基于縣級(jí)城市的城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)城市化道路的一種政策選擇

基于縣級(jí)城市的城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)城市化道路的一種政策選擇

F061.5：A1002-9753(2011)08-0111-11修回日期：2011-07-08一、引言城市化發(fā)展戰(zhàn)略不同于城市發(fā)展戰(zhàn)略，它是鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略、城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)結(jié)合(高珮義，1991)[1]。新中國(guó)的城市化經(jīng)歷了諸多曲折。改革開放前的城市化形成了城鄉(xiāng)之間相互隔離和封閉的“二元結(jié)構(gòu)”，這種結(jié)果與我國(guó)當(dāng)時(shí)面臨的國(guó)際環(huán)境、選擇的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和采取的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等因素密切相關(guān)。改革開放以來，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)城市化道路的討論一直沒有停止過，討論的焦點(diǎn)基本繞不開以何種規(guī)模的城市為“政策主導(dǎo)”(重點(diǎn)支持、優(yōu)先發(fā)展)這一問題。小城市(鎮(zhèn))、大城市①、中等城市都曾被主張作為重點(diǎn)支持的對(duì)象并對(duì)政策產(chǎn)生重要影響。但是，到目前為止，破解城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的實(shí)踐效果總體上離人們的期望還相距甚遠(yuǎn)。雖然過去30多年里，中國(guó)是世界上城市化平均速度最高的國(guó)家之一，特別是在2000到2010年間，城市化率年均提高1.13個(gè)百分點(diǎn)。但是，城市化的總體質(zhì)量卻不高，所謂的“偽城市化”、“半城市化”或“淺城市化”現(xiàn)象日益凸顯，土地的城市化遠(yuǎn)快于農(nóng)民的城市化。近年來城鄉(xiāng)和地區(qū)差距持續(xù)擴(kuò)大，效率與公平的關(guān)系及其可能引發(fā)的問題越來越引起理論界的關(guān)注。這種局面形成的根源可能在于急功近利，太渴望擺脫城市化滯后的局面，太渴望城市化率的提高和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，太渴望實(shí)現(xiàn)GDP的趕超，其后果令人擔(dān)憂。對(duì)于中國(guó)城市化道路的選擇問題，在經(jīng)歷了農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路的失敗之后，盡管學(xué)術(shù)界更多地從經(jīng)濟(jì)效率角度出發(fā)主張以大城市為“政策主導(dǎo)”，但是中央一直強(qiáng)調(diào)的是“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。那么，是否還有必要提出以某種規(guī)模的城市在政策上作為主導(dǎo)推進(jìn)城市化并如何提高城市化的質(zhì)量呢？本文提出應(yīng)以縣級(jí)城市作為政策重點(diǎn)來推動(dòng)我國(guó)的城市化進(jìn)程，成為在“十二五”時(shí)期就進(jìn)入實(shí)施的戰(zhàn)略選擇，并把城鄉(xiāng)一體化特別是基本公共服務(wù)的均等化提高到同等重要的地位。二、為什么現(xiàn)階段城市化不宜以大城市作為“政策主導(dǎo)”(一)大城市的增長(zhǎng)和發(fā)展無需刻意扶持我們主張我國(guó)當(dāng)前的城市化不以大城市作為“政策主導(dǎo)”絲毫不意味著要人為抑制大城市的發(fā)展，關(guān)鍵原因在于大城市具有超前或超先增長(zhǎng)的規(guī)律，這是國(guó)內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界很早就總結(jié)出來的一條基本結(jié)論，也是國(guó)內(nèi)外普遍存在的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)(謝文惠和鄧衛(wèi)，1996[2]；蔡孝箴等，1998[3])。過去，大城市的發(fā)展盡管長(zhǎng)時(shí)間受到限制，但仍然實(shí)現(xiàn)了超前增長(zhǎng)和快速發(fā)展?？紤]到我國(guó)當(dāng)前收入不均等和城鄉(xiāng)、地區(qū)差距相當(dāng)嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，大城市超前增長(zhǎng)規(guī)律決定了大城市的增長(zhǎng)和發(fā)展在現(xiàn)階段無需特別或刻意扶持。大城市之所以超前增長(zhǎng)，謝文惠和鄧衛(wèi)(1996)[2]、蔡孝箴(1998)[3]、饒會(huì)林等(2008)[4]從多個(gè)角度給出了有說服力的解釋。按空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的觀點(diǎn)，總之是與大城市歷史基礎(chǔ)好、早期規(guī)模大、多樣化程度高、創(chuàng)新能力強(qiáng)、具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)等多種因素促進(jìn)其規(guī)模報(bào)酬進(jìn)一步遞增有關(guān)。在當(dāng)前我國(guó)城市化仍處于初中期階段的條件下，大城市自身增強(qiáng)其集聚能力的循環(huán)累積因果機(jī)制仍在起作用，交通和信息技術(shù)進(jìn)步使大城市能夠從越來越大的區(qū)域空間范圍內(nèi)吸納人才和其他各種要素，因此大城市的超前增長(zhǎng)仍在繼續(xù)。與此同時(shí)，城市規(guī)模本身在技術(shù)和制度不斷進(jìn)步的條件下一直也沒有出現(xiàn)上限②。因此，我們認(rèn)為大城市發(fā)展的動(dòng)力充足，無需出臺(tái)帶有大城市傾向性的扶持政策。大城市面臨的重要問題是優(yōu)化內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)以充分發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)、集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)其輻射和帶動(dòng)效應(yīng)，為中小城市和農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供支持，同時(shí)改善大城市本身的城市化質(zhì)量，減輕大城市地區(qū)內(nèi)部的不均等和城鄉(xiāng)差距，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。(二)重點(diǎn)扶持大城市的政策既不公平也很危險(xiǎn)近年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)界從經(jīng)濟(jì)效率角度出發(fā)主張我國(guó)以大城市為“政策主導(dǎo)”推動(dòng)城市化的呼聲一直很高，代表性的文獻(xiàn)例如王小魯(2010)[5]、AuandHenderson(2006)[6]、王小魯和夏小林(1999)[7]等。但是，考慮到我國(guó)基尼系數(shù)長(zhǎng)期處于超過國(guó)際公認(rèn)的警戒線并不斷提高和城鄉(xiāng)、地區(qū)差距近年來不斷加劇等背景，如果政策上只重點(diǎn)扶持大城市，這既很不公平，也相當(dāng)危險(xiǎn)。原因在于城市化具有重要的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)含義。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)城市化道路問題的討論大多從經(jīng)濟(jì)效率出發(fā)，對(duì)城市化的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)含義論述不多，特別欠缺建立在嚴(yán)格數(shù)理邏輯基礎(chǔ)之上的科學(xué)分析，空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的國(guó)際研究(經(jīng)典文獻(xiàn)例如Krugman，1991；Fujita，KrugmanandVenables，1999；Baldwinetal.，2003等)在深刻揭示城市集聚的微觀基礎(chǔ)從而城市化的微觀動(dòng)力機(jī)制的同時(shí)，也清晰地表明了城市化的福利含義：如果任由自由的市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用而不加干預(yù)，城市(核心區(qū))與其外圍鄉(xiāng)村(邊緣區(qū))之間的福利水平必定經(jīng)歷相當(dāng)迅速的分化過程，從而比較嚴(yán)重地?fù)p害社會(huì)公平，雖然城鄉(xiāng)福利差距最終也會(huì)自發(fā)地逐步縮小，但不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，即不可能在短時(shí)間內(nèi)指望通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在機(jī)制修復(fù)被損害的社會(huì)公平。特別是，在人口遷移受到較多障礙的條件下，城市化引起城鄉(xiāng)福利差距擴(kuò)大的效應(yīng)更顯著。我國(guó)大城市的超前增長(zhǎng)在提高總體經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公平?？梢哉f，大城市超前增長(zhǎng)是近三十年來地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距同時(shí)擴(kuò)大的重要原因。社會(huì)公平的過度損害可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果，例如引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果毀于一旦。社會(huì)公平問題引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩的要害之一在于“不患寡，而患不均”。陸銘和陳釗(2004)[8]認(rèn)為：在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)漠視收入不平等問題，其結(jié)果可能就是像拉美國(guó)家那樣的社會(huì)動(dòng)蕩。他們綜述相關(guān)文獻(xiàn)(WorldBank，1997；YaoandZhu，1998；KhanandRiskin，1998；趙人偉等，1999；Yang，1999；KanburandZhang，1999；李實(shí)，2003)指出：從統(tǒng)計(jì)上看，中國(guó)已經(jīng)成為收入不均等狀況最為嚴(yán)重的國(guó)家之一；巨大的收入差距與中國(guó)地區(qū)間和城鄉(xiāng)間日益擴(kuò)大的收入差距有關(guān)；而收入差距分解的結(jié)果顯示，地區(qū)間的收入差距本身就與中國(guó)巨大的城鄉(xiāng)收入差距有關(guān)。王新志和樊祥成(2010)[9]綜述指出：2000-2008年，城鄉(xiāng)居民人均收入差距由2.79∶1擴(kuò)大到3.31∶1；2004年以來，農(nóng)民收入保持了較快的增長(zhǎng)速度，但年實(shí)際增長(zhǎng)率仍比城鎮(zhèn)居民低約3個(gè)百分點(diǎn)；而且，從發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展態(tài)勢(shì)看，城鎮(zhèn)居民收入仍將以比農(nóng)民收入更快的速度增長(zhǎng)。叢亞平和李長(zhǎng)久(2010)[10]指出：國(guó)際上通常認(rèn)為，基尼系數(shù)0.4是警戒線，一旦基尼系數(shù)超過0.4，表明財(cái)富已過度集中于少數(shù)人，該國(guó)社會(huì)處于可能發(fā)生動(dòng)亂的“危險(xiǎn)”狀態(tài)，而我國(guó)基尼系數(shù)已從改革開放初的0.28上升到2007年的0.48，近年來不斷上升，實(shí)際已超過了0.5。另據(jù)2007年8月亞洲開發(fā)銀行的研究報(bào)告《亞洲的分配不均》，在22個(gè)納入亞行研究范圍的國(guó)家中，中國(guó)的貧富差距最大，從1993到2004年，中國(guó)的基尼系數(shù)從0.407擴(kuò)大到0.473。因此，值得警醒的是，推進(jìn)城市化必須同時(shí)兼顧城鄉(xiāng)一體化，當(dāng)前二者應(yīng)當(dāng)具有同等重要的地位，城市化的質(zhì)量必需得到切實(shí)重視，而更關(guān)鍵的是相應(yīng)的政策需要。(三)制度上難以克服的城市傾向有利于大城市發(fā)展制度進(jìn)而政策上的城市傾向在各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中有其內(nèi)在的必然性。早期的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家如利普頓、科布納基、托達(dá)羅等對(duì)此多有論述(郝壽義和安虎森，1999)[11]。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開始，城市傾向的政策與重工業(yè)偏向的政策兩位一體，導(dǎo)致了固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革開放后盡管一直在努力破解這種二元結(jié)構(gòu)，但城市傾向的制度和政策其實(shí)仍在自我強(qiáng)化，反映到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的各個(gè)方面。王新志和樊祥成(2010)[9]綜述指出：“中國(guó)在實(shí)行了數(shù)十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以后，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面都有了加深和固化城鄉(xiāng)二元分割的各種條例、政策、法規(guī)甚至是法律，形成了中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的格局；由戶籍、社會(huì)保障、就業(yè)、財(cái)政稅收、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、投資等制度所構(gòu)成的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制，造成了城市偏向的城鄉(xiāng)交易制度，城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)、資源分配以及政治權(quán)利的安排等一系列關(guān)系都被扭曲了。盡管中國(guó)為改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制做出了很多努力，但二元結(jié)構(gòu)的制度性框架仍然存在，更為重要的是，多年來形成的城鄉(xiāng)分治體制的慣性在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域仍在延續(xù)?！貏e是戶籍制度已經(jīng)成為當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展繞不過去的問題……其巨大的慣性作用對(duì)人口流動(dòng)的限制依然存在，依附在戶籍上的其他功能仍未完全消除。”我們認(rèn)為：戶籍制度以及與戶籍掛鉤的社會(huì)保障等一系列內(nèi)容是城市傾向的政策在制度層面的典型反映。方輝振(2010)[13]認(rèn)為：長(zhǎng)期以來，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政金融政策及各種制度設(shè)計(jì)都是由城市單方面決定的，農(nóng)民不僅沒有話語權(quán)，更沒有決定權(quán)，甚至連知情權(quán)、參與權(quán)都沒有；要真正做到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化、政策制度實(shí)施一體化，從而形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，就必須改變長(zhǎng)期以來由城市單方面制定有利于自身利益的規(guī)劃和政策制度的格局。陸銘和陳釗(2004)[8]基于1987-2001年間省級(jí)面板數(shù)據(jù)的估計(jì)結(jié)果表明，中國(guó)持續(xù)擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距與地方政府實(shí)施的帶有城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)。曾國(guó)安和胡晶晶(2007)[14]認(rèn)為1985年以后城鄉(xiāng)收入差距長(zhǎng)期擴(kuò)大的主要原因在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性、政府推行的城市偏向的制度和政策、城市偏向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和政治權(quán)力的不平衡，以及經(jīng)濟(jì)體制改革造成的機(jī)會(huì)不平等。2003年國(guó)家發(fā)改委曾派出考察團(tuán)專門考察美國(guó)和巴西的城鎮(zhèn)化，考察團(tuán)在報(bào)告(發(fā)表于《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第1期，以下簡(jiǎn)稱(考察團(tuán)，2004)[15])中指出：“中國(guó)的大城市在投入方面得到政府太多的傾斜，以至于大城市不惜花巨資搞各種形象工程，越建越豪華；而大部分中小城市(鎮(zhèn))很少獲得上一級(jí)政府的投資，不要說是大發(fā)展，就是維持現(xiàn)狀都困難。國(guó)外有人形象地說，中國(guó)的大城市像歐洲，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村像非洲?！币灿胁簧賹W(xué)者(如蔡昉和楊濤，2000；蔡昉、都陽和王美艷，2001；溫嬌秀，2007；胡琳琳和胡鞍鋼，2003)[16-18]關(guān)注到制度、教育、衛(wèi)生等更多方面的城鄉(xiāng)差距或不平等并與經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，客觀上很好地揭示了制度方面形成城市傾向的諸多原因。(四)不以大城市作為城市化的“政策主導(dǎo)”并不否定大城市的“主導(dǎo)地位”不可否認(rèn)，大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯優(yōu)于中小城市(鎮(zhèn))，很多大城市特別是超大、特大城市往往是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”、“領(lǐng)頭羊”和“增長(zhǎng)極”，能在較大的區(qū)域范圍內(nèi)更有效地組織要素資源，承擔(dān)著作為技術(shù)進(jìn)步和先進(jìn)文明的創(chuàng)造和擴(kuò)散中心的作用，對(duì)中小城市具有輻射作用和示范效應(yīng)。這樣，大城市在城市化進(jìn)程中的主導(dǎo)地位是由其客觀條件和自身能力及其對(duì)制度的重要影響決定的，也不容否認(rèn)、不可忽視。盡管城市化特別是大城市的增長(zhǎng)客觀上至少在短期內(nèi)具有擴(kuò)大收入不均等和加劇城鄉(xiāng)、地區(qū)差距從而損害社會(huì)公平的后果，但是，顯然不能通過犧牲效率、抑制城市化、抑制大城市的增長(zhǎng)和發(fā)展來避免上述后果，而應(yīng)該“另辟蹊徑”，這就是對(duì)相關(guān)的后進(jìn)地區(qū)、后進(jìn)群體進(jìn)行補(bǔ)償和補(bǔ)貼，其方式當(dāng)然很多，但政策無疑是其中的重要一項(xiàng)，同時(shí)城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)也是應(yīng)有之義，這又需要充分利用大城市的主導(dǎo)地位。因此，不以大城市作為城市化的“政策主導(dǎo)”并不否定大城市在城市化進(jìn)程中的“主導(dǎo)地位”，而是強(qiáng)調(diào)政策不應(yīng)刻意向大城市傾斜，并且，現(xiàn)階段恰恰要利用大城市的主導(dǎo)地位促進(jìn)中小城市(鎮(zhèn))發(fā)展。三、為什么城市化不宜以小城鎮(zhèn)作為“政策主導(dǎo)”(一)中國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路實(shí)踐的失敗上世紀(jì)80年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，“蘇南模式”和廣東、浙江的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集群等現(xiàn)象盛況空前，小城鎮(zhèn)③發(fā)展如火如荼，帶動(dòng)了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，政府因此著力推動(dòng)小城市(鎮(zhèn))建設(shè)，同時(shí)因害怕“城市病”等原因而嚴(yán)格控制大城市規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的興起雖然是體制改革解放農(nóng)村生產(chǎn)力的結(jié)果，但也是相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體在當(dāng)時(shí)舊體制的改革滯后于現(xiàn)實(shí)需要和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)禁錮條件下的無奈選擇，而當(dāng)時(shí)的賣方市場(chǎng)(短缺經(jīng)濟(jì))條件正好提供了較好機(jī)遇。然而，由于小城鎮(zhèn)的集聚經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)都無法與大中城市相提并論，隨著市場(chǎng)的進(jìn)一步開放、勞動(dòng)力和生產(chǎn)要素的流動(dòng)逐步自由、買方市場(chǎng)時(shí)代到來、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染嚴(yán)重的問題不斷暴露，小城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)和發(fā)展在總體上歸于平淡，資源、環(huán)境和生態(tài)付出了很大代價(jià)，急功近利還導(dǎo)致不少地方政府認(rèn)為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移可以直接規(guī)劃并組織實(shí)施，通過行政命令大搞小城鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)果勞民傷財(cái)。總的來看，對(duì)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的批評(píng)首先歸結(jié)為對(duì)舊有城鄉(xiāng)分割體制的批評(píng)，認(rèn)為農(nóng)村工業(yè)化從而農(nóng)村城鎮(zhèn)化完全是被城鄉(xiāng)分割體制逼出來的，農(nóng)村城市化實(shí)際上是以犧牲應(yīng)有的集聚經(jīng)濟(jì)為代價(jià)的一條彎路。更多的具體批評(píng)則集中在它的集聚效益差、達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)、對(duì)第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)帶動(dòng)作用小、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、耕地面積減少、水土流失、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、假冒偽劣商品泛濫、精神文明建設(shè)不配套等方面。因此，盡管小城鎮(zhèn)的發(fā)展自有其不可抹殺的歷史功績(jī)，但是，一度影響甚大、呼聲很高的以農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)城市化實(shí)際上是一條行不通并且在本世紀(jì)之初就已經(jīng)失敗的道路。以下一些觀點(diǎn)是這方面的有代表性的認(rèn)識(shí)。在2000年11月的“農(nóng)村城市化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革和發(fā)展”理論研討會(huì)上，南京大學(xué)洪銀興教授提出：現(xiàn)代化所突出的是城市化而不是小城鎮(zhèn)化(陳寶敏和孫寧華，2000)[19]?！吨袊?guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第12期甚至發(fā)表了《小城鎮(zhèn)道路：中國(guó)城市化的妄想癥》這樣的標(biāo)題帶有強(qiáng)烈感情色彩的文章。朱鐵臻(2002)[20]針對(duì)小城鎮(zhèn)的不經(jīng)濟(jì)和污染問題指出：“城市病”要避免，但“農(nóng)村病”更可怕。陳雯(2003)[21]指出：鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展并沒有及時(shí)走向城市化，非農(nóng)化的鄉(xiāng)村地域沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的城市地域，城鄉(xiāng)功能分工不清，出現(xiàn)了許多“城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”的地域。程必定(2003)[22]認(rèn)為：長(zhǎng)期以來，我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是農(nóng)村主導(dǎo)型的增長(zhǎng)模式，“三農(nóng)”問題的出現(xiàn)，表明這種模式在我國(guó)已走到了盡頭，必須向城市主導(dǎo)型區(qū)域增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變。馮云廷(2006)[23]分析認(rèn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的城鎮(zhèn)化模式……不可能全面帶動(dòng)中國(guó)城市化，而那種“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”式的農(nóng)村工業(yè)化本質(zhì)上是一種非城市化現(xiàn)象，其后果必然是取一時(shí)之效，留長(zhǎng)遠(yuǎn)之患④。(二)小城鎮(zhèn)與最優(yōu)城市規(guī)模相距甚遠(yuǎn)空間上的集中或集聚是城市經(jīng)濟(jì)最顯著的特征之一。由于技術(shù)、制度的不斷進(jìn)步，城市規(guī)模的上限也被不斷突破。但是，世界上很多國(guó)家都有大城市深受交通擁擠、空氣污染、貧民窟蔓延、治安惡化等“大城市病”的困擾。城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論一直強(qiáng)調(diào)城市規(guī)模是集聚經(jīng)濟(jì)與集聚不經(jīng)濟(jì)達(dá)成均衡的結(jié)果。學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來關(guān)于最優(yōu)城市規(guī)模的理論和實(shí)證研究也一直未曾中斷，以阿朗索(W.Alonso)為代表的西方學(xué)者很早就建立了最優(yōu)城市規(guī)模理論。但是，“最優(yōu)”二字卻立足于價(jià)值判斷，其標(biāo)準(zhǔn)是主觀的。正如巴頓(K.J.Button)早在1976年即已指出的那樣：“從個(gè)人的觀點(diǎn)看，并沒有什么單一的最佳城市規(guī)?？裳?，而是取決于這個(gè)人是議員，還是現(xiàn)有居民，還是將要遷來的移民。如果我們探討其他人群的傾向的話，這個(gè)情況還將更為復(fù)雜?！盵24]但是，如果不從個(gè)人或少數(shù)特定類型群體的立場(chǎng)出發(fā)，而是從總體的經(jīng)濟(jì)效率角度看，或者，從勞動(dòng)力和其他各類生產(chǎn)要素投入的總體產(chǎn)出效率來看，在特定的階段和國(guó)家(相當(dāng)于假定技術(shù)、制度條件固定)，通過實(shí)證研究尋找到城市規(guī)模大致的最優(yōu)值(一般以人口數(shù)量衡量)還是可能的。事實(shí)上很多學(xué)者也是這樣做的。王小魯和夏小林(1999)[7]對(duì)中國(guó)666個(gè)城市的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的結(jié)論為：“規(guī)模過小的城市，規(guī)模收益很低而由政府負(fù)擔(dān)的外部成本很高，經(jīng)濟(jì)效益較差。……在100-400萬人之間時(shí)城市的凈規(guī)模收益最大……這一區(qū)間的城市可以稱為最佳規(guī)模的城市。”AuandHenderson(2006)[6]基于中國(guó)數(shù)據(jù)的計(jì)量分析與王小魯和夏小林(1999)[7]的研究結(jié)論基本一致，他們發(fā)現(xiàn)：城市的凈聚集效應(yīng)首先隨著城市規(guī)模上升而急劇上升，達(dá)到峰值后緩慢下降；中國(guó)城市的最優(yōu)人口規(guī)模大致在250-380萬人之間。小城鎮(zhèn)明顯缺乏集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，與大城市形成強(qiáng)烈反差。王小魯和夏小林(1999)[7]發(fā)現(xiàn)規(guī)模小于10萬人的城市不存在凈規(guī)模收益。朱鐵臻(2002)[20]指出：小城鎮(zhèn)不僅距正常發(fā)揮城市聚集效應(yīng)還有較大距離，而且建制鎮(zhèn)因缺乏資金或投資效益太低，基礎(chǔ)設(shè)施仍很落后，大部分小城鎮(zhèn)還處于一種準(zhǔn)城市化水平，除主要受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約外，還受到農(nóng)村集體所有制、戶籍制度和有關(guān)政策的三重制約。(三)中國(guó)人多地少的國(guó)情與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家早就基本完成了城市化進(jìn)程，我國(guó)的城市化目前經(jīng)歷的過程、遇到的種種問題這些發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)多有經(jīng)歷，中國(guó)非常有必要借鑒其經(jīng)驗(yàn)、吸取其教訓(xùn)。在相同或近似的時(shí)代背景、技術(shù)進(jìn)步等條件下，一些城市化進(jìn)程或領(lǐng)先或同步于中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家的城市化歷程同樣值得我們關(guān)注。借鑒這些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)時(shí)必須注意認(rèn)識(shí)、比較各自的國(guó)情或相關(guān)客觀條件。國(guó)家發(fā)改委的報(bào)告(考察團(tuán)，2004)[15]指出：2000年前后美國(guó)和巴西的城市化率分別高達(dá)85％和81％以上，兩國(guó)在城市化方面都取得了重要成就，但也出現(xiàn)了一些不合理趨勢(shì)并導(dǎo)致一系列突出問題；美國(guó)的問題主要是過度郊區(qū)化，而巴西的問題則是過度城市化；過度郊區(qū)化是指星羅棋布的居住區(qū)圍繞中心城市向四周無限蔓延，而工作、學(xué)習(xí)、娛樂仍然留在市中心，這種狀況導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)和人口的擴(kuò)散和分散，削弱了城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，帶來了失業(yè)增加和貧困化問題；過度城市化給巴西帶來城市人口過度膨脹、城市失業(yè)問題嚴(yán)重、城市貧困化加劇、收入分配兩極分化、城市環(huán)境惡化等一系列問題。汪冬梅(2003)[25]對(duì)日本和美國(guó)的城市化進(jìn)行了比較研究，從中探索中國(guó)可以得到的啟示。作者指出：注重把城市化的一般規(guī)律與本國(guó)的國(guó)情相結(jié)合，制定適中、可行的城市化方略是日、美兩國(guó)城市化成功的原因之一；美、日兩國(guó)的自然地理特點(diǎn)不同，城市化的具體模式因而有所差異；美國(guó)人少地多(1998年的人口密度為每平方公里29.5人)，所以美國(guó)可以大手大腳地使用土地，從而形成了一種以中小城市為主體的城市等級(jí)序列，并在長(zhǎng)期發(fā)展中形成了以中小城市為主體的城市化模式⑤；日本人多地少(1997年的人口密度為每平方公里333.9人)，由于國(guó)土狹窄、地價(jià)昂貴，區(qū)域集中是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種內(nèi)在需求，由此形成了一種以三大都市圈為主、以大中城市為主、高度緊湊的城市布局和以大中城市為主體的城市化模式。作者特別強(qiáng)調(diào)了日本與中國(guó)有著諸多相似之處，因此日本的城市化模式是中國(guó)很好的參照樣本。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》的數(shù)據(jù)，2008年底中國(guó)內(nèi)地地區(qū)有地級(jí)以上(含地級(jí))城市287個(gè)、縣級(jí)城市1948個(gè)(其中縣級(jí)市368個(gè)，縣1463個(gè)，自治縣117個(gè))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)34301個(gè)(其中鎮(zhèn)19234個(gè)，鄉(xiāng)15067個(gè))。對(duì)比美國(guó)、巴西、日本的情況，中國(guó)人多地少，絕大部分人口集中分布于東部沿海與中部地區(qū)，廣袤的西部地區(qū)的自然地理?xiàng)l件不適宜人口集中居住，這些客觀事實(shí)意味著美國(guó)的模式在中國(guó)根本行不通，巴西的教訓(xùn)更值得中國(guó)警惕，中國(guó)城市化的遠(yuǎn)景幾乎注定與日本相似。綜上，中國(guó)顯然不宜以小城鎮(zhèn)作為“政策主導(dǎo)”推動(dòng)城市化。在大城市超前增長(zhǎng)、大城市進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力充足、既不應(yīng)該也無必要以大城市作為“政策主導(dǎo)”的背景下，我們認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)城市化道路的最優(yōu)選擇是政策重點(diǎn)向縣級(jí)城市傾斜，這有利于在推進(jìn)城市化的同時(shí)兼顧城鄉(xiāng)一體化，全面提高城市化的總體質(zhì)量。下面進(jìn)一步說明。三、通過以縣級(jí)城市為政策重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化推動(dòng)城市化(一)部分發(fā)達(dá)大城市地區(qū)縣級(jí)城市的發(fā)展實(shí)踐目前，以狹義的珠三角和長(zhǎng)三角為代表的很多大城市地區(qū)的城市化水平已相當(dāng)高，城市群、城市連綿帶、大都市圈等現(xiàn)象得到學(xué)術(shù)界和政府的高度關(guān)注，近年來這方面的文獻(xiàn)不可勝數(shù)。不僅東部沿海的多個(gè)核心地區(qū)，而且中部的武漢、長(zhǎng)株潭、鄭州、合肥和西部的重慶、成都、西安等省會(huì)和其他大城市地區(qū)以及東北的類似地區(qū)，都已經(jīng)在切實(shí)考慮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，關(guān)于城鄉(xiāng)一體化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論和經(jīng)驗(yàn)研究也主要以這些地區(qū)為研究對(duì)象。相關(guān)文獻(xiàn)表明縣級(jí)城市要么實(shí)際上已經(jīng)成為這些地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的主導(dǎo)，要么多被有關(guān)學(xué)者建議為城鄉(xiāng)一體化的主導(dǎo)。南京大學(xué)商學(xué)院洪銀興教授等的研究很有代表性。洪銀興(2007)[26]認(rèn)為：達(dá)到全面小康社會(huì)水平的蘇南和其他長(zhǎng)三角地區(qū)，劉易斯“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”已經(jīng)到來，已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化的中后期階段和工業(yè)、城市全面反哺農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的階段；長(zhǎng)三角地區(qū)正在推進(jìn)的城市化，不僅包括人口的城市化，也包括原來屬于農(nóng)村的地域的城市化；城市反哺農(nóng)村具有城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的特征；反哺的實(shí)施中心需要轉(zhuǎn)到地方政府，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然需要發(fā)揮作用，但縣級(jí)政府越來越成為實(shí)施反哺的中心；以政府特別是縣級(jí)政府為中心進(jìn)行反哺，也就是由政府集中區(qū)域內(nèi)企業(yè)的財(cái)力反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，其效果最為明顯。張建華和洪銀興(2007)[27]指出：長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀是我國(guó)正在形成的三大都市圈，近幾年不少地區(qū)也都開始規(guī)劃自己的都市圈，如南京都市圈、武漢都市圈等等。他們認(rèn)為：都市圈是城市化的主體形式，城鄉(xiāng)一體化總是發(fā)生在都市圈內(nèi)，都市圈形成的過程也就是城鄉(xiāng)一體化的過程(我們對(duì)此觀點(diǎn)持保留意見)。他們還明確強(qiáng)調(diào)：在已有城鎮(zhèn)、特別是縣(市)城的基礎(chǔ)上提升城市化水平，使城鎮(zhèn)與城市銜接，增強(qiáng)現(xiàn)代化要素的聚集和向農(nóng)村擴(kuò)散的能力，使之成為服務(wù)農(nóng)村的商貿(mào)、服務(wù)中心，是都市圈城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。盡管我們并不完全贊同他們的觀點(diǎn)，但他們對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)城市化事實(shí)的分析以及相關(guān)觀點(diǎn)顯然有力地表明：大城市地區(qū)以縣級(jí)城市為主導(dǎo)推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化的條件最為成熟，特別需要政策的及時(shí)跟進(jìn)。(二)縣級(jí)城市作為聯(lián)系城鄉(xiāng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)具有承上啟下的重要作用縣級(jí)城市在大城市地區(qū)越來越凸顯其重要性，切實(shí)承擔(dān)起“承上啟下”的重要作用。不僅如此，即使在其他不發(fā)達(dá)或落后地區(qū)，縣級(jí)城市同樣擔(dān)負(fù)著“承上啟下”的重任。實(shí)際上，在某些發(fā)達(dá)地區(qū)，有些建制鎮(zhèn)已經(jīng)起到相當(dāng)于縣級(jí)城市的作用，有的甚至超越了縣級(jí)城市⑥。因此，在相對(duì)不發(fā)達(dá)或落后地區(qū)，縣級(jí)城市的作用可能更顯重要。王新志和樊祥成(2010)[9]在辨析“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“城鄉(xiāng)一體化”和“縣域經(jīng)濟(jì)”這三個(gè)概念的關(guān)系時(shí)認(rèn)為：“縣域經(jīng)濟(jì)作為一種行政區(qū)劃型的以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是宏觀與微觀、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的交匯點(diǎn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的切入點(diǎn)和基本操作平臺(tái)，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度創(chuàng)新的重要載體?！弊髡咴谡撌鲋羞M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“縣域是城鄉(xiāng)之間的結(jié)合部，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最佳結(jié)合點(diǎn)。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)能夠直接帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)和增收，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”作者還指出：“相對(duì)落后地區(qū)城鄉(xiāng)差距反而更大，因此，要特別支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。該篇綜述的標(biāo)題為“加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程”，與本文以縣級(jí)城市為政策重點(diǎn)同時(shí)推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化的主張相當(dāng)一致。李全勝(2007)[28]提出：我國(guó)總體上進(jìn)入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的工業(yè)化中期發(fā)展階段，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟；實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是關(guān)鍵，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是重要措施，加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)是需要解決的突出問題，深化農(nóng)村改革是重要途徑。縣級(jí)城市是城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)、交匯的重要節(jié)點(diǎn)，這種特性是縣級(jí)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承上啟下的關(guān)鍵。在人口遷移制度和政策及社會(huì)保障等方面尚未積累起質(zhì)的變化的背景下，城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大容易阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力的向外遷移，因?yàn)檫w移需要足夠的遷移成本，這可能固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。以縣級(jí)城市為政策重點(diǎn)或“政策主導(dǎo)”推動(dòng)城市化和城鄉(xiāng)一體化，有利于生產(chǎn)要素的就近集聚，特別是有利于勞動(dòng)力的就近遷移。盡管很多大城市充斥著來自遙遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民工，大量農(nóng)民工也確實(shí)幾乎常年工作、居住、生活在大城市，成為統(tǒng)計(jì)意義上的大城市的常住人口(居住半年以上)，但無論是從經(jīng)濟(jì)生活(如住房、消費(fèi)水平、消費(fèi)方式、醫(yī)院保險(xiǎn)、社會(huì)保障等)還是從社會(huì)心理(如歸屬感、認(rèn)同感、社會(huì)地位、戶籍身份等)等方面來看，這些農(nóng)民工群體都不屬于他們所在的大城市，無法真正融入，他們達(dá)到一定年齡或年老力衰后的歸宿只能是返回遷出地。因此，真正完全、徹底地實(shí)現(xiàn)了向大城市遷移的農(nóng)村居民少之又少，在跨越遙遠(yuǎn)的空間距離的同時(shí)又跨越經(jīng)濟(jì)和社會(huì)距離何其艱難！這也正是中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所最新發(fā)布的《中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2010/2011》指出當(dāng)前的城鎮(zhèn)化更多的是一種“偽城鎮(zhèn)化”的內(nèi)涵所在。與“偽城鎮(zhèn)化”相伴的現(xiàn)象是大量農(nóng)村婦女、兒童和老人留守