中國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算行為

中國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算行為本研究描述了西北三個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣縣級(jí)政府預(yù)算決策機(jī)制。揭示出現(xiàn)存的機(jī)制導(dǎo)致只有少數(shù)人能夠真正參與預(yù)算過(guò)程。其次，公民需求與政府支出重點(diǎn)之間相脫離，在某種程度上導(dǎo)致了公共服務(wù)供給中社會(huì)公平性缺失，那些最貧困、最需關(guān)注的公民的需求被置于視界之外，因此他們必須在政府預(yù)算范圍之外自籌自辦解決其公共品需求問(wèn)題，這是導(dǎo)致預(yù)算外資金大量存在的一個(gè)原因。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革如果僅強(qiáng)調(diào)縮減預(yù)算外經(jīng)費(fèi)是不能從根本上解決問(wèn)題的；相反，如果地方政府的公共開(kāi)支重點(diǎn)不變、如果其背后的政治決策架構(gòu)不變，上述的這些問(wèn)題將繼續(xù)存在。引言過(guò)去三年中，中央政府進(jìn)行了一系列預(yù)算改革，包括新預(yù)算編制及審議方法的引入，新預(yù)算科目的采用及加大預(yù)算的監(jiān)督與審計(jì)等。這樣做的目的在于確保預(yù)算在促進(jìn)財(cái)政秩序穩(wěn)定、提高管理問(wèn)責(zé)制度和公共服務(wù)績(jī)效方面發(fā)揮其正常的作用。[1]前財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告演講中指出：要加快改革的步伐，特別要繼續(xù)深化部門(mén)預(yù)算改革，進(jìn)一步改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算編制。部門(mén)的預(yù)算外收入要全部納入預(yù)算管理或財(cái)政專戶管理，部門(mén)預(yù)算要全面反映部門(mén)及所屬各單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，支出要透明。他也強(qiáng)調(diào)，加快地方部門(mén)預(yù)算改革步伐，擴(kuò)大省級(jí)財(cái)政實(shí)行部門(mén)預(yù)算的范圍，地（市）級(jí)財(cái)政也要為擴(kuò)大部門(mén)預(yù)算改革作好準(zhǔn)備，有條件的地區(qū)還可以在縣級(jí)財(cái)政進(jìn)行部門(mén)預(yù)算改革試點(diǎn)。預(yù)算行為本質(zhì)上是政治行為。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論在何種經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，對(duì)財(cái)政預(yù)算的控制都被認(rèn)為是決定性的。預(yù)算決策模式直接表明了政策制定過(guò)程中及政治舞臺(tái)上游戲者之間的權(quán)力分配。[2]因此，任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治架構(gòu)。實(shí)際上，預(yù)算改革背后所隱含的就是權(quán)力的再分配。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的查閱，可以看出，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在對(duì)中國(guó)改革趨勢(shì)的探討、各級(jí)政府部門(mén)公共支出模式的分析以及對(duì)進(jìn)一步深入改革的建議等方面已經(jīng)做了很大努力。然而，探討地方政府預(yù)算問(wèn)題的研究卻相當(dāng)缺乏。在所查閱的文獻(xiàn)中，對(duì)此問(wèn)題的研究總的來(lái)講有兩條線索：一，現(xiàn)有許多研究主要關(guān)注中國(guó)財(cái)政體制的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，即計(jì)劃體制下的中央集中體制如何向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變。這些研究的重點(diǎn)通常聚焦于中央、地方之間關(guān)系的演變，而這種關(guān)系變化主要源自兩者之間的財(cái)政責(zé)任與權(quán)力的重新分配。中央和地方之間財(cái)政責(zé)任與財(cái)政能力的失衡已經(jīng)引起關(guān)注。一方面，在現(xiàn)有的分權(quán)趨勢(shì)下，許多公共服務(wù)的提供已經(jīng)委托給地方政府；另一方面，財(cái)政稅收卻有集中于中央的趨勢(shì)。二，學(xué)者們已經(jīng)注意到中國(guó)財(cái)政體制的一個(gè)顯著特征是大量預(yù)算外資金。世界銀行指出，中國(guó)財(cái)政收入是很少的，僅占GDP的14％。然而，預(yù)算外的資金收入?yún)s非常大。在這種情況下，預(yù)算作為引導(dǎo)公共支出的工具的有效性受到了很大的制約。[3]因此，學(xué)界有一種共識(shí)，應(yīng)該進(jìn)行一項(xiàng)改革，把預(yù)算外資金納入預(yù)算管理以使預(yù)算內(nèi)容更全面。上述研究很好地揭示了我國(guó)財(cái)政結(jié)構(gòu)及政府間關(guān)系中存在的嚴(yán)重缺陷，但在把地方政府作為一個(gè)分析單位并給予重視方面所做的努力還是非常有限的，特別是對(duì)地方財(cái)政決策過(guò)程的政治機(jī)制的細(xì)節(jié)缺乏了解。而這恰恰對(duì)于正在進(jìn)行的改革以及上述問(wèn)題的探討都是非常重要的，因?yàn)?，這種機(jī)制怎樣為改革提供動(dòng)力，或者怎樣以很強(qiáng)的慣性抗拒改革，都將決定任何改革的成敗。本研究正是在上述問(wèn)題驅(qū)動(dòng)之下展開(kāi)的。文章關(guān)注的焦點(diǎn)集中于縣級(jí)政府的預(yù)算行為上。主要研究的問(wèn)題有：（1）縣級(jí)政府預(yù)算是如何制定的，由誰(shuí)制定，為誰(shuí)制定？（2）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過(guò)程的差異性？（3）政府預(yù)算決策的社會(huì)性后果是什么？受由誰(shuí)和為誰(shuí)問(wèn)題的驅(qū)使，本研究選擇教育部門(mén)作為切入點(diǎn)以對(duì)政府科層體制中各部門(mén)之間的關(guān)系以及政策決策對(duì)公民的社會(huì)后果進(jìn)行深入研究。數(shù)據(jù)的收集過(guò)程首先集中在縣級(jí)政策制定和政治操作上，繼之聚焦到一些利益相關(guān)者上，例如，學(xué)齡兒童，他們的父母及在教育活動(dòng)中的其他社區(qū)成員。概本論文雹分為四部分智，第一部分移主要是對(duì)國(guó)芳內(nèi)和西方相挺關(guān)文獻(xiàn)的評(píng)抵述，并在此糧基礎(chǔ)上形成訊本文的分析跑框架。第二綱部分主要是伯對(duì)研究數(shù)據(jù)冬及方法進(jìn)行錢(qián)簡(jiǎn)要介紹。宜漸第三部射分將主要介長(zhǎng)紹所研究個(gè)路案地區(qū)的背呆景，包括他跨們的自然地棄理特征，經(jīng)僅濟(jì)、教育發(fā)鞏展?fàn)顩r。最輪后一部分主正要討論實(shí)地乒調(diào)查的結(jié)果返，并在此基豬礎(chǔ)概括出簡(jiǎn)腫要的結(jié)論。反鎮(zhèn)應(yīng)該強(qiáng)搜調(diào)的是，本姑研究仍在進(jìn)光行之中，該皺論文也僅是離對(duì)研究結(jié)果青的初步總結(jié)減。尚有很多事研究問(wèn)題需飄要更深入的勉分析和更多艷的探討，這脂主要是由于款現(xiàn)實(shí)中的預(yù)銀算過(guò)程具有歐很強(qiáng)的暗箱綠操作性質(zhì)，梁缺乏透明度符，這在后面婆部分將有更佛為詳細(xì)而具臺(tái)體的闡述。訪搖另外，極本研究把財(cái)姨政支出作為貫分析重點(diǎn)，辯而對(duì)財(cái)政收訂入問(wèn)題給予咳的關(guān)注相對(duì)功較少。緣因托1冠、中國(guó)縣級(jí)黨政府財(cái)政預(yù)岡算行為：分聾析框架輛理在國(guó)內(nèi)學(xué)外文獻(xiàn)中，休關(guān)于財(cái)政預(yù)屆算行為的理抹論有三種：思公共選擇理淚論，利益集麗團(tuán)理論和權(quán)鮮力等級(jí)理論劣。最近一些蜜社會(huì)學(xué)家對(duì)他中國(guó)的社會(huì)秘與國(guó)家之間棕關(guān)系的討論封對(duì)政府行為飽包括預(yù)算行姨為的研究也受有借鑒意義徐。詞熱公共選懼擇理論源起巴于公共財(cái)政際理論，該理陳論對(duì)于公民始投票行為如站何表現(xiàn)公民拌意愿、在公洽共政策的制洽定過(guò)程中起候到了什么作液用給予了相猜當(dāng)多的重視羅。廟[4]才公共選擇理套論學(xué)者們所巡關(guān)注的是公刪民，即納稅鎮(zhèn)人，需要政丙府做什么和漁怎么花錢(qián)與商政府實(shí)際做踢了什么和怎階么花了錢(qián)之沖間的關(guān)系。賠從這個(gè)角度蜻來(lái)看，預(yù)算扇應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)楚和社會(huì)選擇店的一面財(cái)政眨鏡子。這種竄分析范式下賄的核心問(wèn)題榜實(shí)際上就是括一個(gè)機(jī)制問(wèn)權(quán)題，人民的城意愿得以確積定和貫徹的爸機(jī)制，政治護(hù)問(wèn)責(zé)制度得挪以建立的機(jī)嚼制，政府行艙為的監(jiān)督機(jī)牢制。氣[5]德與此相關(guān)，督理論學(xué)者規(guī)間定、假設(shè)了澤幾種機(jī)制。蠶一種是投票折機(jī)制，在這爪種機(jī)制下，姿公民可以在柜最能反映他適們支出意愿諷的候選人之忙間做選擇。淹[6]榜另一種機(jī)制稀就是公民直樓接參與預(yù)算握編制。最近灑在巴西所進(jìn)優(yōu)行的參與式截預(yù)算（棉PB菊）村坡試驗(yàn)引獻(xiàn)起了廣泛關(guān)塌注。用[7]蜂直接參與預(yù)娃算并不是公乏民通過(guò)選舉耳政治代理人緩來(lái)參與預(yù)算沾的決策，而訊是公民面對(duì)身面的直接參依與預(yù)算的制崗定過(guò)程，這躲是民主參與板的最主要形窗式。這種試硬驗(yàn)的成功在正一定程度上巖證明了這樣梁一個(gè)事實(shí)，眼即公民的參禽與對(duì)預(yù)算的埋結(jié)果有重要域的影響。貓質(zhì)同第一箭種分析框架偷強(qiáng)調(diào)對(duì)公民樣個(gè)體與政府填之間相互作無(wú)用關(guān)系不同常，第二種分腐析框架以依南據(jù)階層和利滿益聯(lián)盟而界抽定的團(tuán)體的質(zhì)角色及政治橫影響力作為忘關(guān)注的焦點(diǎn)益。這種理論間把預(yù)算結(jié)果群視為政治舞嫩臺(tái)上游戲者訴自利的結(jié)果少。新馬克思禿主義者把這躲些游戲者分念為不同階層虛，并認(rèn)為不床同階層的利賣(mài)益支配著預(yù)兆算和分配的穗選擇。一些煤學(xué)者也認(rèn)為煎利益集團(tuán)支愚配、甚至決憑定預(yù)算的編這制。喪[8]介沿著這走條思路，許趕多學(xué)者特別安強(qiáng)調(diào)政府的熔角色地位和私自創(chuàng)性。政門(mén)府并非人民鑒利益的代表箱，而只是一天部人利益的沿代表。他們瞧自身利益的少需求和主動(dòng)史性是決定把濱人民還是利挎益集團(tuán)的要趟求和需要轉(zhuǎn)蔑化為政府決菊策的重要因叮素。沿廳第三種峰理論把政府震的權(quán)力等級(jí)緞結(jié)構(gòu)視為分獨(dú)析的目標(biāo)。屆這一學(xué)派的壁一些學(xué)者認(rèn)菠為高層行政矩部門(mén)制定大蟲(chóng)政方針，判燦斷政策環(huán)境膝，并在征求赴意見(jiàn)前把這鏡些信息通過(guò)憶預(yù)算部門(mén)下譽(yù)達(dá)各機(jī)構(gòu)?；杓过R[9]習(xí)因此，影響直預(yù)算結(jié)果的梁最重要的解帆釋變量就是廟高層行政部榜門(mén)所形成的趁決策。這一著學(xué)派也并不書(shū)否認(rèn)利益集科團(tuán)的影響，跨他們認(rèn)為利誓益集團(tuán)通過(guò)備進(jìn)入高層決榜策部門(mén)作為防影響決策制液定的切入點(diǎn)謙?？肯瑯右灿枋侵塾谡旄Y(jié)構(gòu)，帶Blech鴨er降和災(zāi)Shue[冠10]滴對(duì)中國(guó)縣級(jí)借政府提出一畏個(gè)描述性模很型。寨萄在這個(gè)凈模型里，中注國(guó)的縣級(jí)政有府要兼顧條捕塊兩個(gè)系統(tǒng)近的利益導(dǎo)向慰。一方面，想大多數(shù)縣級(jí)群行政機(jī)構(gòu)是饞垂直管理系悅統(tǒng)的最低分澤支機(jī)構(gòu)和層立級(jí)，這個(gè)層校級(jí)一路往上臥就是我們通昂常所說(shuō)的中葬央政府。另臘一方面，縣教級(jí)部門(mén)有其溝自身責(zé)任，訪既對(duì)上一級(jí)角的政府部門(mén)鍛負(fù)責(zé)，也要顧對(duì)其轄區(qū)內(nèi)耀的合作、團(tuán)劈結(jié)以及整體絨發(fā)展負(fù)責(zé)。馬于是，根植都于政治框架勇內(nèi)的政府部寒門(mén)有兩個(gè)委種托調(diào)-祖代理鏈，而鈔縣級(jí)政府部況門(mén)都是代理弦人。在一個(gè)自鏈中，中央小政府是其最邊后委托人，頌在另一個(gè)鏈仁中，公民是僅其最后委托飯人。一些重貼要的社會(huì)學(xué)冬家認(rèn)為，實(shí)使際上在一定伶程度上，地機(jī)方政府只對(duì)物上負(fù)責(zé)，不藥對(duì)下負(fù)責(zé)。四[11]潮從這些學(xué)者揉的觀點(diǎn)來(lái)看糞，地方政府亦的合法性不難是因?yàn)槠渥鳚駷榈胤焦裨\利益代表的逝政治實(shí)體，彼而是源于其桌作為基層政灘權(quán)機(jī)關(guān)的緣聰故。因此，饑地方政府和當(dāng)官僚的利益狡，正如其決冒策反映出的隔那樣，往往覽是同地方人腳民意愿相脫杠離的。撇半換句話炊說(shuō)，在這樣常的政治體制記下，地方政量府容易脫離漠當(dāng)?shù)厝嗣袢撼潮?。按照張昨靜的說(shuō)法是討：灶連在利益士分離的結(jié)構(gòu)泡下，基層政丑權(quán)完全忽略田了其需要自噸下而上的政楊治基礎(chǔ)問(wèn)題涼，它越來(lái)越瑞眼睛朝上，窗工作目標(biāo)越輩來(lái)越專注于咸上級(jí)的滿意礦，而不是社液會(huì)的滿意，貧它越來(lái)越具渡有主動(dòng)性，胳越來(lái)越多地弓相信發(fā)動(dòng)、存教育和改造映社會(huì)地組織趁權(quán)威作用。納這一切都源聾于，它的權(quán)辭利來(lái)源越來(lái)杠越依賴官方耗（上面）的置支撐，而非逝依賴社會(huì)的違承認(rèn)。于是妄乎，它也就璃越來(lái)越從當(dāng)惡地社會(huì)的利迷益一體化結(jié)燈構(gòu)中分離出概來(lái)，成為一鄭個(gè)獨(dú)立的、證專權(quán)的權(quán)力勻團(tuán)體，它不銅必考慮其權(quán)消威地位和社義會(huì)利益的一渡致性問(wèn)題，禿因?yàn)樗臋?quán)拴威無(wú)須依賴濱社會(huì)授予；滴它也不必考巧慮建立社會(huì)股監(jiān)督以補(bǔ)充并國(guó)家監(jiān)督不線足的問(wèn)題，或因?yàn)樗鼜牟恍鯌岩勺约捍蟊碇鐣?huì)利些益。解[12]錄按照這救個(gè)理論，地瘡方政府的掌覺(jué)權(quán)者團(tuán)體變?nèi)コ闪艘粋€(gè)自撤我服務(wù)的利淘益團(tuán)體。因刃為缺乏社會(huì)距約束，因此俊它可能任意脈地處置社會(huì)特財(cái)產(chǎn)，某種坑程度上是以伍公用或組織滴的名義對(duì)社字會(huì)資產(chǎn)壟斷然使用。躍慧另一具煙有重要影響孔的傳統(tǒng)財(cái)政世預(yù)算理論是副漸進(jìn)主義理映論學(xué)說(shuō)。這旬一理論基本罵上是一種描皺述性模型。臥根據(jù)振Wilda苗vsky去的著名觀點(diǎn)輩，財(cái)政預(yù)算打是一個(gè)增量褲的概念而不幼是一個(gè)總量子的概念。欄令起初對(duì)殿設(shè)立這樣一益?zhèn)€機(jī)構(gòu)的想躁法是每年對(duì)始全局進(jìn)行積餐極的考慮，刃重新評(píng)估現(xiàn)紡有項(xiàng)目相對(duì)工于其他可能鍵選擇的價(jià)值旱。而實(shí)際的疏情況是，預(yù)櫻算一般是以俱上一年的預(yù)逝算為依據(jù)，腿僅重點(diǎn)進(jìn)行億一些小范圍蜂的增減考慮倉(cāng)。語(yǔ)13]派漸進(jìn)主義強(qiáng)夫調(diào)財(cái)政預(yù)算跟制定過(guò)程和鄰結(jié)果。在這消種分析框架就中，最后的輸預(yù)算撥款是育因變量，最績(jī)重要的解釋碑變量或自變考量是財(cái)政預(yù)瞧算基數(shù)，特橫別是上一年癥的預(yù)算撥款腫數(shù)額。漸進(jìn)象主義模式的梢基礎(chǔ)在于對(duì)捆參與者的發(fā)塞展戰(zhàn)略和行印為的判斷、擱觀察以及財(cái)謊政預(yù)算模式竄的穩(wěn)定性。麗在這個(gè)過(guò)程聯(lián)中，首要的秘參與者就是是政府機(jī)構(gòu)。舊國(guó)本研究理中涉及三個(gè)偶主要問(wèn)題：久（墳1斧）縣一級(jí)財(cái)易政預(yù)算編制鞏是如何制定帽的，包括由滲誰(shuí)制定，為印誰(shuí)制定？（圈2違）如何解釋坊預(yù)算結(jié)果的腹差異性？這脅些差異性的愁哪些有助于努解釋政治過(guò)噸程的差異性驢？（伙3擋）財(cái)政預(yù)算茂決策的社會(huì)躍性后果是什糊么？可以說(shuō)肅，本研究首編要目標(biāo)是對(duì)坡當(dāng)前現(xiàn)狀加寄以探究說(shuō)明謠，如財(cái)政預(yù)紹算包括哪些炒工作，其程算序是什么，輩哪些人參與仔了財(cái)政預(yù)算關(guān)，哪些人沒(méi)施有參與，在庸預(yù)算過(guò)程中愁，參與者意妖見(jiàn)一致性是泥如何達(dá)成的匹，以及最后干的決定在什傅么基礎(chǔ)上提饅出才是合理松的等。在對(duì)習(xí)這些問(wèn)題描灌述的過(guò)程中貌，漸進(jìn)主義顛——息即財(cái)政預(yù)算浸基數(shù)是決定盲最后預(yù)算撥慈款的最重要金因素?fù)]——樓的理論預(yù)設(shè)步將被檢驗(yàn)。淘在研究過(guò)程頭中對(duì)誰(shuí)是受據(jù)益者的問(wèn)題提也是需要給朱予關(guān)注的重黑要方面。對(duì)耕此問(wèn)題分析五的首要對(duì)象公是財(cái)政政策芳、公共產(chǎn)品投分配以及由儲(chǔ)縣級(jí)政府任鳴意支配的財(cái)食源中的利益篇攸關(guān)者。同瓶時(shí)，那些社戒會(huì)上最需要扁幫助和最貧腥困人群的公尋共服務(wù)方面增的財(cái)政承諾圈也是研究的叛重點(diǎn)。洋睛需要提啟醒的是，中有央與地方關(guān)魂系的變化也恥是一個(gè)重要孔的決定因素外。然而，因碗為這涉及包結(jié)括財(cái)政收入罰在政府間的殼分配、各級(jí)委政府間的財(cái)黨政責(zé)任、轉(zhuǎn)帆移支付等復(fù)暈雜的因素，拋而這些都遠(yuǎn)辜遠(yuǎn)超出了本護(hù)文的研究范壤疇，因此將顛其留待進(jìn)一礎(chǔ)步的研究。勁2扯、數(shù)據(jù)惡膚本論文樣僅是對(duì)中國(guó)延西北某省三部個(gè)貧困縣（擁后簡(jiǎn)稱但I(xiàn)私縣、助C位縣和暖G刺縣）實(shí)地調(diào)敵查的初步總丙結(jié)。數(shù)據(jù)來(lái)憂源包括兩類眾：在實(shí)地調(diào)頭查基礎(chǔ)上獲只得的關(guān)于縣嗚、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)事校及鄉(xiāng)村的捐數(shù)據(jù)；國(guó)家叨、省、縣級(jí)涉的數(shù)據(jù)資料糠來(lái)源于一系蹤列管理數(shù)據(jù)媽。這些數(shù)據(jù)皆來(lái)源在論文燕的數(shù)據(jù)引用胸中將被提到片?？嘏狙芯垦嚓P(guān)于縣、鄉(xiāng)蛙鎮(zhèn)、村莊和大學(xué)校數(shù)據(jù)收德集的實(shí)地調(diào)婆查工作起止科時(shí)間為毯2000蛋年證1哄月至渴2002楊年怪3郊月，對(duì)象為堆西北某省。貍在研究過(guò)程礎(chǔ)中，也收集蓋到一些相關(guān)洲的事件陳述勒、政策文件隆和官方數(shù)據(jù)個(gè)。賤晶這三個(gè)撐縣都是國(guó)家屠級(jí)貧困縣，泥每年都有中壟央和省級(jí)的貧轉(zhuǎn)移支付資斧金。事實(shí)上撐，這三個(gè)縣郵的本級(jí)財(cái)政各收入在財(cái)政館支出中所占睡的比例分別頑僅為焰19.34傾%慨，恢10.55顆%搶和譜10.55奴%我，這遠(yuǎn)低于簽全國(guó)平均水仁平。這些縣控的本級(jí)財(cái)政舍收入僅為躬472性萬(wàn)元到吸778餃萬(wàn)元不等，侵這也遠(yuǎn)低于僻當(dāng)年全國(guó)的揪平均水平。艱另外，教育效支出在縣級(jí)鼻財(cái)政支出中址也是相當(dāng)有周限的。在這悅?cè)齻€(gè)縣中，蓮教育支出占購(gòu)財(cái)政總支出墾的比率分別駱僅為桐16.07耕%蚊，希18.26炊%喊和絨18.92吐%嶄，而全國(guó)當(dāng)例年平均水平跑為屈24.27經(jīng)%.毯就教育蔽發(fā)展而言，式所調(diào)查的三樹(shù)個(gè)縣都遠(yuǎn)遠(yuǎn)漏落后于我國(guó)判其它大部分言地區(qū)。根據(jù)中該省教育廳否提供的數(shù)據(jù)屯，截至觀2000希年撥12材月，該省有濾35樓個(gè)縣仍沒(méi)有短實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)綱定的九年制貨義務(wù)教育，攝其中六個(gè)縣率沒(méi)有完成初詠等義務(wù)教育弦的任務(wù)，春I忍縣和聾C差縣便是六個(gè)榴縣的其中兩鼠個(gè)，即使葵G乳縣也僅僅是沸在貍2000戒年剛通過(guò)初泳等義務(wù)教育犬驗(yàn)收。蹲畏另外，形該地區(qū)的許踩多少數(shù)民族描地區(qū)，其成丹人文盲率也楊遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)姓家平均水平縫。鏟除由于上狡述這些情況規(guī)，本研究的嫂意義部分在緒于這些調(diào)查來(lái)縣正是我國(guó)效西部貧困省摸中那些公共穿服務(wù)比較落虜后，政府治進(jìn)理能力和水凱平亟待提高錘的地區(qū)。而慶另一方面，機(jī)這些個(gè)案的協(xié)典型性非常辮有限，在多脊大程度上這所里介紹的調(diào)結(jié)查發(fā)現(xiàn)具有鈴普適性還需云要進(jìn)一步的囑分析和研究狡。蜜蛋軋3增、田野調(diào)查慧發(fā)現(xiàn)支盼忌3.1謹(jǐn)法律和政策袋框架中國(guó)公妹共財(cái)政預(yù)算址法規(guī)體系是布以菊1994招年頒布的《搏預(yù)算法》為扎基礎(chǔ)建立的騾。闖訪《預(yù)算象法》中規(guī)定鬧一級(jí)政府、盡一級(jí)預(yù)算。顆另?yè)?jù)《預(yù)算臉?lè)ā返谄?3佩條規(guī)定，對(duì)柳縣及以上政析府，人民代蠟表大會(huì)修改孟和審批前一抬財(cái)政年度的床預(yù)算執(zhí)行報(bào)哀告和下一年牛度的預(yù)算草區(qū)案，并對(duì)預(yù)朱算做調(diào)整。污同時(shí)，它也鞋有責(zé)任和權(quán)桿力監(jiān)督預(yù)算絡(luò)的執(zhí)行情況駐，并有權(quán)廢笑除行政部門(mén)真作出的有關(guān)眨預(yù)算的任何挖政策或決定那。同時(shí)，根瓜據(jù)該法符28懂條規(guī)定，地抹方政府羨——胖中央以下各鋸級(jí)政府墳——客應(yīng)該保持預(yù)港算的平衡，狼不應(yīng)出現(xiàn)財(cái)棚政赤字。辮宣就教育提而言，與此挽相關(guān)較為重猾要的預(yù)算政殊策有兩個(gè)。霉第一，在中培國(guó)教育分級(jí)虛辦學(xué)、分級(jí)誓管理的體制金下，地方政手府應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)擠教育負(fù)責(zé)，但這主要包括版義務(wù)教育和越高中階段的躲教育。柿1986字年通過(guò)的《縫義務(wù)教育法留》規(guī)定實(shí)行彎包括初等教罩育及初中教屈育在內(nèi)的桿9飄年義務(wù)教育甘。在辱1994專年《國(guó)務(wù)院糧關(guān)于中國(guó)教飾育改革與發(fā)挺展綱要的實(shí)樸施意見(jiàn)》中懷提出：基礎(chǔ)而教育實(shí)行在袋國(guó)家宏觀指感導(dǎo)下地方負(fù)御責(zé)、分級(jí)管莫理的辦學(xué)體索制。縣級(jí)政酒府在組織義習(xí)務(wù)教育的實(shí)鏈?zhǔn)┓矫尕?fù)有解主要責(zé)任，冊(cè)包括統(tǒng)籌管繪理教育經(jīng)費(fèi)顧，調(diào)配和管壁理中小學(xué)校物長(zhǎng)、教師，野指導(dǎo)中小學(xué)走教育教學(xué)工脹作等除……停第二，碑1995償頒布的《教兵育法》也規(guī)皺定了國(guó)家應(yīng)夜建立以財(cái)政炎撥款為主、衣其他多種渠唉道籌措教育瞇經(jīng)費(fèi)為輔的逃體制，逐步賠增加對(duì)教育蝦的投入，以曬保證國(guó)家舉長(zhǎng)辦的學(xué)校教盯育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)剪定來(lái)源?？倗L之，地方教閃育財(cái)政有兩粥個(gè)基本特點(diǎn)清：第一，地頌方政府要對(duì)修包括義務(wù)教極育在內(nèi)的基達(dá)礎(chǔ)教育負(fù)責(zé)戶；其次，教拿育經(jīng)費(fèi)來(lái)源果的多元化。串顫記3.2原預(yù)算的編制熱過(guò)程橋?qū)たh級(jí)預(yù)嘩算過(guò)程有兩勸個(gè)最重要的仙特征。首先謠是人員經(jīng)費(fèi)跨是支出的優(yōu)奇先考慮重點(diǎn)冬；第二，預(yù)膏算決策的權(quán)吉力是高度集郊中的，實(shí)際漸上往往是縣朋個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)憂了算，在一么定程度上，陪甚至一些政取府部門(mén)的領(lǐng)旁導(dǎo)也被排除聚在預(yù)算制定蔥的過(guò)程之外排。抽豪在所調(diào)枕查的三個(gè)縣漲，預(yù)算編制浪按人員經(jīng)費(fèi)亞、公用經(jīng)費(fèi)趴及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)脊分別進(jìn)行。枕黑人員經(jīng)妻費(fèi)指的是用較于公務(wù)人員央個(gè)人的經(jīng)費(fèi)栽，包括他們面的工資、福葉利經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)現(xiàn)金。計(jì)橡公用經(jīng)互費(fèi)是用于保筋障政府及其擁附屬部門(mén)，抖如公立學(xué)校尖等日常運(yùn)轉(zhuǎn)穗的經(jīng)費(fèi)。專夕項(xiàng)經(jīng)費(fèi)通常弦與一些發(fā)展冷項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)姓，比如灌溉什、農(nóng)業(yè)改革椅及教育項(xiàng)目桂。在這三種旺預(yù)算經(jīng)費(fèi)中斧，人員經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)得到優(yōu)先考炸慮。正如惕I之縣的一位官凱員在提供給涌作者的一份抹介紹性材料始中明確指出蘋(píng)的，縣里實(shí)固行的是吃飯娛第一，發(fā)展女第二娛“獎(jiǎng)的原則。正型如此，預(yù)算師中首先考慮礦的是工資，耳在這之后才蝕是根據(jù)剩余倉(cāng)財(cái)政資金分鬼配公用經(jīng)費(fèi)痕?？h里的政患策明確規(guī)定孫，公用經(jīng)費(fèi)談的比例應(yīng)限閱制在人員經(jīng)晨費(fèi)的孫10遠(yuǎn)％以內(nèi)。在靈這種情況下潑，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)濾就很難保證略。唱蜻在人員晚經(jīng)費(fèi)的預(yù)算灶編制中，使透用的是基數(shù)乞法，也就是達(dá)說(shuō)預(yù)算經(jīng)費(fèi)澆的分配是按巨照上一年的案實(shí)際在編人白員數(shù)來(lái)制定休預(yù)算，而不犁是按照應(yīng)有際崗位的數(shù)字廁進(jìn)行計(jì)算。豪這種方法可梅以被認(rèn)為是動(dòng)最簡(jiǎn)單的漸械進(jìn)預(yù)算方式產(chǎn)。在這種漸拼進(jìn)式的預(yù)算流中僅有兩個(gè)冷變量：一是兇公務(wù)人員工罩資的增量；棒二是縣政府潛工資單上公文務(wù)人員數(shù)量把的增量。在蘿實(shí)際情況中中這兩個(gè)變量沒(méi)對(duì)預(yù)算結(jié)果璃的影響被降蕩低了最低程獸度。擋需一般來(lái)彼說(shuō)，工資的甩調(diào)整基本上游是由中央政戚府統(tǒng)一下達(dá)敲命令來(lái)執(zhí)行犁的，雖然用隆于工資的財(cái)正政資金來(lái)源克多種多樣。秘省和地市政都府也可以決巨定和出臺(tái)一摟些補(bǔ)貼或福翠利的政策。給在調(diào)查地區(qū)嗎，這些政策命基本上都伴固隨著上級(jí)轉(zhuǎn)臥移支付額度斃的增加。對(duì)行地方公務(wù)人靠員工資，比榨較重要的事械近年來(lái)的中家央采取的政使策調(diào)資。但陣是，即使政寇策調(diào)資是預(yù)蓋料之中的事項(xiàng)，當(dāng)?shù)乜h政處府的預(yù)算也叉不會(huì)立刻把杰這些因素及梅時(shí)考慮進(jìn)去胳。換句話說(shuō)仆，比如，雖桶然縣政府意直識(shí)到在減X欣年里工資將鬧要上漲，無(wú)烘論有無(wú)額外右的轉(zhuǎn)移支付貓，但這種增昂長(zhǎng)并沒(méi)有反諸映到這一年頃的預(yù)算中去寄，這通常被候推遲到下一詞年。刪邊在這種筒情況下，各讀個(gè)部門(mén)能夠大操縱的只有鏡第二種怒“霧增長(zhǎng)綁”灣，即本部門(mén)脾的公務(wù)人員探增長(zhǎng)。撞說(shuō)但是就洋是在這些方浴面，決策也燒是絕對(duì)集中郵化；而且，莫各個(gè)部門(mén)增舒加的公務(wù)人墓員數(shù)量在本篇部門(mén)的預(yù)算赴中并沒(méi)有體咬現(xiàn)出來(lái)。簡(jiǎn)攀單的說(shuō)就是陵，只有一個(gè)遠(yuǎn)估計(jì)了整個(gè)罰公務(wù)員數(shù)量擠變化的總預(yù)勁算，這些增蠟減沒(méi)有被分職解到部門(mén)。咽因此各部門(mén)說(shuō)在預(yù)算過(guò)程飄中的參與被侄簡(jiǎn)化為一個(gè)午非常簡(jiǎn)單的鎖工作。嘩鷹這個(gè)工鋤作就是給縣幣財(cái)政局官員活遞交一份在厲本部門(mén)公務(wù)跨員名單和每鼠年航12述月份的工資旱單（有的地離方是籍1菊月份的工資笑單）。實(shí)際溝上，在所調(diào)婆查的三個(gè)縣柔，教育部門(mén)絹每年都有人震員增加。作核者發(fā)現(xiàn)，在圣這三個(gè)縣，喂保證給畢業(yè)墻于師范大學(xué)廳和學(xué)院的本跌地人提供就脹業(yè)這一政策菠仍在執(zhí)行。夏束每年，闊縣教育局以遞這種方式接余受的新增就溫業(yè)人員就達(dá)蛙30濁人甚至更多浮。在這種情眼況下，一些咐縣也從其他歇大學(xué)和學(xué)院狐吸納畢業(yè)生痛進(jìn)入教育部茂門(mén)。然而，礦主管單位在您每個(gè)財(cái)政年良之初不知道晶會(huì)增加多少些人，而只是惡根據(jù)相關(guān)部銳門(mén)的計(jì)劃估汁計(jì)。在新學(xué)鞠年度，畢業(yè)皂生來(lái)了，他環(huán)們被縣政府儲(chǔ)、財(cái)政局、眼人事局及教蠟育局聯(lián)合聘陽(yáng)用（他們的性聘用由縣政川府、財(cái)政局員、人事局及躲教育局的共巡同商量決定鹽）。但這些抄新職員通常愁無(wú)法立即領(lǐng)鍋到工資，拖化欠工資是經(jīng)四常的事，他乎們的工資一教般是被整合渾（工資預(yù)算這的編制安排掃）到在下一局個(gè)預(yù)算年度雁的基數(shù)里。蝶而在這種過(guò)爐程中，年復(fù)愉一年，三個(gè)乳縣的財(cái)政供乒養(yǎng)人員在迅求速增長(zhǎng)。染饒三個(gè)縣噸在公用經(jīng)費(fèi)竟的預(yù)算編制急中有所不同遣。在駝G識(shí)縣和蒸I繁縣，有兩種薯描述預(yù)算過(guò)帳程和結(jié)果的哈版本。一個(gè)站來(lái)自縣長(zhǎng)的薪版本，提到因公用經(jīng)費(fèi)的霞預(yù)算由兩部烤分組成。硬權(quán)其中一評(píng)部分是按照凈固定配額和裙政府所屬的佳各部門(mén)、單搭位的公務(wù)員型數(shù)量來(lái)決定索預(yù)算。比如帖，在乎2001閥、份2002丸年，另G講縣按行政部眠門(mén)每人季150蓮元，事業(yè)單蒜位每人班100邁元來(lái)制定預(yù)呀算。除了固寨定的按人頭瞧的預(yù)算，其轟余的就按照他需要和優(yōu)先處的政策決定你。相反，各促個(gè)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)特的說(shuō)法又構(gòu)歲成另一個(gè)版沿本，他們聲爆稱，最近這踏些年根本就賤沒(méi)有公用經(jīng)謀費(fèi)。這其中索有兩個(gè)原因玉：一是，他叉?zhèn)兏揪筒欢転楸静块T(mén)免制定預(yù)算，玉通常，在縣門(mén)里就沒(méi)有專炎門(mén)為各個(gè)部蒜門(mén)制定公用帥經(jīng)費(fèi)預(yù)算的蒸傳統(tǒng)。第二歸，雖然配額擁預(yù)算原則大烘家都知道，釣但他們認(rèn)為竭那都是無(wú)法鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)的。在零他們看來(lái)，傳資金的分配筆與預(yù)算毫無(wú)公關(guān)聯(lián)。至于霜教育部門(mén)，障凡有資金需魚(yú)求時(shí)，縣教竊育局和學(xué)校累就向縣財(cái)政遞局提出申請(qǐng)貨報(bào)告，有時(shí)順候會(huì)得到支爬持，但被拒步絕的時(shí)候更愚多。自得縣長(zhǎng)和茄各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)然兩種說(shuō)法的境嚴(yán)重反差源男于預(yù)算決策認(rèn)的極端不透舅明化。在其滑中一個(gè)縣，縮縣長(zhǎng)介紹說(shuō)育，遞交給人耕民代表大會(huì)贏和各主管局械長(zhǎng)的是一個(gè)城總體的預(yù)算嗽，除此之外晚，縣里還有賺一個(gè)詳細(xì)的堤預(yù)算，它包面含每個(gè)部門(mén)睡每個(gè)單位具湊體預(yù)算是多堤少。只有燃3允個(gè)人知道這嶼個(gè)詳細(xì)預(yù)算彈：縣長(zhǎng)自己棍，縣財(cái)政局積局長(zhǎng)，縣人愚大主席。媽臣縣長(zhǎng)認(rèn)巷為，如果讓稱大家都知道晶這個(gè)預(yù)算，園“菠所有的人會(huì)慢來(lái)鬧事。那臺(tái)將會(huì)帶來(lái)很拳多麻煩。速”須兇目前的烤方式是最好豆的處理方式辰。由于預(yù)算勉的不公開(kāi)性臉使那些脖“氣靠邊站兵”貓的官員們產(chǎn)減生了很多懷泥疑。我們經(jīng)嶼常能聽(tīng)到這裹樣的話：難屢道你真的相湊信確實(shí)有一諸個(gè)詳細(xì)的預(yù)較算？或者誰(shuí)胳知道有多少酒人真正知道練這個(gè)詳細(xì)的呆預(yù)算？它幫一些部靈門(mén)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為愚公用經(jīng)費(fèi)預(yù)世算沒(méi)有得到汪執(zhí)行的原因殺之一是縣級(jí)悠政府的巨額捧赤字。預(yù)算騾法規(guī)定要求程基層政府保牧持預(yù)算平衡紅；然而，所收有的縣級(jí)財(cái)柱政都出現(xiàn)赤意字。按照一拒些部門(mén)官員頭的解釋，誰(shuí)去也不知道預(yù)庭算過(guò)程的真浮正內(nèi)幕，大捷家知道的是脹，為了與法慕律保持一致莊，政府先采昆用配額基數(shù)紫法制定一個(gè)卸公用經(jīng)費(fèi)預(yù)乎算，然后呈吵交一個(gè)收支海平衡的預(yù)算姐方案給人民求代表大會(huì)審炎議。批準(zhǔn)之盛后，縣政府啟將重新遞交駐一個(gè)附件，恢在附件中提目出赤字和調(diào)拳整預(yù)算的要桑求?？陀^地亡講，人民代藏表大會(huì)的審涉議和批準(zhǔn)過(guò)街程不過(guò)走形判式?；☉n在所調(diào)帽查的三個(gè)縣校里都有一個(gè)惕龐大的人民慨代表大會(huì)。趁一個(gè)縣的人建大代表由團(tuán)160掉人左右組成般。在這幾個(gè)春縣中，據(jù)說(shuō)戶G晃縣人大會(huì)作績(jī)用較為突出誘。在這一地乎區(qū)人大主席患通常都是那個(gè)些退居二線固的人。他們依一般都是原繼來(lái)縣里的縣辟長(zhǎng)或黨委書(shū)伯記，現(xiàn)在在直這個(gè)職位上熊發(fā)揮余熱。尿但寄G志縣的人大主困席是一個(gè)例喜外。他被授支予這一職位習(xí)之前只是一執(zhí)個(gè)副縣長(zhǎng)，飄因此很想在筍這個(gè)職位上附繼續(xù)有大的汽作為。特別劍應(yīng)指出的是拖，貨G振縣是上述縣崖長(zhǎng)訪談?dòng)涗浺兴婕暗目h碌?？梢?jiàn)，就婦是在這個(gè)以侵人大作用突溉出而出名的惱縣也僅僅只拌有三個(gè)人知籃道政府預(yù)算恐的真正情況伏和細(xì)節(jié)。又咐同樣按照這阿個(gè)縣長(zhǎng)的說(shuō)近法，通過(guò)人辟大代表會(huì)議讓批準(zhǔn)只不過(guò)睡是一個(gè)簡(jiǎn)單利的舉手表決伏儀式。在這塵個(gè)地區(qū)，人燥大很大程度攤上仍然只不層過(guò)是一個(gè)走適過(guò)場(chǎng)的的機(jī)高構(gòu)。綁霞在賭I立縣和四G卷縣，這種預(yù)橋算決策集中撲化的一個(gè)直些接后果是：塘教育行政部隱門(mén)對(duì)于學(xué)校諷公用經(jīng)費(fèi)問(wèn)喊題毫無(wú)發(fā)言紛權(quán)。在也I設(shè)縣，教育行比政部門(mén)更是銅被邊緣化，鉗因?yàn)橘Y金根碌本就不通過(guò)繞教育部門(mén)而洲是直接被分廈發(fā)到各個(gè)學(xué)蘭區(qū)和學(xué)校。夠因此，通常鋒他們也就根厭本不知道下臥發(fā)到學(xué)校的產(chǎn)實(shí)際數(shù)額。玩示當(dāng)上級(jí)餐的教育主管挑部門(mén)，如教釣育部或省教灘育局要求關(guān)蜂于教育財(cái)務(wù)刃的數(shù)據(jù)報(bào)告導(dǎo)時(shí)，教育局?jǐn)≈荒苁呛?jiǎn)單債地去縣財(cái)政柱局抄一份數(shù)滲據(jù)遞交上去諷。研吸這種預(yù)扛算的政治架垂構(gòu)所帶來(lái)結(jié)平果就是教育幅部門(mén)事權(quán)與尾財(cái)權(quán)的分離爹。就教育的停發(fā)展來(lái)說(shuō)，餡中華人民共隨和國(guó)《教育皮法》明確規(guī)躺定這種分離紹是不允許的爪。這種做法飾同時(shí)也剝奪題了行政部門(mén)逆對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)和懼財(cái)政局的監(jiān)芬督，致使他邊們的行為實(shí)薯際上變成根飛本沒(méi)有監(jiān)督栽。貸鏟根據(jù)對(duì)沙學(xué)校校長(zhǎng)的旋訪談，從他榜們的角度來(lái)役看，得到撥暮款的可能性康主要取決于堪以下三個(gè)因朽素：一為不畢失時(shí)機(jī)地與蠶縣財(cái)政局以彩及縣政府官效員取得聯(lián)系啊的技巧與毅轟力；二為與剪關(guān)鍵人物的冠私人關(guān)系；能三為其所要陡解決的問(wèn)題館本身的重要素性。其中第隊(duì)二個(gè)因素至叢為重要，而慘縣直屬學(xué)校蘇在這方面的按優(yōu)勢(shì)不言而照喻。由于縣督政府官員的某子女多數(shù)進(jìn)過(guò)入這些學(xué)校燥就讀，因而肌這些學(xué)校的早教師和領(lǐng)導(dǎo)粘有更多的機(jī)閉會(huì)與這些政吃府領(lǐng)導(dǎo)建立低私人關(guān)系，電從而向他們單尋求資助。閉很顯然，從怪這種來(lái)自基昆層的人員的殲角度，相關(guān)端的決策在很豆大程度上依撿賴于縣政府繁官員以及縣矛財(cái)政負(fù)責(zé)人貪的個(gè)人判斷己與考慮。換起句話說(shuō)，在泛財(cái)政預(yù)算過(guò)辭程中的不透玩明性與暗箱痛操作特征使意得財(cái)政預(yù)算駝與資金分配蠢的決策在很嚷大程度上個(gè)誰(shuí)人說(shuō)了算。樂(lè)閑事實(shí)上丹，這種安排鏡方式也導(dǎo)致蕉了這些部門(mén)尾在進(jìn)行資金甲預(yù)算時(shí)，更舍傾向于優(yōu)先冬滿足自己機(jī)詠構(gòu)的需求，濕而非其所服負(fù)務(wù)的領(lǐng)域的汁需求。舉例質(zhì)來(lái)說(shuō)，割2000駱年蝦G轉(zhuǎn)縣教育局得智到縣財(cái)政局門(mén)13武萬(wàn)元用于公充用經(jīng)費(fèi)的財(cái)稿政撥款，而奪這些撥款全授部用于教育虧局內(nèi)部。也編就是說(shuō)，各賊學(xué)校未能從詢教育局獲得饑任何財(cái)政撥蓮款以應(yīng)付其喂公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)音支。這一狀恢況緣于財(cái)政臉局的資金預(yù)狼算與決策基授于各單位的暫申報(bào)狀況，次而教育局的窩申報(bào)首先考賤慮自身的直奮接需求；而宣且其吳13餃萬(wàn)元的撥款撈甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不撓能解決教育君局自身的日銅常開(kāi)支需求眾。生攻3.3欣受益者與非惱受益者賞在筆者老組織的一次紋預(yù)算分析研渣討會(huì)上，一比位政府官員是表示政府的車(chē)存在是為了忠給我們支付忘工資。在這往些調(diào)查縣，愁人員經(jīng)費(fèi)支項(xiàng)出優(yōu)先于公革用經(jīng)費(fèi)支出討的政策已將惕政府財(cái)政資繁源消耗殆盡有。賤膜一些縣朗明確地將公臺(tái)用經(jīng)費(fèi)限制含為人員開(kāi)支特的叔10%.粗由于公務(wù)人歸員迅速而持南續(xù)的增加，憂這種狀況進(jìn)扇一步被惡化膊。在癢I筐縣，財(cái)政供牲養(yǎng)人員以每走年新增拘300跌人的速度在漆增加，這些部新增人員的驗(yàn)工資就需財(cái)?shù)鹫С隼?80六萬(wàn)元；與之既相對(duì)，姜1999氣年該縣地方士本級(jí)財(cái)政收搶入的總增加懂額僅為轉(zhuǎn)96貫萬(wàn)元。非圈另外，霞中央政府規(guī)蔑定的工資及度福利增長(zhǎng)也雹給地方財(cái)政縮資源增加了宅巨大壓力。矩來(lái)這些縣被財(cái)政供養(yǎng)人賢員中的冗員慧問(wèn)題，不僅適是其各上級(jí)飼政府頭疼的璃問(wèn)題，也是壇各縣級(jí)政府責(zé)公開(kāi)談?wù)摰陌螁?wèn)題，實(shí)際譽(yù)上每個(gè)縣的漁年度預(yù)算草饑案中都有關(guān)身于該問(wèn)題的誠(chéng)闡述。關(guān)鍵灰是，談?wù)摎w臣談?wù)?，既有薦的做法仍然候在繼續(xù)，冗被員不斷在增天加。在省級(jí)斜政府制訂的欺轉(zhuǎn)移支付方才案中，對(duì)于稀財(cái)政供養(yǎng)人旨員超編問(wèn)題博是有所考慮線的。在制訂倚一般性轉(zhuǎn)移謝支付的公式儉中，標(biāo)準(zhǔn)支繞出是以標(biāo)準(zhǔn)熄財(cái)政供養(yǎng)人秀員而不是實(shí)無(wú)際財(cái)政供養(yǎng)冒人員為基準(zhǔn)傷的。也就是邊說(shuō)，在這些床嚴(yán)重依靠上區(qū)級(jí)轉(zhuǎn)移支付豈的縣里，縣包政府增加供劍養(yǎng)人員的決尿定不能帶來(lái)鍋財(cái)力的增加鮮。其次，在警上級(jí)政府逐榮步升級(jí)的要湯求減少冗員乓的壓力下，父縣級(jí)政府實(shí)漆際上有許多序?qū)Σ?。例如榴，勒“住游擊?zhàn)術(shù)邁”餃，即在削減丑行政編制時(shí)揪，將多余人肅員轉(zhuǎn)為事業(yè)辦編制。還有紙“舒帽子戲法戰(zhàn)傾術(shù)唱”陪，即不確定乎編制這種帽敏子具體落在峰哪個(gè)人頭上良，而是在大爭(zhēng)家頭上相機(jī)腫輪流戴著。溪等等?？騽?wù)世界銀拿行在分析當(dāng)這前由我國(guó)中蓮央政府發(fā)起家的預(yù)算改革桌中指出，當(dāng)貌前改革采用夕零基預(yù)算的濾方法，以形據(jù)成優(yōu)先解決唇公共支出的炭新體系。在訊改革開(kāi)始的濤幾年中，零碗基預(yù)算確實(shí)捷可以成為促佩使預(yù)算人員帝重新考慮總沾預(yù)算撥款問(wèn)總題的有效工充具，但將零涌基預(yù)算作為許目前各級(jí)政偉府預(yù)算程序頸改革的重頭認(rèn)戲卻引出了扎一系列重要鞠問(wèn)題。這是普因?yàn)?，在一泡些地方政府罰中財(cái)政預(yù)算舊的大部分用椅于工資發(fā)放叛，而這一部賠分根本沒(méi)有式包括在零基艇預(yù)算實(shí)踐中掠。隆[14]覺(jué)田野調(diào)查結(jié)觀果表明，在掛我們調(diào)查縣假這樣的挑戰(zhàn)糖更加嚴(yán)峻。終源產(chǎn)生此玩類現(xiàn)狀的原寸因有兩個(gè)。俗首先，正如拆地方政府官疊員們反復(fù)強(qiáng)刃調(diào)的，生計(jì)狐問(wèn)題關(guān)系地匆方社會(huì)穩(wěn)定條。在當(dāng)?shù)芈浒旰蟮慕?jīng)濟(jì)發(fā)脅展背景之下怠，政府機(jī)關(guān)班是安排受過(guò)跪中、高等教衣育人員的最劑重要始——戶如果不是唯焦一狹——跌的出路。可鑰以理解，這靈部分人的失宜業(yè)壓力成為年一個(gè)值得關(guān)別注的因素。邪其次，這些綱地方的政府兩歷來(lái)就是政百府公務(wù)人員通的衣食父母私，現(xiàn)在仍然示也是。這種殖景況確保了凍這樣一種內(nèi)咽在制度安排特，即政府負(fù)擇責(zé)官員的福黎利，甚至包請(qǐng)括其家屬的藏福利，這其承中最重要的有是為其子女測(cè)安排工作。掌擇此外，難在縣這樣的聚社會(huì)小環(huán)境晨中，人際關(guān)沃系交織復(fù)雜居，當(dāng)?shù)匾恍┐缂易逶诋?dāng)?shù)匮猩习倌甑陌駳v史，也就省有了成百名脂的家族成員騎。對(duì)任何一丸個(gè)公務(wù)人員造的解雇，均許有可能波及庸到其人際關(guān)嘉系中許多人嘴的反應(yīng)。與顏這些問(wèn)題相黑聯(lián)系，盡管書(shū)一些政府官通員在這一過(guò)濫程中被邊緣名化，因而對(duì)初不能更多地歌分享預(yù)算成焰果而耿耿于態(tài)懷；但是人寺們也都意識(shí)磁到，這種不劃透明的預(yù)算蒸安排對(duì)于已描經(jīng)進(jìn)入政府霧“盆圈內(nèi)志”鄭的人的群體尾利益是有好找處的。我們滔時(shí)常發(fā)現(xiàn)，塞關(guān)于縮減公疏務(wù)人員編制昨、以及零基爹預(yù)算的討論拳在這些官員楊中間尤其不的受歡迎。正撤是這種試圖側(cè)保持現(xiàn)狀的貞內(nèi)在一致性肝力量如此之弦強(qiáng)，以至于厚一切外來(lái)的財(cái)變革力量均逮受到地方政游府的抵制.焰孩其次，由于捎上述這個(gè)原督因，具有聘缺用公務(wù)人員故權(quán)力的人有待了一種具有運(yùn)巨大潛在價(jià)頃值的尋租資道本。在當(dāng)?shù)芈?，成為公?wù)掘員是回報(bào)豐右厚的事；因軟此人們千方筍百計(jì)尋找門(mén)佳路，而相關(guān)浮決策人應(yīng)接巨不暇。據(jù)政細(xì)府部門(mén)的統(tǒng)畜計(jì)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)郵民人均純收奉入在分1000鉤元左右徘徊謹(jǐn)，而農(nóng)民純周現(xiàn)金收入據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)厝斯烙?jì)淹不超過(guò)五成乓。這些縣由釋于是民族自除治地區(qū)，各科種轉(zhuǎn)移支付華資金較多，犁各種調(diào)資政結(jié)策所需的資著金也基本由幟上級(jí)財(cái)政承蘇擔(dān)，加上處爭(zhēng)于高寒艱苦轟地區(qū)，當(dāng)?shù)貕K公務(wù)員每個(gè)傭月的工資比套農(nóng)民一年的膠現(xiàn)金收入還注要高。實(shí)際棗上，我們?cè)诼斦{(diào)查了黑龍土江、福建、談四川、安徽材等省的十二愿?jìng)€(gè)縣之后發(fā)攤現(xiàn)西部這個(gè)煤省的這三個(gè)比縣的公務(wù)員被工資水平是兔最高的，而連且工資不拖端欠情況是最包好的，而冗棍員問(wèn)題也是喝最嚴(yán)重的。象實(shí)際上，也嘗就是因?yàn)檫@慢個(gè)原因，在要調(diào)查地區(qū)已臺(tái)經(jīng)形成了力尤圖維持現(xiàn)狀王的共識(shí)，這些種共識(shí)強(qiáng)大灶到足以抵抗喚任何外來(lái)的捐變革力量。傻畏毫不夸姓張的講，在商現(xiàn)實(shí)中，保精證政府中世“襪圈內(nèi)人宰”歪的務(wù)“季吃飯側(cè)”抓問(wèn)題已經(jīng)成必為公共財(cái)政值的目的本身眾，而不是被燈當(dāng)成服務(wù)公愚民的手段來(lái)乎對(duì)待。這種稠安排的一個(gè)角社會(huì)后果便從是在提供公浙共服務(wù)中缺對(duì)乏社會(huì)公正畏性。相當(dāng)多猶數(shù)量的公務(wù)件員由于其人棍際關(guān)系而有隔機(jī)會(huì)被安排竟在崗，但他勵(lì)們的工作崗?fù)廖粎s并不是爺在公眾最需竭要服務(wù)的地光區(qū)。這一問(wèn)澤題在教育部爬門(mén)尤為突出戴。因?yàn)閷W(xué)校楚的分布比較飛分散，而那述些生活在邊清遠(yuǎn)貧困地區(qū)抹的人們是最地迫切需要教抹育服務(wù)的，窯但這個(gè)問(wèn)題泄在現(xiàn)在的安星排下沒(méi)有得露到重視。學(xué)卻校分為這樣芒幾種：縣直慚屬學(xué)校是那念些直接由縣梳政府撥款、鄉(xiāng)并由縣政府視直接管理的像學(xué)校，這些鋒學(xué)校一般位售于縣城，其喊主要服務(wù)對(duì)四象為縣城居寸民，包括縣炎政府官員及敬其家庭成員聲。鄉(xiāng)中心學(xué)探校一般位于共鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心；徒而村級(jí)學(xué)校檔和教學(xué)點(diǎn)一借般分布在縣店里最為邊遠(yuǎn)紋的地方或最倦為窮困的山蝦區(qū)，而后者蓮的自然條件災(zāi)與生存環(huán)境面都是最為惡恒劣的。以蜘C導(dǎo)縣為例，全甘縣公辦教師郵占教師總數(shù)廈的聽(tīng)69%餅，但是，縣磚直屬學(xué)校中黃有訴86%勇的教師屬于脖公辦教師，區(qū)而各教學(xué)點(diǎn)揉中絕大多數(shù)評(píng)教師均非公哈辦。該縣把便聘用教師當(dāng)酷作一個(gè)政策日重點(diǎn)，每年棒有三十多名案新教員被聘連用。然而，聰在該縣一個(gè)映并非最偏遠(yuǎn)銜的農(nóng)村調(diào)查廚中，村長(zhǎng)告昨訴調(diào)查人員站，該村學(xué)校撫由于唯一的石非公辦教師鐮離開(kāi)不得不恐暫停辦學(xué)。吐盡管他們一榜再向縣政府晉和教育局反之映情況，這庫(kù)一問(wèn)題還是桐拖了四年以顆上。直到一掛位新疆姑娘絨嫁到該村，催學(xué)校才恢復(fù)管辦學(xué)；而這平位新疆姑娘犯只有初中畢附業(yè)，目前她炊在學(xué)校做非督公辦教師。震狐狡3.4命公民的自力類更生與預(yù)算嘆外資金飯委實(shí)際上來(lái)，如前面事域例所顯示的孝，在當(dāng)?shù)?，演為子女尋找趟合適的教師嚇以及為學(xué)校運(yùn)日常支出籌訪集資金，公安民的自力更航生不僅重要企而且必不可匆少。在這一只點(diǎn)上，學(xué)校晴校舍建設(shè)的鄭例子更能反暫映問(wèn)題。在量這些被調(diào)查岸地區(qū)，縣政鏟府很少?gòu)淖园杭旱呢?cái)政收污入中為學(xué)校煮基建撥款。爭(zhēng)校舍建設(shè)的基經(jīng)費(fèi)有兩個(gè)蓋主要來(lái)源：構(gòu)其一為外部們資金援助，式如上級(jí)政府并的轉(zhuǎn)移支付飯項(xiàng)目或國(guó)際夾贊助機(jī)構(gòu)的餓資助；其二遇為公民自己第的社會(huì)捐、貝集資。近年噴來(lái)該調(diào)查地運(yùn)區(qū)最有影響遺的項(xiàng)目包括燥國(guó)家貧困地舞區(qū)義務(wù)教育標(biāo)工程（簡(jiǎn)稱臨“免義教工程映”她）與某國(guó)際狀贊助項(xiàng)目。百后者不要求青當(dāng)?shù)靥峁┡涔ヌ踪Y金。徑鄙義教工魚(yú)程第一期則經(jīng)要求地方政桌府提供配套使資金，其基鑒本原則為苦“近三片備”地省自己提供座的資金與中陷央政府資金貴之比為腥1.5京：抱1.盡在項(xiàng)目啟動(dòng)醒之前，各省鉛政府與教育球部以及財(cái)政掏部就保證提旁供配套資金括簽署了協(xié)議假；然而，協(xié)音議只明確了秩省政府以及番省以下各級(jí)愁政府的融資宏總額，而未發(fā)對(duì)州脅/烘地區(qū)、縣以機(jī)及鄉(xiāng)各級(jí)地捧方政府的分緊擔(dān)分額進(jìn)行業(yè)明確規(guī)定。染這就為地方戒政府逃避責(zé)劇任和增加公碌眾負(fù)擔(dān)開(kāi)了平口子。如亡G景縣義教工程葉總投資額為夜1485池萬(wàn)元人民幣短，其中至550奇萬(wàn)元由中央陶政府支付，儀440蠻萬(wàn)元由省政拌府支付，州離政府支付串55豎萬(wàn)元，縣政皆府支付慰55銷萬(wàn)元，其余僅385旋萬(wàn)元由鄉(xiāng)級(jí)爐政府負(fù)擔(dān)。床事實(shí)上，各宇鄉(xiāng)級(jí)政府能紀(jì)調(diào)動(dòng)的教育牙經(jīng)費(fèi)只有農(nóng)蒸村教育附加燦和社會(huì)捐集車(chē)資（在當(dāng)?shù)芈噬袥](méi)有鄉(xiāng)級(jí)嚼財(cái)政）。這沙么一大筆配遺套資金只能端靠征收捐資拔來(lái)解決，加瘦大了農(nóng)民負(fù)奶擔(dān)。這樣，摧縣政府與農(nóng)萌村居民負(fù)擔(dān)幸的配套資金漲比例為絨1沒(méi)：趕7.阿在田野調(diào)查轎中發(fā)現(xiàn)了許球多當(dāng)?shù)匾恍┛飞鐣?huì)名望人艘士（包括鄉(xiāng)脆鎮(zhèn)企業(yè)家、傅宗教領(lǐng)袖）澆捐資建學(xué)的復(fù)例子。有一豎部分這