟過熱、防通貨膨脹到應(yīng)對金融危機的轉(zhuǎn)變，因此，貨幣政策調(diào)控方向也經(jīng)歷了“穩(wěn)中適度從緊”、“從緊貨幣政策”和“適度寬松貨幣政策”的轉(zhuǎn)變。貨幣政策調(diào)控第一次轉(zhuǎn)變是在2007年6月，國務(wù)院常務(wù)會議決定貨幣政策“穩(wěn)中適度從緊”，改變了1998年以來的“穩(wěn)健貨幣政策”。然而，在隨后半年左右時間里，通脹預(yù)期有所上升，2007年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出要實行“從緊的貨幣政策”。這是貨幣政策的第二次轉(zhuǎn)變。2008年9月中旬，中國人民銀行開始降低存貸款利率和法定存款準備金利率，到11月初，為應(yīng)對金融危機，政府提出要實行積極的財政政策和“適度寬松的貨幣政策”，這是短短兩年時間里貨幣政策的第三次轉(zhuǎn)變。配合這些貨幣政策的轉(zhuǎn)變，央行公開市場操作從沖銷流動性轉(zhuǎn)變到保障流動性供給的轉(zhuǎn)變；法定存款準備金比率依舊是央行流動性管理的最重要工具，也經(jīng)歷了凍結(jié)流動性到保障流動性供給的轉(zhuǎn)變；利率政策經(jīng)歷了頻繁上調(diào)存貸款利率到急劇下調(diào)利率的逆轉(zhuǎn)；重啟信貸規(guī)?？刂疲蝗嗣駧艆R率靈活性有所增強，升值