發(fā)達國家社會保障定位的變遷

發(fā)達國家社會保障定位的變遷

在發(fā)達國家的工業(yè)化與城市化發(fā)展中，社會保障發(fā)揮了重要作用，其定位的演進與變遷是在與城鄉(xiāng)勞動力市場互動變化中不斷調(diào)整完成的，這可以說是經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個基本規(guī)律。當前，我國經(jīng)濟與社會正處于加速轉(zhuǎn)型期，從與城鄉(xiāng)勞動力市場互動關(guān)系的視角探析發(fā)達國家社會保障定位的變遷，對我國城鄉(xiāng)社會保障建設(shè)具有重要啟示和借鑒意義。一、社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場互動關(guān)系的演進社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場的互動關(guān)系在西方國家工業(yè)化初期開始步入萌芽階段。發(fā)展至今，可以分為基本形成、理性發(fā)展、趨向成熟三個歷史階段。1.基本形成時期：20世紀30年代以后大危機之后的社會主流思想認為自由市場經(jīng)濟是不公平和低效率的，政府的福利性干預(yù)不僅保證了社會公平，而且它也是彌補市場失靈、克服市場低效率的必要手段，從而有利于促進城鄉(xiāng)勞動力市場發(fā)展，加快農(nóng)村勞動力向先進的城市工業(yè)崗位轉(zhuǎn)移。在庇古福利經(jīng)濟學(xué)和凱恩斯主義理論的影響下，現(xiàn)代社會保障制度在各國逐漸確立。重工業(yè)化時期的現(xiàn)代社會保障，是以“收入維持”為制度特征，以充分就業(yè)為政策目標，社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場的互動關(guān)系在這一時期逐步形成并發(fā)展起來。20世紀40-60年代是西方國家工業(yè)化與城市化成熟發(fā)展期，也是福利國家高速發(fā)展階段。社會保障不僅體現(xiàn)為社會政策，更體現(xiàn)為經(jīng)濟政策，一方面從微觀和宏觀上彌補市場失靈，另一方面與工業(yè)化、城市化進程中的勞動力市場形成互動。國家雖然不能實現(xiàn)社會成員的結(jié)果公平，卻可以在追求經(jīng)濟增長效率的同時，盡可能地創(chuàng)造條件實現(xiàn)社會成員在勞動力市場中就業(yè)競爭與發(fā)展的起點公平和過程公平，同時采取有效措施適當?shù)乜s小結(jié)果的不公平。社會保障就是在這樣一種符合上述要求的較為理性而中和的政策選擇，“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”。曾任美國總統(tǒng)經(jīng)濟顧問的阿瑟·奧肯通過對美國社會結(jié)構(gòu)的考察，指出“對處于最高層的收入和財富加重稅收，并不是為了降低富人的生活水平，而是要提高被剝奪者的生活水平，”兼顧效率與公平，“社會保障大概是所有美國歷史上聯(lián)邦主要支出計劃中最偉大的一項成就?！?.理性發(fā)展時期：20世紀70年代以后70年代中期以后，“供給沖擊”危機發(fā)生，經(jīng)濟“滯脹”、失業(yè)嚴重，社會保障的財政支出壓力增大，政府的社會福利角色開始受到質(zhì)疑，自此新古典主義經(jīng)濟學(xué)派理論開始占據(jù)主導(dǎo)地位，很多國家開始進行了社會保障制度的私有化改革。以“失業(yè)”為社會常態(tài)，經(jīng)濟社會政策的重心由公平轉(zhuǎn)向效率，這也算是對過快增加福利性開支政策的反省，需要注意和強調(diào)的是，這一時期新自由主義的改革是在一定公平基礎(chǔ)上進行的，是針對政府失靈而實施的市場化效率性的變革。高效率的前提條件是一定的社會公平和健全的市場機制，“一定的社會公平”正是凱恩斯主義時期實行的全面社會福利所奠定了的，社會福利市場化改革只是對政府失靈或者政府過度干預(yù)的一種糾正。在工業(yè)化、城市化發(fā)展期和市場機制不健全的情況下，由政府福利性干預(yù)與支持，不僅可以保證社會公平，更有利于效率的發(fā)揮與社會經(jīng)濟發(fā)展，還可以逐步促進市場機制的發(fā)育與成熟。3.成熟時期：20世紀90年代至今90年代以后，人們重新認識到社會政策的積極作用，不同福利國家的社會政策發(fā)生了相應(yīng)的變化，政府對其社會福利角色進行了新的調(diào)整，更強調(diào)了對勞動力市場的干預(yù)，公平與效率同時兼顧。政府的角色從過去被動應(yīng)對或政府失靈轉(zhuǎn)向了積極的、以預(yù)防和發(fā)展為目標的“能促型政府”，從本質(zhì)上看，社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場的互動關(guān)系更加趨向成熟了。公平與效率是社會保障的兩個核心目標，它們并非是一對必然的矛盾。安排合理適度、技術(shù)高效可行的社會保障制度能夠?qū)崿F(xiàn)與城鄉(xiāng)勞動力市場的良性互動，進而可以實現(xiàn)“公平與效率兼容”的效應(yīng)?？茖W(xué)合理的社會保障一方面能縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、居民之間的收入差距，緩解“社會排斥”等不平等現(xiàn)象，促進社會公平；另一方面，可以激勵勞動力的合理流動與優(yōu)化配置，提高市場交易效率，既實現(xiàn)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，又高效率促進經(jīng)濟發(fā)展。社會保障有助于勞動力市場的效率配置，勞動力市場通過勞動力創(chuàng)造的收入以繳費或者稅收形式對社會保障提供物質(zhì)支持。兩者的互動，實質(zhì)上說是效率與公平和諧發(fā)展的關(guān)系，也是國家與市場互補遞進的關(guān)系。二、社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場互動關(guān)系形成的歷史必然性社會保障作為工業(yè)社會和經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，成為一種正式的制度安排，最早萌芽于17-18世紀的英國。工業(yè)化早期的社會保障主要以“貧困救濟”為目的，緩解社會矛盾，保證勞動力的健康供給與再生產(chǎn)。1601年英國頒布《伊麗莎白濟貧法》，政府正式開始了貧民救濟的管理，對無勞動能力的貧民實施居家救濟，對有勞動能力的貧民實行“懲罰”措施。隨著工業(yè)革命中貧民問題進一步加劇，1834年英國頒布實施了新的濟貧法，對貧民本人實行濟貧院內(nèi)救濟與政治、人身自由處罰，對有勞動能力的貧困者實行嚴格控制的院外救濟。19世紀末，濟貧制度進行了一定改革，院內(nèi)濟貧條件有所改善，院外救濟規(guī)模逐步擴大，突出了“救濟性原則”。此時，歐洲大陸上德國的工業(yè)化迅速興起，發(fā)展中同樣遭遇了一些社會問題，其中比較突出的是勞資問題。新歷史學(xué)派為此論證了建立社會保障制度的客觀性和必然性。工傷和失業(yè)是典型的工業(yè)化風(fēng)險，疾病和老齡給工業(yè)人口帶來的失去收入的生存風(fēng)險也大大高于農(nóng)業(yè)人口，政府針對工業(yè)化風(fēng)險分別在1883、1884、1889年實施和完善了《社會保險法》。特別是1889年俾斯麥首相支持建立的德國公共養(yǎng)老金計劃，標志著社會保障制度已經(jīng)開始走向國家化和社會化，有效緩和了尖銳的社會矛盾，創(chuàng)造了相對穩(wěn)定的社會環(huán)境，從根本上保證了工業(yè)化、城市化發(fā)展需要的穩(wěn)定并不斷擴大勞動力隊伍。隨后，在社會保障實踐層面上，歐洲出現(xiàn)了兩種不同的模式或方法：一種是美國、拉美和東亞的部分地區(qū)傳承英國的《濟貧法》傳統(tǒng)，針對工業(yè)化發(fā)展中大量農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移中出現(xiàn)的問題以選擇性的補救和濟貧作為政府社會功能的基本出發(fā)點；另一種是西歐大陸的周邊國家，包括南歐與部分東歐國家，針對工業(yè)化發(fā)展中的勞動力轉(zhuǎn)移所帶來的貧困與失業(yè)問題，采取德國的社會保險模式。世界歷史的發(fā)展表明：在工業(yè)化和城市化加速期，隨著大批量的人口由農(nóng)村流向城市，城鄉(xiāng)勞動力市場逐步走向一體化；同時，一系列社會問題此起彼伏不斷涌現(xiàn)，各方面的社會需求日益迫切，社會保障為促進城鄉(xiāng)勞動力市場合理運行應(yīng)時而生。社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場的良性互動是工業(yè)化和城市化進程中經(jīng)濟發(fā)展的一條基本規(guī)律，也是歐美發(fā)達國家的一條重要經(jīng)驗。一定的社會保障不僅解決了工業(yè)化、城市化進程中的高素質(zhì)的勞動力需求以及社會問題，也有力推動了工業(yè)化和城市化進程。以美國為例：“大蕭條”時期，羅斯?？偨y(tǒng)受凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)的影響實施“新政”，國家采取主動措施，甚至通過赤字財政政策，大幅度提高生活福利，即采取“普遍福利”政策，抑制經(jīng)濟危機。通過大幅增加政府轉(zhuǎn)移支付，實行社會保障，增加社會福利設(shè)施，刺激有效需求，帶動勞動力市場發(fā)展，促進實現(xiàn)充分就業(yè)。1935年，美國通過第一部社會保障法典《社會保障法》，隨后聯(lián)邦政府成立了社會保險署，并規(guī)定社會保險包括養(yǎng)老金、失業(yè)保險、老年保險和對盲人、需贍養(yǎng)兒童及其他遭遇不幸者的救濟。這一系列社會保障政策有力保證了工業(yè)化和城市化飛速發(fā)展時期所需要的大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力。從二戰(zhàn)后到20世紀60年代，美國經(jīng)濟由蕭條走向了空前繁榮與富裕的時代，城市化也由20年代時的50％快速發(fā)展到60年代末的70％，大量農(nóng)村勞動力快速穩(wěn)定地實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)到城市工業(yè)的就業(yè)性轉(zhuǎn)移。相反，一些發(fā)展中國家由于缺乏完善的社會保障制度，沒能實現(xiàn)與城鄉(xiāng)勞動力市場的良性互動，結(jié)果在工業(yè)化與城市化進程中遭受到重大挫折。RizwanulIslam從勞動力市場角度，重新審視了東亞經(jīng)濟發(fā)展和減少貧困的模式，發(fā)現(xiàn)在亞洲經(jīng)濟危機發(fā)生后，社會方面經(jīng)歷的最嚴重的負面影響就是失業(yè)和受失業(yè)影響的貧困增加，即使在減少貧困方面取得令人矚目的國家(如印尼等)，在缺乏社會保障和工人安全保障措施時，該成績也是不可持續(xù)的。三、社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場良性互動關(guān)系的實現(xiàn)社會保障能否與勞動力市場實現(xiàn)良性的互動，進而促進經(jīng)濟增長，關(guān)鍵取決于社會保障發(fā)展的水平和支出結(jié)構(gòu)如何。如果社會保障支出過高而需要的課稅超過某一界限，會給一些國家財政帶來巨大壓力，但不能因此簡單地說它直接損害了經(jīng)濟增長。馬丁·伊萬斯(MartinEvans，1998)形象地說，社會保障已逐漸變成一輛反應(yīng)迅速的救護車，載送著因社會、經(jīng)濟和意識形態(tài)變遷而導(dǎo)致的“傷亡”，把高速公路上的事故都歸咎于救護車則是很荒謬的，即使它們每次均會出動。巴爾認為，在衛(wèi)生醫(yī)療保健與教育培訓(xùn)等人力資本投資方面的社會保障支出具有較強的激勵效應(yīng)，是提高效率的內(nèi)在動力，對經(jīng)濟增長具有積極的作用。社會保障有成本也有收益，如果社會保障的支出增加，帶來貧窮率的降低、人力資本投資的提高等收益遠遠高于成本，這樣的社會保障支出對經(jīng)濟增長是有積極意義的。社會保障在技術(shù)性方面能否與勞動力市場實現(xiàn)互動才是關(guān)鍵，如果社會保障的結(jié)構(gòu)、標準與水平，都能夠根據(jù)勞動力市場的發(fā)展特點精心設(shè)計，發(fā)揮其自身的激勵機制，將有助于促進勞動力市場的靈活性，提高勞動力資源的配置效率，進而挖掘經(jīng)濟增長的潛力。庫茲涅茨等經(jīng)濟學(xué)家認為，從要素的分配角度看，勞動力對國民產(chǎn)出的貢獻率占到70％以上，勞動力市場發(fā)展變化程度是與經(jīng)濟增長同步的，勞動力市場發(fā)展與經(jīng)濟增長高度相關(guān)。如若社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場能實現(xiàn)良性互動，社會保障與經(jīng)濟增長可能呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系：第一，社會保障制度的完善可以提高勞動力市場的資源配置效率，就業(yè)增加，GDP的水平就會增加；第二，社會保障在某種程度上降低勞動收入相關(guān)風(fēng)險的同時，改善了人力資本投資條件，也直接增加了人力資本投資，潛在地產(chǎn)生促進經(jīng)濟增長的影響；第三，社會保障制度在作為彌補市場失靈的重要制度體系而發(fā)揮作用時，可以提高市場效率，也會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生積極影響。此外，社會保障作為社會政策，直接改善了社會公平和福利，從而減少社會矛盾和沖突，創(chuàng)造市場經(jīng)濟機制有效發(fā)揮功能的良好環(huán)境，這其中蘊涵著公平對經(jīng)濟增長的促進。當然，如果社會保障過度，效率就會受到承擔(dān)過多社會風(fēng)險的損害，過重的財政壓力也會拖累經(jīng)濟增長，社會保障將失去有利的經(jīng)濟基礎(chǔ)和物質(zhì)條件支持，此時社會保障與經(jīng)濟增長必然會表現(xiàn)出一定的負相關(guān)性。從歐洲各國的歷史經(jīng)驗看，20世紀50、60年代歐洲各國社會保障支出占GDP的比重在6—10％之間，平均值接近8％，而此時又是歐洲各國經(jīng)濟快速發(fā)展、失業(yè)率低下、接近充分就業(yè)的時期。在這較長的時期里，很多福利國家以較低的效率成本實現(xiàn)了分配目標，為凱恩斯政策的早期勝利奠定了基礎(chǔ)，也為經(jīng)濟增長與社會平等之間的替代關(guān)系提供了一個證明和博弈的解決方案?？梢灾v，社會保障支撐了這一時期各個國家在大危機及二戰(zhàn)后城鄉(xiāng)經(jīng)濟的恢復(fù)與繁榮。進入70年代，各國的工業(yè)化基本完成，社會保障水平達到20％以上，普遍開始出現(xiàn)巨額財政赤字、失業(yè)率上升、企業(yè)競爭力下降、勞動者勞動積極性減弱，社會保障發(fā)生了危機。從80年代中期至今，各國經(jīng)濟發(fā)展速度普遍放緩，而社會保障具有剛性特點，社會保障水平長期穩(wěn)定在20—30％之間，平均值在24％左右，因此，采取積極的勞動力市場政策、改革社會保障自身結(jié)構(gòu)與資金來源事在必行。從國家之間的比較來分析，在二戰(zhàn)后的大部分時期，聯(lián)邦德國的福利開支高于英國，但聯(lián)邦德國的經(jīng)濟增長速度比英國快得多。瑞典的社會保障支出占GDP的比重在福利國家中一直處于領(lǐng)先地位，其經(jīng)濟增長與成就也同樣出色，僅在70年代有短短幾年經(jīng)濟增長出現(xiàn)過停滯狀態(tài)，但隨著進行了一定社會福利改革與調(diào)整，其經(jīng)濟重新步入健康增長的軌道。導(dǎo)致不同國家經(jīng)濟增長、進而體現(xiàn)在勞動力市場交易效率方面差異的原因在于福利支出的結(jié)構(gòu)、激勵機制的差異。從上述理論與實踐的分析表明，社會保障制度的完善是一個隨著經(jīng)濟社會發(fā)展變化而動態(tài)演進的過程，要根據(jù)一國經(jīng)濟和社會發(fā)展階段的勞動力市場特點，不斷進行改革與調(diào)整，以消除弊端及其對經(jīng)濟的負面效應(yīng)，才能成為促進經(jīng)濟增長的推動力。社會保障與經(jīng)濟增長是否正相關(guān)，關(guān)鍵取決于社會保障發(fā)展的適度水平和支出結(jié)構(gòu)的設(shè)計如何，取決于社會保障能否與城鄉(xiāng)勞動力市場實現(xiàn)良性的互動。四、當今發(fā)達國家社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場互動關(guān)系主要模式根據(jù)艾斯平-安德森在《轉(zhuǎn)變中的福利國家》與《福利資本主義的三個世界》中的論述和我們對西方國家的考察，發(fā)現(xiàn)西方發(fā)達國家在實現(xiàn)社會保障與勞動力市場互動中由于國情、歷史或者問題認知等方面的不同并非完全一致，而各有特點。概括起來主要可以分為四個模式：一是英、美國家實施靈活的“廉價勞動力”戰(zhàn)略，以解放勞動力市場管制為特征；二是北歐國家實行公共就業(yè)導(dǎo)向戰(zhàn)略，傾向于年輕人，實行“工作主線”方法；三是歐洲大陸(德、法、意等國)通過減少勞動力供給來處理勞動力市場問題，向老年人偏斜的傾向在加強，如“消極的”失業(yè)補償支出一定程度上擠出了“積極的”市場措施(勞動力培訓(xùn)、創(chuàng)造工作崗位、勞動力流動措施等)；四是澳大利亞、新西蘭以需求為基礎(chǔ)的社會保障戰(zhàn)略，即在保證那些符合條件的人的最低社會保障水平的基礎(chǔ)上，實行在生活富裕基礎(chǔ)上的累進稅，而非在間接稅或?qū)ζ胀üば秸哂胁焕绊懙纳鐣Ｕ暇杩钌系睦圻M所得稅(歐美國家)，因此又被稱為“工薪者的福利國家”。90年代后一些國家開始嘗試社會保障改革，其中以英國最為成功。但是，社會保障改革后的英國與美國仍可列為互動的同一類型，盡管英國社會團結(jié)性比較強，將效率與公平、自由市場與國家干預(yù)有機結(jié)合起來，而美國過于強調(diào)效率導(dǎo)致社會分化現(xiàn)象明顯。歐洲大陸國家社會保障與勞動力市場政策的調(diào)整遇到的阻力較大，成效很小，沒有發(fā)生根本性的變化。澳大利亞、新西蘭模式基本上沒有變化，但近些年來它有力地促進了勞動力市場的繁榮發(fā)展，保證了澳大利亞、新西蘭經(jīng)濟發(fā)展的強勁與穩(wěn)健。五、當前各國在社會保障與城鄉(xiāng)勞動力市場互動關(guān)系上關(guān)注的共性問題及對策盡管社會保障與勞動力市場互動的幾種模式有所差異，但是近年來越來越多的國家都意識到要“有能力”促進和規(guī)范為勞動力市場服務(wù)。英國是其中的一個典型，社會政策“正從占主導(dǎo)地位的集體主義思潮朝著更有生命力(國家只是作為一個有能力提供者)的觀念轉(zhuǎn)變”，“有能力”的國家更側(cè)重于“資助、計劃、促進和規(guī)范服務(wù)，而不是生產(chǎn)和發(fā)送服務(wù)?！痹谏鐣Ｕ细母锷?，英國布萊爾政府時期的“第三條道路”正是這種政策發(fā)展的表現(xiàn)?！暗谌龡l道路”傾情于變社會福利政策為社會投資政策，通過在經(jīng)濟、教育、培訓(xùn)等領(lǐng)域的政府投資和個人投資，建立一種使福利可以維護，但享受者具有相應(yīng)責(zé)任與風(fēng)險的積極福利政策；主張國家與個人共同承擔(dān)責(zé)任，社會保障應(yīng)該是一項由國家、非政府機構(gòu)、私營機構(gòu)和個人共同參與的事業(yè)，國家提供給國民最基本的生活保障，支援最需要幫助的貧困人員，同時鼓勵和倡導(dǎo)私營機構(gòu)來承擔(dān)這方面的責(zé)任，引進市場競爭機制和消費者自由選擇服務(wù)體制。20世紀90年代以來，西方發(fā)達國家的社會保障改革主要針對于社會保障資金的壓力與勞動力市場變化兩個問題。福利多元主義的觀點產(chǎn)生了較大的影響。支撐福利多元主義的基本命題就是，“福利”——滿足基本需求和提供社會保障的商品和服務(wù)——有多種來源：國家、市場(包括企業(yè))、自愿組織和慈善機構(gòu)，以及血緣網(wǎng)絡(luò)(包括家庭)[1]。因此，把“社會福利”等同于“國家福利”就忽視了所有這些其他的社會保障和社會支持的來源，一個社會的全部福利是所有這些的總和。理查德·羅斯(1986)就認為，“國家提供福利的減少必然導(dǎo)致社會福利的減少”完全是一個謬論，“福利國家的危機并不是社會福利的危機”，“如果有多種來源而不只是單個壟斷的供應(yīng)者，社會的總福利可能會更多?！币虼?，在社會保障資金方面，各國都積極探討新的社會保障資金來源，基本理念就是強化個人責(zé)任和社會組織的功能，在具體實施過程中也結(jié)合不同勞動力市場特點而有些不同的變化。從社會保障來源的視角分析，不同性質(zhì)的社會保障視其對經(jīng)濟增長(勞動力市場發(fā)展)的貢獻，可以考慮通過不同的多種路徑來支持。如人力資本投資性質(zhì)的社會保障主要由政府負擔(dān)基本部分，個人自主負擔(dān)發(fā)展性部分，企業(yè)自主支持有利于提高生產(chǎn)勞動效率的部分；社會團體性質(zhì)的養(yǎng)老金保障、社會救濟等由家庭、社會組織和國家共同負擔(dān)。歐美發(fā)