困境與突破農(nóng)村教師流動問題分析與路徑選擇

困境與突破農(nóng)村教師流動問題分析與路徑選擇

一、困境：農(nóng)村教師流動之現(xiàn)狀與歸因教師流動是指教師從一種工作狀態(tài)變化到另一種工作狀態(tài)，它屬于社會流動的范疇。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元社會結構，農(nóng)村教師的流動在整個教育界甚至全社會都極為引人關注。其流動中產(chǎn)生的種種問題在很大程度上影響著農(nóng)村教育質(zhì)量的進一步提高。如何合理解決農(nóng)村教師的流動問題，使之成為一種良性有序的流動已成為目前教育研究的熱點與重點。對農(nóng)村教師流動的研究，我們可以從教師流動的方向、結果等方面進行。從流動的方向考察，農(nóng)村教師流動分職業(yè)內(nèi)流動和職業(yè)間流動。職業(yè)內(nèi)流動是指教師沒有離開教師崗位，只是從原來任教的地區(qū)、部門和學校流動到另一個地區(qū)、部門和學校，這也是本文研究的重點所在。從流動的結果考察，農(nóng)村教師流動可分為良性與非良性的流動。良性的教師流動，是指“通過教師勞動力的自由流動，一方面可以使教師能夠根據(jù)自身業(yè)務特長，靈活自由地選擇教師職業(yè)、學校和教學崗位，充分發(fā)揮教師資源的最大效益；另一方面可以不斷調(diào)整教師隊伍，使更多的高素質(zhì)人才不斷充實教師隊伍，能夠滿足教育事業(yè)近期和長遠的發(fā)展需要”，而“教師流動如果呈現(xiàn)出盲目性、單向性和失范性的特點，則屬于非良性流動即教師流失”。①(一)單向、非良性流動成為農(nóng)村教師流動問題的主要表征通過對農(nóng)村教師的流動方向、流動方式、性別結構、年齡結構、職稱結構等方面的調(diào)查，目前農(nóng)村教師流動主要呈現(xiàn)以下幾個特點：從流動方向看，絕大部分是農(nóng)村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣城、縣城向城市、中西部地區(qū)向沿海發(fā)達地區(qū)流動，其總的趨勢是從偏遠落后地區(qū)向經(jīng)濟文化發(fā)達地區(qū)流動，從工作條件差、收入待遇低的地區(qū)向工作條件好、收入待遇高的地區(qū)流動。在流動的教師中，男教師比女教師流動性大，年齡以中青年為主，且往往具有較高的學歷和較強的工作能力，其中高學歷、高職稱教師流動尤為突出。從學科結構看，流動教師主要集中在英語、中文、計算機等熱門專業(yè)，其他學科教師的流動性相對較小。一般而言，農(nóng)村教師流向的學校往往層次比原來學校的要高，但也不乏流入學校比原有學校層次低的情況，這些層次較低的學校往往處于城鎮(zhèn)或者經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，主要以較高的工資、福利以及良好的教學環(huán)境等條件來吸引農(nóng)村優(yōu)秀教師的加盟。從以上的調(diào)查結果可以看出，農(nóng)村教師的流動更多的是一種單向的流動，從農(nóng)村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣城，從縣城向城市，從二線城市向一線城市，這種流動無疑是一種非良性的流動。對農(nóng)村教育而言，這種流動實質(zhì)上是一種教育資源的流失，這種釜底抽薪的行為近乎是一種抽血，對農(nóng)村教育質(zhì)量無疑會產(chǎn)生極大的負面影響，與我們一直以來倡導的教育均衡發(fā)展的理念也將背道而馳。正如許多農(nóng)村校長所言，現(xiàn)在農(nóng)村教育的教師培養(yǎng)狀況是“培養(yǎng)一個，流失一個”，長此以往，農(nóng)村教育恐怕連培養(yǎng)教師的動力也會逐漸喪失，廣大農(nóng)村教師將處于一種自生自滅的培養(yǎng)狀態(tài)，如此惡性循環(huán)下去，農(nóng)村教育與城市教育的差距將不是逐漸縮小，而是不斷擴大。(二)問題之源：制度缺失、待遇差距以及社會價值觀念多元化我們認為，農(nóng)村教師的流動問題首先是緣于國家政策與制度的缺失。新世紀以來，國家相關部門對我國城鄉(xiāng)師資配置失衡問題前所未有地關注，將教師流動作為統(tǒng)籌教師資源、促進區(qū)域、城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的重要政策，但卻始終缺乏正式、統(tǒng)一的制度安排。這種正式制度安排的缺失，導致教師流動由于缺乏強制性制度約束而持續(xù)地表現(xiàn)為不合理的態(tài)勢。此外，與教師流動密切相關的系統(tǒng)的制度安排缺失也導致城鄉(xiāng)教師合理流動遭遇阻力重重。城鄉(xiāng)教師合理流動的實現(xiàn)是一項系統(tǒng)工程。在制度安排上，不僅涉及到要建立教師流動正式制度，也涉及到要建立相應的人事管理制度、工資制度、社會保障制度等。這客觀上需要財政、人事、組織等多個部門與教育主管部門進行協(xié)作，建立保障教師流動的相應制度，疏通教師流動的通道。但現(xiàn)階段還未有效地對教師流動的相關保障制度進行系統(tǒng)安排，致使教師流動深受制度性因素的束縛，遭遇重重阻力。其次，城鄉(xiāng)學校之間的教育環(huán)境的巨大差距也是導致農(nóng)村教師流動問題的重要原因。由于我國長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，使得政府在教育資源的配置上明顯向城市傾斜，從而導致城鄉(xiāng)教育環(huán)境差距明顯。城市學校教師能夠享用的優(yōu)質(zhì)教育資源和生活資源遠超農(nóng)村學校，無論是個人發(fā)展的機會還是生活待遇等方面都遠比農(nóng)村學校優(yōu)越。僅僅基于這一點，農(nóng)村教師為了更好地實現(xiàn)自我發(fā)展，自然更趨向選擇向城市流動，尋求更多的發(fā)展機遇與更高的生活待遇。再次，社會價值觀的多元化也是教師流動問題的根源之一。計劃經(jīng)濟條件下，社會價值觀單一，社會更多的只是在精神層面關注教師，往往只注重提升教師的職業(yè)聲譽和強調(diào)教師的奉獻精神，對教師的物質(zhì)利益需求相對比較忽視。而隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟條件的轉(zhuǎn)型，社會價值觀開始趨向多元化，除了奉獻，教師開始注重現(xiàn)實的具體的價值追求。在城鄉(xiāng)教師發(fā)展環(huán)境、生活待遇等方面都存在較大差別的現(xiàn)實環(huán)境中，流向環(huán)境更為優(yōu)越、待遇更為優(yōu)厚的城市學校就成為農(nóng)村教師的一種合理價值選擇，而城市學校教師則將投身農(nóng)村教育視為一種自身價值的下降而不愿向農(nóng)村流動。二、借鑒與啟示：國外教師流動之制度保障教師的流動是一個世界性的話題，教育城鄉(xiāng)差別可以說在世界任何一個國家都或多或少地存在著，在國外很多城鄉(xiāng)教育發(fā)展較為均衡的國家，主要是從制度層面對教師的流動進行規(guī)范?？疾爝@些國家的具體做法，對研究我國農(nóng)村教師流動具有重要的現(xiàn)實意義。(一)教師工資主要由高層級政府承擔，各級政府事權與財權明晰當前世界大部分國家的義務教育所需經(jīng)費基本上都是按比例由各級政府合理分攤，教育經(jīng)費支出特別是義務教育支出的大頭往往由較高層級政府承擔，其中教育工資一項基本由國家負擔。如法國自1889年起就由法律規(guī)定將全體中小學教師列為國家公職人員，同時規(guī)定中央政府承擔約占義務教育經(jīng)費支出的75%的全國義務教育教師工資，省級和鎮(zhèn)級政府分別負擔初中和小學校舍建設和學校經(jīng)費的運作。②在日本，中央政府全額承擔國立學校工資，對于地方學校，由中央和都道府縣分別負擔教師工資和保險福利費的二分之一。在德國則由州政府承擔教師工資和養(yǎng)老金。由中央政府或州、都道府縣等相當于我國省一級的高層級政府負擔教師工資，這種較為集中的財政分擔方式保證了不同地區(qū)教師工資收入的標準水平，在明確劃分各級政府事權范圍內(nèi)確保各級財力分配保障，排除了地區(qū)、校際等差異帶來的干擾和制約，在很大程度上保證了國家范圍內(nèi)城鄉(xiāng)之間教育特別是義務教育的均衡發(fā)展。(二)通過立法確保教育財政的轉(zhuǎn)移支付一些國家普遍以不斷完善的義務教育財政立法確保中央政府對地方財政教師工資的專項轉(zhuǎn)移支付，在法律與制度層面為農(nóng)村義務教育教師工資的穩(wěn)定和合理提供了可靠的經(jīng)費保障。如日本沒有獨立的義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，其義務教育財政轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)在政府間財政轉(zhuǎn)移支付中。在教師工資保障方面，日本政府實行的是專項轉(zhuǎn)移支付制度。1952年，為確保義務教育階段教師工資在不同地區(qū)取得一致，日本政府再次修改并頒布新的《義務教育經(jīng)費國庫負擔法》，規(guī)定中央政府承擔國、公立義務教育學校教職工工資等實際支出費用的一半，教師工資經(jīng)費實行?？顚Ｓ?，由中央與地方財政共同平均分擔。此項支出經(jīng)由嚴格的法律程序，占全部文教預算支出的50%。③(三)加強教師向偏遠地區(qū)流動的保障措施在解決了教師工資城鄉(xiāng)差異的基礎上，如何鼓勵教師向農(nóng)村及偏遠地區(qū)流動成為政策考慮的重點，大部分國家提出的配套措施是基于提高待遇來吸引和鼓勵教師向偏遠地區(qū)流動。只有取得與城市教師相近甚至更高的經(jīng)濟待遇，才能吸引中小學教師向農(nóng)村更偏遠的地區(qū)流動。如日本自二戰(zhàn)后初期實行義務教育階段教師的定期流動制度，其中規(guī)定對這部分流動的教師發(fā)放工資和撫養(yǎng)津貼總和4%以內(nèi)的“偏遠地區(qū)津貼”，以及二者總和25%以內(nèi)的月津貼、寒冷地區(qū)津貼等等，④有力地促進了教師向偏遠地區(qū)的流動，對農(nóng)村教師單向地流向城市起到一定的遏制作用，同時也對農(nóng)村的教育質(zhì)量起到重要的保障和促進作用。三、突破：解決我國農(nóng)村教師流動問題之路徑選擇(一)明確各級政府在保障教師工資方面之權責當一個國家的經(jīng)濟與教育發(fā)展到一定水平的時候，必然重構教育事權和財權的分配格局，以重新劃分各級政府在教育中的財政責任，其主要思路是加大中央和省級政府的責任。就目前我國的經(jīng)濟發(fā)展和教育發(fā)展的現(xiàn)狀而言，主要任務是改變當前的農(nóng)村教師工資的“屬地化”的籌措機制，建立由省級統(tǒng)籌，由中央和省級財政共同承擔教師工資經(jīng)費支出。就中央一級而言，應針對我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平差距明顯的客觀現(xiàn)實，制定相應的政策制度來保障教師工資的發(fā)放。東部經(jīng)濟發(fā)達省份，可考慮由省、縣兩級政府共同承擔教師工資，對其中個別經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)通過中央財政轉(zhuǎn)移支付予以保障，中部地區(qū)則由中央和省級財政共同負擔教師基本工資和地方性津貼。對于西部落后地區(qū)，應由中央財政全額負擔教師工資經(jīng)費。另外，根據(jù)各類地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平情況制定相應的最低工資標準和各級政府承擔教育經(jīng)費的合理比例。教師的最低工資標準應根據(jù)每年教職工數(shù)、學生數(shù)、師生比、物價水平等加以綜合考慮制定，確保城鄉(xiāng)教師擁有大致相近的工資水平，促進教師隊伍的良性互動。省級政府作為僅次于中央政府的轉(zhuǎn)移支付主體，在教育資金的統(tǒng)籌、分配、使用和監(jiān)管等方面起著至關重要的作用，有責任在中央統(tǒng)一支付教師工資的前提下，確保農(nóng)村教師在新機制改革中地方性津貼和補助按時足額發(fā)放，同時加強省級統(tǒng)籌下對教育轉(zhuǎn)移支付資金投入方向和使用效果的監(jiān)管，使轉(zhuǎn)移支付資金使用規(guī)范化、透明化。在教師基本工資得以保障的前提下，地方政府的主要職責是促進城鄉(xiāng)教師合理流動。一方面，對于由農(nóng)村向城市流動的骨干教師，各地教育主管部門應出臺相應的優(yōu)惠政策，通過對農(nóng)村骨干教師按教齡、學歷、所獲榮譽、所需學校的偏遠程度等綜合評分，劃分等級，然后制定相應的補助標準。另一方面，針對城市教師難以流向農(nóng)村的客觀現(xiàn)實，重點是建立規(guī)范的義務教育教師定期流動制度，構建城鄉(xiāng)教師雙向、長期的交流制度。對由城市流向農(nóng)村的教師給予更多津貼補助，并在職稱評定、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障等方面優(yōu)先考慮。(二)構建教師合理的流動機制就目前現(xiàn)實情況而言，構建教師合理流動機制的核心內(nèi)容是創(chuàng)建城鄉(xiāng)教師定期流動制度，由國家制訂教師定期流動的相關政策、法規(guī)，使教師定期流動形成制度且有法可依。各地區(qū)根據(jù)情況可從教師的工作年限、身體狀況、性別特點等方面限定在職流動教師范圍，新增師資直接參與輪崗流動任教，并向薄弱學校、農(nóng)村學校傾斜?？h或者相當于縣一級的教育行政部門發(fā)布教師定期流動的實施細則，內(nèi)容包括流動地區(qū)、要求和待遇等。先由全體教師填寫意愿調(diào)查表，再由縣一級教育行政部門派人在充分尊重教師本人意愿的基礎上確定流動到具體學校的人選，實現(xiàn)教師在城鄉(xiāng)同級同類不同學校之間輪崗執(zhí)教。在創(chuàng)建教師定期流動制度過程中，應依據(jù)我國的現(xiàn)實國情，明確教師流動的具體范圍、期限，完善教師流動的程序環(huán)節(jié)。在教師的流動范圍方面，應根據(jù)各地實際，在縣域范圍，分層次逐步推進。在教師的流動期限方面，可依據(jù)我國的學制實際以及教育教學規(guī)律，將教師流動期限確定為3年或6年。在教師流動的程序和環(huán)節(jié)方面，應堅持程序的公平公正和透明。在教師全員流動的背景下，打破城鄉(xiāng)校際間教師流動的壁壘，將教師由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，把教師管理權限由學校上移給上級教育行政部門掌握。由縣級教育行政部門對教師實行教師統(tǒng)一聘任、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一配置。同時設計公平公正的教師流動人員選定程序，公開選定，公平實施，并公開接受學校、教師以及社會公眾的監(jiān)督。在教師的流動過程中，為確保教育質(zhì)量，應建立流動教師的考核和激勵機制。引入發(fā)展性評價方式，通過縱向比較流動教師在先后學校的表現(xiàn)，客觀評價教師流動的個體效果以及對于學校教育質(zhì)量的實際影響。同時，將教師的考核結果與物質(zhì)利益、職務晉升掛鉤，逐步建立教師“能進能出、能上能下”的教師考核聘用新機制，為教師發(fā)展創(chuàng)造公平合理的競爭環(huán)境。在流動教師激勵方面，可設立專項獎勵基金和津貼獎勵補助那些在農(nóng)村學校、薄弱學校做出突出成績和貢獻的教師，鼓勵教師向農(nóng)村學校、薄弱學校流動。教師作為教育從業(yè)者雖然屬于特殊的社會群體，承擔著重大的社會責任和道德義務。但教師畢竟首先是社會中的個體存在，他們具有“經(jīng)濟人”和“理性人”特征，有具體的物質(zhì)和精神的需求，有實現(xiàn)自我發(fā)展的意愿。因此，合理教師流動機制的構建首先應以尊重和實現(xiàn)教師的利益與發(fā)展作為起點，通過滿足教師的物質(zhì)和精神需求，促進教師流動的合理化。當前，城鄉(xiāng)教師在工資、福利以及社會保障等經(jīng)濟待遇差異是引起城鄉(xiāng)教師流動失衡的直接原因。在工資制度上，我國城鄉(xiāng)教師工資收入的“同工不同酬”以及農(nóng)村教師工資收入缺乏有效保障問題長期存在。為改變這一現(xiàn)狀，2009年國家開始在全國義務教育學校范圍內(nèi)實施績效工資政策。這客觀上為實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的合理流動提供了有利條件。但城鄉(xiāng)教師的收入差距不僅表現(xiàn)為顯性工資收入的差距，還體現(xiàn)為各種隱性工作、生活福利的差距。因此，在實行教師流動的過程中，應充分考慮到城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化的差異，以津貼的形式給予流動到農(nóng)村學校的教師以差異補償。此外，教師的流動還會給教師產(chǎn)生額外的流動成本，也需要政府來進行經(jīng)濟補償。(三)營造良好的教師流動的制度環(huán)境構建教師合理流動機制，實施教師流動制度是一項系統(tǒng)工程，需要良好的制度環(huán)境和保障條件。目前在教師流動制度的實施中，面臨著教師流動制度與教育、社會等其它相關制度的沖突。因此，要構建教師合理流動機制，實現(xiàn)教師資源合理配置，政府應以教育公平為基本價值取向，營造良好的教師流動的制度環(huán)境，對相關制度進行改革與創(chuàng)新，消除制度沖突所帶來的阻力。1.改革教師人事管理制度。針對目前城鄉(xiāng)教師難以合理流動的現(xiàn)狀，建議實行教師教育公務員制度，將取得教師資格證書并獲得教師職位的公辦普通中小學教師的身份確認為教育公務員，使其享有與公職身份相應的權利和義務，并執(zhí)行相應的收入分配制度。這樣就從產(chǎn)權屬性上實現(xiàn)了教師資源國有化，為教育主管部門在區(qū)域內(nèi)調(diào)整教師資源配置和實行教師定期流動制度提供法理依據(jù)，從而有利于確保城鄉(xiāng)師資均衡配置的實現(xiàn)。2.改革教師編制制度。目前，我國中小學教師編制是按師生比進行核定的，城市小學為1∶13.5、農(nóng)村小學為1∶18；城市初中為1∶19、農(nóng)村初中為1∶23。教師編制呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)倒掛”的不公平性。⑤由于編制緊缺，農(nóng)村教師不得不承擔多門課程的教學任務，影響教學質(zhì)量的同時也大大增加了