國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施條件、機(jī)制與法律保障

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施條件、機(jī)制與法律保障

D922.68：A1003-0751(2010)03-0086-435國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（簡稱國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃）環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡稱環(huán)評(píng)）是指在編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的過程中，對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并對(duì)相關(guān)措施的實(shí)施進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的一系列活動(dòng)。國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)屬于規(guī)劃環(huán)評(píng)的一種，可分為國家層面的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)和地方層面的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)。自《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施以來，我國已普遍開展了對(duì)一般指導(dǎo)性規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)，實(shí)踐中也出現(xiàn)了地方層面的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)，但對(duì)于更高層次的國家層面的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)，不僅立法沒有規(guī)定，學(xué)界也很少有人關(guān)注和研究。本文探討國家層面的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)。一、開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的背景和意義1.我國戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度的不足近年來，我國環(huán)評(píng)制度不斷發(fā)展，但仍然存在明顯的不足，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在評(píng)價(jià)體系上，缺乏更高層次的規(guī)劃環(huán)評(píng)。在我國，規(guī)劃各種各樣，不同規(guī)劃在規(guī)劃體系中所處的層次也各不相同。從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（區(qū)）規(guī)劃到地區(qū)、省級(jí)規(guī)劃、國家專項(xiàng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，每一層次的規(guī)劃都可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生相應(yīng)的影響，因此，對(duì)不同層次的規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評(píng)。但是，按照我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，需要進(jìn)行環(huán)評(píng)的僅限于部分綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。較之這類規(guī)劃，國家和地方國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃在規(guī)劃體系中所處的層次更高，是國家和地方其他規(guī)劃的源頭，處于規(guī)劃決策的更前端。沒有國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，其他規(guī)劃就是“無源之水、無本之木”。我國現(xiàn)行立法所規(guī)定的規(guī)劃環(huán)評(píng)仍然是低端的、低層次的、不完備的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，許多更大的環(huán)境問題需要在更高層次的規(guī)劃環(huán)評(píng)中予以解決。對(duì)國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)，就是在更高層次上解決環(huán)境問題的重要途徑。第二，在評(píng)價(jià)范圍上，缺乏全國范圍的整體性規(guī)劃環(huán)評(píng)。目前，我國所有環(huán)境影響評(píng)價(jià)都是針對(duì)單一、分散、局部的項(xiàng)目或規(guī)劃可能產(chǎn)生的區(qū)域性環(huán)境影響進(jìn)行的單獨(dú)評(píng)價(jià)，缺乏針對(duì)更大范圍的整體性環(huán)評(píng)。實(shí)踐證明，項(xiàng)目環(huán)評(píng)或規(guī)劃環(huán)評(píng)的單獨(dú)實(shí)施可能不會(huì)對(duì)局部環(huán)境造成負(fù)面影響，但其整體實(shí)施可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成危害。換言之，即使每個(gè)地方、部門、行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)規(guī)劃或綜合規(guī)劃都能預(yù)防、控制局部的環(huán)境影響，但環(huán)境是一個(gè)完整的大系統(tǒng)，各個(gè)項(xiàng)目、規(guī)劃實(shí)施后的局部環(huán)境影響疊加起來，通過環(huán)境因素之間的傳導(dǎo)、擴(kuò)散和放大，就可能突破整個(gè)環(huán)境系統(tǒng)的容量或資源承載能力，產(chǎn)生整體性環(huán)境問題。我國目前尚未將對(duì)全國范圍內(nèi)的環(huán)境具有整體性、綜合性、全局性影響的規(guī)劃納入環(huán)評(píng)范圍，從而不可能從全國范圍和高度來預(yù)防和解決環(huán)境問題。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度的上述不足是導(dǎo)致我國局部環(huán)境質(zhì)量有所改善、整體環(huán)境狀況卻不斷惡化的重要原因。要改善整體環(huán)境質(zhì)量，僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)規(guī)劃和一般指導(dǎo)性規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的層次，擴(kuò)大規(guī)劃環(huán)評(píng)的范圍，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)。2.實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃對(duì)環(huán)境的影響一項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃是否需要進(jìn)行環(huán)評(píng)，根本標(biāo)準(zhǔn)是看它是否可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響。在我國綜合規(guī)劃中，地位最高、作用最大的是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，其對(duì)環(huán)境的影響很大。與國外任何規(guī)劃或政治決策不同，我國國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃具有非常明顯的特色，它是對(duì)整個(gè)國家未來五年發(fā)展的總體規(guī)劃，所產(chǎn)生的影響具有整體性、持久性、累積性的特點(diǎn)。第一，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是對(duì)各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域未來發(fā)展的目標(biāo)規(guī)劃，其影響在我國規(guī)劃體系中是最廣泛的，幾乎影響整個(gè)國家的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和社會(huì)生活的方方面面。第二，由于國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中具有最高權(quán)威性，是制定其他規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ)，且其規(guī)劃的是國家未來五年甚至更長時(shí)期的發(fā)展目標(biāo)和方向，所以其實(shí)施必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源利用和環(huán)境產(chǎn)生持久性影響。這種持久性影響一旦具有負(fù)面性，要予以消除不僅需要很長一段時(shí)間，而且要付出很大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本和代價(jià)。第三，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃對(duì)整個(gè)國家環(huán)境資源影響的整體性和持久性必然會(huì)導(dǎo)致影響的累積性。國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃對(duì)環(huán)境資源的上述影響是建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和一般規(guī)劃所無法達(dá)到的，必須從國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的制定和實(shí)施層面來預(yù)防和控制環(huán)境問題的發(fā)生。新中國歷史上一些重大規(guī)劃決策正是因?yàn)闆]有充分考慮其實(shí)施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，結(jié)果給環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。3.開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)具有重要意義首先，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國家規(guī)劃體系中層次最高、影響范圍最廣的綜合性規(guī)劃，開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)可以從國家決策源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的發(fā)生。雖然我國國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中已有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的篇章（說明），但它主要是國家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的目標(biāo)和措施的規(guī)定，不足以預(yù)防國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃實(shí)施后可能產(chǎn)生的負(fù)面環(huán)境影響。因此，在國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中已有環(huán)境保護(hù)篇章（說明）的情況下，仍有必要對(duì)其進(jìn)行環(huán)評(píng)。其次，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的核心和目的是使環(huán)境因素與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素一樣能在國家最高規(guī)劃決策中得到充分考慮和重視，為科學(xué)決策服務(wù)，其具有監(jiān)督規(guī)劃編制和優(yōu)化規(guī)劃方案的作用，可以提升并保障國家編制國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的科學(xué)性與合理性。再次，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，對(duì)之進(jìn)行環(huán)評(píng)是將環(huán)境保護(hù)納入宏觀調(diào)控范圍的重要手段。通過嚴(yán)格執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)，可以合理布局生產(chǎn)力，抑制對(duì)環(huán)境有重大不利影響的固定資產(chǎn)投資，緩解過剩行業(yè)的供需矛盾和壓力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長方式，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。最后，通過國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)將環(huán)境保護(hù)提升到國家最高層次的決策之中，可以從更高層次、更寬范圍、更廣視野來綜合考慮解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源與環(huán)境問題，有助于科學(xué)協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源承載力和環(huán)境容量之間的關(guān)系，從決策源頭根除可能產(chǎn)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞的因素，在全國范圍內(nèi)有效實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的整體性保護(hù)。目前，我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》已經(jīng)執(zhí)行過半，有關(guān)部門開始著手編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃草案。研究國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)，為“十二五”時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開展奠定必要基礎(chǔ)，不僅具有理論價(jià)值，而且具有現(xiàn)實(shí)意義。二、我國開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有利條件、不利因素及其克服我國開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有利條件表現(xiàn)在七個(gè)方面：第一，有科學(xué)發(fā)展觀作指導(dǎo)。黨中央提出的科學(xué)發(fā)展觀為我國開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)提供了科學(xué)理論指導(dǎo)，它從理論和實(shí)踐上解決了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問題，是我國開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的極為重要的理論依據(jù)。第二，有相關(guān)政策保障。2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》，指出“必須依照國家規(guī)定對(duì)各類開發(fā)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)。對(duì)環(huán)境有重大影響的決策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證”。2006年，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國的環(huán)境保護(hù)》白皮書，強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，加強(qiáng)規(guī)劃和重大決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，從源頭防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞”。2008年，國家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，其職責(zé)之一是“加強(qiáng)環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“承擔(dān)從源頭上預(yù)防、控制環(huán)境污染和環(huán)境破壞的責(zé)任。受國務(wù)院委托對(duì)重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。以上舉措為開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)提供了有力的政策支持和組織保障。第三，有重要的法制基礎(chǔ)。1998年，國務(wù)院頒布實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，使環(huán)評(píng)制度進(jìn)入了操作層次。2003年實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將環(huán)評(píng)范圍從建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)展到了政府專項(xiàng)規(guī)劃和部分綜合規(guī)劃。為配合《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施，原國家環(huán)境保護(hù)總局專門發(fā)布了《規(guī)劃環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則（試行）》和《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響技術(shù)導(dǎo)則（試行）》兩個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2009年，國務(wù)院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，對(duì)綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評(píng)作了具體規(guī)定。為了指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐，原國家環(huán)境保護(hù)總局還先后制定了《專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查辦法》、《編制環(huán)境影響報(bào)告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》。以上法律文件為實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)提供了十分重要的法制支撐。第四，有必要的技術(shù)依托。經(jīng)過多年的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐，我國環(huán)評(píng)隊(duì)伍建設(shè)呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，環(huán)評(píng)從業(yè)人員不斷增多，形成了一批環(huán)評(píng)管理和技術(shù)機(jī)構(gòu)，國家還成立了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)專家咨詢委員會(huì)和國家環(huán)境咨詢委員會(huì)，為實(shí)施環(huán)評(píng)提供重要的技術(shù)支持。第五，有深厚的公眾參與基礎(chǔ)。我國實(shí)行環(huán)境質(zhì)量公告制度，為公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)創(chuàng)造條件?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》有關(guān)環(huán)境信息公開、對(duì)涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目征求公眾意見的規(guī)定，為公眾積極參與、支持國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)提供了社會(huì)基礎(chǔ)。第六，有寶貴的地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。自《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施以來，我國先后對(duì)內(nèi)蒙古、新疆、廣西等省、自治區(qū)以及大連、武漢等城市的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了環(huán)評(píng)試點(diǎn)，為開展國家層面的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。第七，有可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)。美國1969年《國家環(huán)境政策法》中就包含了規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求；歐盟2001年頒布的《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指令》拓展了規(guī)劃環(huán)評(píng)的范圍；2004年，波蘭開展了對(duì)國家發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評(píng)。這些國家或地區(qū)開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的經(jīng)驗(yàn)為我國提供了有益的參考。我國開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)所面臨的不利因素主要有：一是認(rèn)識(shí)不足。受傳統(tǒng)發(fā)展觀影響，一些產(chǎn)業(yè)部門、地方政府和企業(yè)認(rèn)為開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)制約經(jīng)濟(jì)增長，有可能對(duì)該項(xiàng)工作持不支持的態(tài)度。二是評(píng)價(jià)技術(shù)不成熟。規(guī)劃環(huán)評(píng)在理論上還處于初步發(fā)展階段，實(shí)踐中在評(píng)價(jià)方法、手段等方面還不成熟，相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待逐步建立。三是制度保障不力。我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》都未將國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃納入環(huán)評(píng)范圍。另外，我國目前的行政協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、公共決策的透明度等與開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求還存在一定的距離。為了克服以上因素的影響，建議加強(qiáng)五個(gè)方面的工作：第一，切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)。必須從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和維護(hù)國家長遠(yuǎn)利益的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的重大政治意義和經(jīng)濟(jì)意義。開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和生產(chǎn)力合理布局的必然選擇，其所帶來的決策成本的增加是短期的、微小的、可控的。第二，努力培育技術(shù)能力。要逐步建立穩(wěn)定的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)投入機(jī)制，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，提高國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)水平。要抓緊建立國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系，為開展這類規(guī)劃環(huán)評(píng)提供相對(duì)統(tǒng)一、合理的技術(shù)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。第三，加快完善相關(guān)法律政策。要及時(shí)修改《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》、《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等相關(guān)法律規(guī)范，從建立國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施機(jī)制的角度，在立法中明確國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)、主體、方法、程序等。此外，應(yīng)當(dāng)研究制定一系列政策，為公眾和專家積極參與國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)提供激勵(lì)和支持。第四，繼續(xù)深化體制改革。國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)需要相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)，為此，國家要繼續(xù)深化行政管理體制改革，在行政協(xié)調(diào)、行政監(jiān)督、政府信息公開等方面建設(shè)配套制度，為提高國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的協(xié)調(diào)性和有效性提供更加有力的制度和組織保障。第五，不斷推動(dòng)地方試點(diǎn)。在實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)之前，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門可以制定具體實(shí)施方案，先行用于指導(dǎo)地方國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)和跨區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)。通過不斷探索，及時(shí)反饋經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)得失，為實(shí)施國家層面的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)奠定基礎(chǔ)。三、國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施根據(jù)規(guī)劃編制的程序和特點(diǎn)，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)可以分三個(gè)步驟、由不同部門組織實(shí)施。第一步，預(yù)先評(píng)價(jià)。地方、部門和行業(yè)在上報(bào)本領(lǐng)域的規(guī)劃草案（部分）時(shí)，應(yīng)預(yù)先對(duì)擬上報(bào)的規(guī)劃草案（部分）進(jìn)行環(huán)評(píng)并出具評(píng)價(jià)和審查意見，然后連同規(guī)劃草案（部分）上報(bào)國家發(fā)展和改革委員會(huì)。預(yù)先評(píng)價(jià)由各地方、部門、行業(yè)分別組織實(shí)施。第二步，整體評(píng)價(jià)。國家發(fā)展和改革委員會(huì)對(duì)上報(bào)的規(guī)劃草案（部分）進(jìn)行匯總后形成整體規(guī)劃草案，整體規(guī)劃草案在上報(bào)國務(wù)院前，由環(huán)境保護(hù)部組織對(duì)之進(jìn)行環(huán)評(píng)并出具評(píng)價(jià)文件。整體評(píng)價(jià)是開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)過程中最核心、最復(fù)雜、最關(guān)鍵的步驟，也是需要法律作出重點(diǎn)規(guī)范的步驟。第三步，評(píng)價(jià)審查。整體規(guī)劃草案及其環(huán)評(píng)文件經(jīng)國務(wù)院審查通過并提交全國人大后，在全國人大審議之前，由全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)組織對(duì)評(píng)價(jià)文件進(jìn)行初步審查，并將審查意見隨同規(guī)劃草案和環(huán)評(píng)文件報(bào)全國人大審議，規(guī)劃草案在全國人大審議通過后正式實(shí)施。以上三個(gè)步驟及其相互關(guān)系如圖1所示。在這三個(gè)步驟中，預(yù)先評(píng)價(jià)是整體評(píng)價(jià)的前提。整體評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)主體既審查、鑒別預(yù)先評(píng)價(jià)文件，又適當(dāng)吸收預(yù)先評(píng)價(jià)文件中科學(xué)合理的評(píng)價(jià)意見，以減少、避免工作重復(fù)。評(píng)價(jià)審查是對(duì)整體評(píng)價(jià)意見進(jìn)行審核監(jiān)督，并為全國人大的審議提供初步審查意見。通過預(yù)先評(píng)價(jià)、整體評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)審查三個(gè)步驟，可以實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃編制的同步進(jìn)行、滾動(dòng)發(fā)展、互相反饋。這有助于及早分析和預(yù)測(cè)國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃草案可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，并使評(píng)價(jià)意見能夠在規(guī)劃編制的各個(gè)階段被及時(shí)有效地吸收，為規(guī)劃內(nèi)容尋找環(huán)境上合理的替代方案，最終促使國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃編制更加科學(xué)合理。圖1國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)分階段實(shí)施步驟圖需要說明的是：第一，整體評(píng)價(jià)由國家環(huán)境保護(hù)部組織進(jìn)行比由規(guī)劃草案編制部門（國家發(fā)展和改革委員會(huì)）自行組織實(shí)施具有明顯的優(yōu)勢(shì)，如評(píng)價(jià)主體中立超脫，評(píng)價(jià)程序獨(dú)立公正，評(píng)價(jià)技術(shù)力量較強(qiáng)，公眾參與程度較高，能夠有效發(fā)揮專家的作用，評(píng)價(jià)結(jié)論更具公信力等。當(dāng)然，必要時(shí)，環(huán)境保護(hù)部也可以吸收相關(guān)部門的人員參與規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，以進(jìn)一步增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的科學(xué)性和專業(yè)性。第二，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃實(shí)施后，環(huán)境保護(hù)部還應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施后暴露出的環(huán)境問題并盡早提出應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)報(bào)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)。國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃在實(shí)施過程中如需進(jìn)行調(diào)整或修改，還應(yīng)對(duì)調(diào)整或修改后的規(guī)劃啟動(dòng)新的環(huán)評(píng)程序。第三，開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)明確評(píng)價(jià)重點(diǎn)，這樣既能提高環(huán)評(píng)工作的效率，又能增強(qiáng)環(huán)評(píng)工作的針對(duì)性和有效性，否則，“眉毛胡子一把抓”，不僅會(huì)喪失規(guī)劃環(huán)評(píng)的主攻方向和戰(zhàn)略機(jī)遇，還會(huì)盲目增加財(cái)政負(fù)擔(dān)和人力成本。一般而言，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境資源保護(hù)等方面的內(nèi)容對(duì)環(huán)境的影響較大，這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)成為環(huán)評(píng)重點(diǎn)，需要配備主要技術(shù)力量。第四，評(píng)價(jià)技術(shù)包括評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法兩個(gè)方面。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要真實(shí)、完整、科學(xué)、合理，能夠反映國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)所要解決問題的各項(xiàng)目標(biāo)狀況，并基本上能為有關(guān)部門和專業(yè)人員所接受或適用。評(píng)價(jià)方法必須具備系統(tǒng)性和整體性，各種評(píng)價(jià)方法相輔相成、互相促進(jìn)，構(gòu)成方法系統(tǒng)。評(píng)價(jià)方法要在實(shí)踐中不斷修正和完善。第五，公眾參與應(yīng)當(dāng)貫穿國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的全過程。考慮到國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的特點(diǎn)，公眾參與宜以召開專家論證會(huì)或座談會(huì)、咨詢相關(guān)單位和社會(huì)團(tuán)體的意見等專業(yè)性較強(qiáng)的方式為主，以其他方式為輔。這樣既能保證公眾有序參與，又能提高公眾參與的效率和有效性。第六，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)是一項(xiàng)重大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有很多基礎(chǔ)性工作需要提前開展，如研究制定國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施方案，建立國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)指標(biāo)體系，進(jìn)一步加大試點(diǎn)力度等。以“十二五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制為契機(jī)，建議有關(guān)部門盡早推動(dòng)開展對(duì)國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的研究和試點(diǎn)工作，為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。四、開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律保障與關(guān)聯(lián)機(jī)制國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的順利開展必須有相應(yīng)的法律保障。對(duì)此，建議從三個(gè)方面完善立法：第一，修改《環(huán)境保護(hù)法》，在該法中對(duì)國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)作出原則性規(guī)定。具體內(nèi)容可設(shè)計(jì)為：“國家實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！钡诙?，修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，在該法中明確規(guī)定開展國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體條款。主要修改思路是對(duì)該法第二章“規(guī)劃的環(huán)評(píng)”的內(nèi)容作擴(kuò)充，將其中“規(guī)劃”的范圍擴(kuò)大到“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”?？紤]到《