學(xué)校治理中內(nèi)部人控制問題研究

學(xué)校治理中內(nèi)部人控制問題研究

G471A1002-4808(2012)02-0047-05隨著管理理論的發(fā)展，學(xué)校治理開始成為研究學(xué)校管理的新視角，而學(xué)校治理的核心在于合理設(shè)計(jì)其內(nèi)部的各種權(quán)力配置體系。在現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力配置方式的不合理，使部分主體的權(quán)力因失去制約而產(chǎn)生權(quán)力濫用，并導(dǎo)致教育利益的損害，而內(nèi)部人控制正是這種權(quán)力配置失衡的主要表現(xiàn)。本文試圖分析學(xué)校內(nèi)部人控制的表現(xiàn)、原因，并提出初步的解決思路，以完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量。一、學(xué)校內(nèi)部人控制的概念與影響(一)學(xué)校內(nèi)部人控制的概念內(nèi)部人控制最初由日本學(xué)者青木昌彥(MasahikoAoki)提出，是在研究現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)缺陷時(shí)經(jīng)常使用的一個(gè)概念。內(nèi)部人控制問題是指獨(dú)立于所有者(外部人)的經(jīng)理人員(內(nèi)部人)掌握著企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)，在公司經(jīng)營中充分體現(xiàn)自身利益，甚至與職工“合謀”謀取各自的利益，從而架空所有者的控制與監(jiān)督的情形。[1]可以看出，這一概念的實(shí)質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)由于外部人(投資者)和內(nèi)部人(管理者)存在不同的利益需求，在信息不對(duì)稱或監(jiān)督無效的情況下，可能造成內(nèi)部人對(duì)外部人利益的損害，或者對(duì)外部人預(yù)設(shè)目標(biāo)的偏離。在此意義上，本文將學(xué)校內(nèi)部人控制界定為在學(xué)校管理中，因所有權(quán)和管理權(quán)的分離而形成了委托代理關(guān)系，當(dāng)學(xué)校的所有者不能有效地對(duì)管理者行為進(jìn)行控制時(shí)，作為管理者的“內(nèi)部人”出于自身利益最大化的考慮，會(huì)采取有利于自身的行為而與委托人的目標(biāo)相偏離，并加大因監(jiān)督這種偏離行為而產(chǎn)生的代理成本的現(xiàn)象。(二)內(nèi)部人控制對(duì)學(xué)校治理的影響1.導(dǎo)致學(xué)校教育目標(biāo)的偏離舉辦公立學(xué)校的目的主要包括以下兩個(gè)方面：一是培養(yǎng)符合國家需要的人才；二是為公民提供受教育機(jī)會(huì)。這兩個(gè)目的在《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)第5條關(guān)于教育方針的規(guī)定和第9條關(guān)于平等受教育權(quán)的規(guī)定中有較明顯的體現(xiàn)。另外，《教育法》第28條第7款規(guī)定，學(xué)校具有“管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)”[2]的權(quán)利。但與此相伴的是，學(xué)校出現(xiàn)內(nèi)部人控制問題后，這種國家賦予學(xué)校的辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)不是主要用于學(xué)校公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而是為控制人的私利服務(wù)。這就有可能形成以下幾種情況：學(xué)校會(huì)盡量降低辦學(xué)成本，從而獲得更多的辦學(xué)剩余；學(xué)校會(huì)把一些本應(yīng)用于教育教學(xué)活動(dòng)的資源用于非教學(xué)用途(如出租、投資等)；學(xué)校會(huì)利用這些資源進(jìn)行權(quán)力尋租(包括個(gè)體權(quán)力尋租和集體權(quán)力尋租)。以上行為的最終后果必然導(dǎo)致學(xué)校教育質(zhì)量的下降，或者導(dǎo)致受教育者教育機(jī)會(huì)的減少或喪失，并致使教育目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。例如，某些重點(diǎn)中學(xué)只將其招生指標(biāo)的10%用來招收平價(jià)生，剩余的90%則用于招收擇校生。這種做法就會(huì)使某些家庭貧困學(xué)生的受教育權(quán)受到損害。2.損害國家和公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益在辦學(xué)過程中，學(xué)校常常以法人實(shí)體的名義與其他主體進(jìn)行民事交易活動(dòng)，如學(xué)校的基建、采購等。此時(shí)，掌握著資金使用權(quán)的內(nèi)部人，在缺乏所有者的有力監(jiān)督時(shí)，可以利用職權(quán)之便，尋求自身受益的資金使用方式，如通過拿回扣、與他人合謀、直接中飽私囊等手段侵吞資金，從而導(dǎo)致國家財(cái)產(chǎn)的損失。同時(shí)，學(xué)校要發(fā)展，就必須籌措資金，而籌措方式之一便是向?qū)W生收費(fèi)。所以，一旦監(jiān)管體制不健全，學(xué)校就會(huì)亂收費(fèi)。由于目前我國學(xué)校之間的不均衡狀態(tài)比較明顯，家長若拒絕繳費(fèi)或少繳費(fèi)就會(huì)導(dǎo)致學(xué)生受教育權(quán)的限制，因而對(duì)于這些亂收費(fèi)行為，家長并無反抗之力。學(xué)校通過亂收費(fèi)所獲取的資金通常會(huì)進(jìn)入其小金庫，這極易引發(fā)貪污腐敗行為。3.強(qiáng)化學(xué)校的科層制管理傳統(tǒng)學(xué)校是一個(gè)從事教育教學(xué)活動(dòng)的組織，教學(xué)和學(xué)術(shù)水平應(yīng)成為評(píng)價(jià)其內(nèi)部成員的重要標(biāo)準(zhǔn)之一(另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是師德)。而在內(nèi)部人控制背景下，誰掌控了學(xué)校的行政權(quán)力，誰就控制了學(xué)校的資源，并可以利用這些資源來為自身的利益服務(wù)。在此情況下所形成的社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不再是教學(xué)和學(xué)術(shù)水平的高低，而是行政權(quán)力的大小。學(xué)校成員的目標(biāo)便從尋求自身素質(zhì)的提升轉(zhuǎn)向?qū)で笞陨頇?quán)力或地位的提升，而當(dāng)其獲得相應(yīng)地位和權(quán)力之后，又會(huì)利用這些地位和權(quán)力來加強(qiáng)對(duì)學(xué)校或?qū)W校中某類事務(wù)的控制并為自己謀利。如此循環(huán)的結(jié)果便是“官本位”思想在學(xué)校盛行，并進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)校的科層制管理傳統(tǒng)。二、學(xué)校內(nèi)部人控制的原因分析筆者認(rèn)為，學(xué)校出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象的原因主要有以下幾方面。(一)學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度安排使得所有權(quán)人虛置《教育法》第31條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)興辦的校辦產(chǎn)業(yè)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任?！盵2]此規(guī)定一方面確認(rèn)了學(xué)校的獨(dú)立法人資格，另一方面又規(guī)定了國家對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。這種規(guī)定的初衷或許在于防止國有資產(chǎn)流失和保障教育的公益性，但卻帶來了兩個(gè)弊端。其一，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，國家是以投資人身份來舉辦公立學(xué)校的，由此決定了國家對(duì)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的安排只能基于類似于企業(yè)股東的身份，各級(jí)教育行政部門對(duì)學(xué)校事務(wù)的管理只能涉及其外部事務(wù)。因而，此規(guī)定違背“股東權(quán)不是所有權(quán)”“學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體只能是學(xué)校本身”等基本法理。其二，國家對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)實(shí)際上是一種“虛擬所有權(quán)”，這種所有權(quán)只能通過層級(jí)委托由各行政部門分割行使，而教育行政部門再通過委托代理由學(xué)校的管理者來行使。由此，國家的抽象所有權(quán)會(huì)導(dǎo)致國家資產(chǎn)主體缺失這一致命危害，同時(shí)使所有權(quán)缺位與越位并存，造成政事不分、政資不分和內(nèi)部人控制。(二)行政任命制使得學(xué)校管理者缺乏競爭壓力《教育法》第30條規(guī)定：“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負(fù)責(zé)?！盵2]這也是我國中小學(xué)實(shí)施校長負(fù)責(zé)制的基本依據(jù)。在現(xiàn)實(shí)中，公立學(xué)校的校長都是由主管教育行政部門來任命的。這容易導(dǎo)致以下兩方面問題：第一，校長或以校長為代表的行政系統(tǒng)擁有對(duì)學(xué)校事務(wù)和學(xué)校財(cái)產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)；第二，校長的職位不是來源于基層選舉而是來源于上級(jí)行政部門任命，按科層制的組織原則，校長只對(duì)上級(jí)行政部門負(fù)責(zé)，而不對(duì)學(xué)校其他成員負(fù)責(zé)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，教育行政部門與學(xué)校負(fù)責(zé)人之間是一種非完全契約形成的委托代理關(guān)系。作為學(xué)校的委托人，教育行政部門不是通過一個(gè)完善的合同，而是通過采用委任書的方式來任命代理人。這種方式的結(jié)果是委托人不能對(duì)代理人形成真正法律上的約束，在這種情形下，代理人就有可能發(fā)生瀆職或者偷懶行為，進(jìn)而影響學(xué)校的治理效率。加之我國能上不能下的人事行政制度，學(xué)校組織的內(nèi)部人在謀取個(gè)人利益、損害組織及利益相關(guān)者利益時(shí)不必對(duì)其行為負(fù)相應(yīng)責(zé)任，不存在職位競爭和風(fēng)險(xiǎn)，因而極容易形成內(nèi)部人控制。(三)學(xué)校教育活動(dòng)的專業(yè)性與信息不對(duì)稱導(dǎo)致學(xué)校管理者實(shí)際掌握了學(xué)校的剩余控制權(quán)隨著工業(yè)革命的發(fā)展和資本主義制度的逐步建立，受教育權(quán)開始從統(tǒng)治階級(jí)向一般民眾擴(kuò)展，與此相伴隨的是國家教育權(quán)的擴(kuò)張。但由于學(xué)校教育是一種專業(yè)性極強(qiáng)的活動(dòng)，不太可能由政府機(jī)構(gòu)來完成，國家便通過授權(quán)把一部分原屬于國家的教育權(quán)委托給學(xué)校來行使。對(duì)于這類活動(dòng)，盡管國家也試圖通過完善法律規(guī)定來規(guī)范學(xué)校的辦學(xué)行為，但這種規(guī)范只能是一種形式上的外部規(guī)范，對(duì)于學(xué)校內(nèi)部事務(wù)必須而且也只能通過學(xué)校中的專業(yè)人員來實(shí)施。學(xué)校管理者通常被認(rèn)為是兼具管理素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)的人員，由其來對(duì)學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行控制是減少成本和提升專業(yè)性的最佳途徑。但隨即而來的是：學(xué)校與教育行政部門專業(yè)知識(shí)的不對(duì)稱；學(xué)校與社會(huì)專業(yè)知識(shí)的不對(duì)稱；學(xué)校與學(xué)生(包括直接支付學(xué)生教育成本的家長)專業(yè)知識(shí)的不對(duì)稱。我們不禁發(fā)現(xiàn)，在學(xué)校中，具有專業(yè)優(yōu)勢的人可能具有實(shí)際權(quán)力，因?yàn)榫哂蟹ǘ?quán)力的教育行政部門實(shí)際上會(huì)遵循他們的建議。這樣一來，即使政府將學(xué)校剩余控制權(quán)安排給各級(jí)教育行政部門所有，但他們相對(duì)于管理者的專業(yè)劣勢地位使得剩余控制權(quán)實(shí)際上還是由學(xué)校管理者享有。(四)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)展并未伴隨著治理結(jié)構(gòu)的完善1949年以后，我國教育逐漸形成了一個(gè)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府舉辦、計(jì)劃調(diào)控、封閉辦學(xué)、集中統(tǒng)一的辦學(xué)體制，集權(quán)化、等級(jí)結(jié)構(gòu)、非人格化的規(guī)章制度和自上而下的行政管理構(gòu)成了學(xué)校體制的基本特征。[3]在這種體制下，雖然學(xué)校也存在著所有人缺位的情形，但嚴(yán)格的行政體制在一定程度上消除了內(nèi)部人控制產(chǎn)生的土壤。自20世紀(jì)80年代以來，我國通過兩個(gè)重要教育文件——《關(guān)于教育體制改革的決定》和《中國教育改革和發(fā)展綱要》，逐步展開了教育體制改革。就這場改革的結(jié)果而言，對(duì)學(xué)校產(chǎn)生重要影響的是1995年《教育法》第28條關(guān)于學(xué)校自主管理權(quán)的獲得和第31條關(guān)于學(xué)校法人地位的確定。這意味著學(xué)校已經(jīng)從政府附屬機(jī)構(gòu)向獨(dú)立的法人實(shí)體轉(zhuǎn)變，教育行政部門對(duì)學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的控制已經(jīng)從行政控制轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)控制。但是，這種轉(zhuǎn)變并未伴隨著學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的完善，學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的缺失容易被部分“內(nèi)部人”所濫用，并導(dǎo)致學(xué)校治理的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。三、對(duì)解決學(xué)校內(nèi)部人控制問題的初步思考(一)思考之一：促進(jìn)外部人和內(nèi)部人利益的一致性產(chǎn)生內(nèi)部人控制的一個(gè)重要原因在于內(nèi)部人和外部人利益的差異性。在缺乏監(jiān)督的情況下，內(nèi)部人利用實(shí)際控制權(quán)為自身私利服務(wù)，從而導(dǎo)致對(duì)外部人目標(biāo)的偏離。所以，解決該問題的關(guān)鍵在于解決雙方利益的差異性問題。1.外部人和內(nèi)部人利益目標(biāo)一致的可能性分析在討論此問題之前，必須要解決的是雙方利益重合的可能性。由此，我們可以對(duì)雙方的利益目標(biāo)作初步分析。首先，外部人的利益目標(biāo)包括以下兩方面：通過學(xué)校教育完成為社會(huì)培養(yǎng)人才的任務(wù)，包含數(shù)量和質(zhì)量上的目標(biāo)；作為公共利益的代表為公民提供教育服務(wù)，包含基本的教育機(jī)會(huì)和高質(zhì)量的教育服務(wù)。其次，內(nèi)部人的利益目標(biāo)包括以下幾部分：機(jī)會(huì)利益——獲得工作崗位；經(jīng)濟(jì)利益——獲得與工作績效相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入；權(quán)力利益——獲得對(duì)人力、物力或財(cái)力資源的控制權(quán)；社會(huì)利益——獲得社會(huì)的尊重和自我實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，內(nèi)部人的利益實(shí)現(xiàn)包括獲得正收益和避免負(fù)收益兩個(gè)方面。前者需要合理的激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，而后者需要通過責(zé)任機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。由此可以看出，二者的利益在形式上并無重合之處，其能否結(jié)合的關(guān)鍵在于激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，即外部人通過賦予內(nèi)部人與其工作績效相應(yīng)的權(quán)利(權(quán)力)，對(duì)內(nèi)部人形成激勵(lì)，當(dāng)然激勵(lì)的內(nèi)容應(yīng)該與外部人的目標(biāo)相一致；通過要求內(nèi)部人承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，對(duì)內(nèi)部人形成制約機(jī)制。2.促進(jìn)外部人和內(nèi)部人利益目標(biāo)一致性的制度保障第一，內(nèi)部人的激勵(lì)制度。學(xué)校的管理職位對(duì)于管理者的激勵(lì)作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：該職位的社會(huì)認(rèn)可度；該職位權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等性；該職位能夠給管理者帶來的實(shí)際合法性利益。由此，要形成對(duì)內(nèi)部人的正確激勵(lì)，學(xué)校需要做到以下三方面：首先，必須進(jìn)一步提高管理者的政治待遇和社會(huì)地位，以保持該職業(yè)的外部競爭力；其次，完善對(duì)學(xué)校管理者的評(píng)價(jià)體系，這種體系應(yīng)符合教育規(guī)律和學(xué)校特色；最后，對(duì)管理者的激勵(lì)應(yīng)當(dāng)是一種持續(xù)性的激勵(lì)。為完善校長的發(fā)展性激勵(lì)，各學(xué)?？梢越梃b在我國部分地區(qū)實(shí)行的校長職級(jí)制，并拉大不同職級(jí)之間的差異，使校長處于不斷發(fā)展中，形成校長的發(fā)展預(yù)期。第二，內(nèi)部人的責(zé)任制度。首先，內(nèi)部人的責(zé)任制度應(yīng)是一種現(xiàn)實(shí)責(zé)任和機(jī)會(huì)責(zé)任。對(duì)于管理者因運(yùn)用權(quán)力而謀私的行為，教育行政部門應(yīng)讓其承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，即建立管理者的問責(zé)機(jī)制，并通過相關(guān)法律和政策將其明確化和具體化。同時(shí)，相關(guān)部門要?jiǎng)儕Z其擔(dān)任學(xué)校管理者的機(jī)會(huì)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，來自市場的懲罰對(duì)經(jīng)理人來說更多地是一種可信任的懲罰威脅，即如果經(jīng)理人不提高自己的努力程度，將被經(jīng)理人市場中的競爭者所替代，并且自己將在經(jīng)理人市場上產(chǎn)生貶值，甚至將會(huì)徹底失去以后工作的機(jī)會(huì)。[4]從學(xué)?？矗顬槠惹械男枰切纬梢粋€(gè)職業(yè)化的校長市場，通過職業(yè)校長之間的良性競爭，保證學(xué)校管理層的良性流動(dòng)，避免由于單一的校長人選而出現(xiàn)的學(xué)校所有權(quán)被架空現(xiàn)象。為此，學(xué)?？山梃b經(jīng)理人市場的選拔機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等多種渠道，更加廣泛地從社會(huì)各方面選拔具備能力者擔(dān)任校長。(二)思考之二：強(qiáng)化外部人對(duì)學(xué)校治理的參與如前分析，學(xué)校出現(xiàn)內(nèi)部人控制問題的一個(gè)重要原因就是所有人的虛置以及監(jiān)督缺位。由此，解決內(nèi)部人控制問題的另一個(gè)思路就是強(qiáng)化外部人對(duì)內(nèi)部人的有效控制。首先，誰可以成為外部人？企業(yè)治理中的外部人主要有兩類：產(chǎn)權(quán)市場上的所有人和資本市場上的債權(quán)人。因而，解決企業(yè)治理中內(nèi)部人控制問題的措施主要體現(xiàn)在完善董事會(huì)制度和債權(quán)人參與制度，以強(qiáng)化對(duì)企業(yè)治理的參與和監(jiān)督。從學(xué)校治理看，其外部人主要表現(xiàn)為國家以及通過層級(jí)委托而實(shí)際上行使委托人權(quán)力的教育行政部門。因?yàn)閲覍?duì)學(xué)校的融資行為有嚴(yán)格控制，所以資本市場對(duì)學(xué)校治理的影響有限，企業(yè)的治理經(jīng)驗(yàn)在學(xué)校治理中并不具有完全的可借鑒性。但基于管理者和所有權(quán)人身份的重合性，僅僅依賴教育行政部門對(duì)學(xué)校治理進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而且這也可能導(dǎo)致政校不分的弊端。因此，學(xué)?？梢钥紤]從其他渠道來拓展外部人的范圍。例如，學(xué)校教師是學(xué)校教育活動(dòng)的直接實(shí)施者，對(duì)學(xué)校教育活動(dòng)的相關(guān)事項(xiàng)最有發(fā)言權(quán)；由于學(xué)校的決策、管理等所涉及到的任何方面都與學(xué)生的利益息息相關(guān)，學(xué)生家長在成為學(xué)校外部人方面具有了可能性；由于教育活動(dòng)具有明顯的專業(yè)性，學(xué)校吸納部分教育界的專家、學(xué)者有利于為學(xué)校提供更多的專業(yè)化建議，也有利于加強(qiáng)對(duì)學(xué)校某些專業(yè)性工作的監(jiān)督；等等。由此，我們可以把學(xué)校的外部人分為兩部分：代表投資人的教育行政部門和與學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)關(guān)系密切的其他利益相關(guān)者(如家長、教師等)。其次，外部人如何制約內(nèi)部人？當(dāng)前，外部人對(duì)內(nèi)部人的控制主要是一種行政控制，即通過行政任命來監(jiān)督內(nèi)部人的管理行為。行政控制帶有明顯的主觀性，容易受教育行政部門意志變更的影響。只有將這種控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫瓤刂?，才能在完善相?yīng)制度的基礎(chǔ)上保證控制的客觀性。在外部人制約內(nèi)部人的制度上，可供選擇的制度主要有董事會(huì)制度、教職工代表大會(huì)制度和信息披露制度。從部分西方發(fā)達(dá)國家的學(xué)校治理來看，許多國家實(shí)行的都是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。其董事會(huì)的成員不僅包括教育行政機(jī)關(guān)的代表，也包括部分教師代表、家長代表和社區(qū)代表。其代表的廣泛性有助于保持學(xué)校治理主體的多元化。借鑒國有企業(yè)改革的成果，我國可在公立中小學(xué)成立類似于理事會(huì)的決策機(jī)構(gòu)，并通過法律規(guī)定或教育行政部門的行政決定給理事會(huì)授權(quán)，促使學(xué)校內(nèi)部管理體制變革?！督逃ā返?0條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。”[2]這表明教職工代表大會(huì)制度是我國學(xué)校治理中一個(gè)必不可少的組成部分。同時(shí)，學(xué)校建立教職工代表大會(huì)，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督，也是為了彌補(bǔ)校長負(fù)責(zé)制的不足。在完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)過程中，充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)的參與和監(jiān)督職能，有助于防止管理者權(quán)力的濫用。學(xué)校是由政府舉辦的非營利性公共組織，非營利組織的資金來源及服務(wù)對(duì)象的特殊性決定了其不應(yīng)當(dāng)有“組織秘密”，而應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾全方位地公開其財(cái)務(wù)、人事、管理等方面的信息。這種基于公共責(zé)任的真實(shí)充分的信息披露是公眾有效監(jiān)督的必要前提。因?yàn)橹挥性谥榈那闆r下，社會(huì)公眾才談得上對(duì)學(xué)校組織的有效監(jiān)督。由此，教育行政部門可以通過強(qiáng)化學(xué)校信息披露制度，減少信息的不對(duì)稱性，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)學(xué)校治理的監(jiān)督。(三)思考之三：由身份管理向契約管理轉(zhuǎn)變，形成代理人的合理預(yù)期1.正式契約的意義當(dāng)前的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)實(shí)際上是一種委托代理關(guān)系，但這種委托代理所形成的契約關(guān)系不是一種正式契約，而是一種關(guān)系契約(身份契約)。教育行政部門對(duì)學(xué)校管理者的安排是一種行政任命，任命之后就與教育行政部門形成一種身份依附關(guān)系。這種關(guān)系契約對(duì)于委托方和代理方而言都充滿了不確定性。對(duì)于委托人而言，其不確定性在于無法判斷代理人的努力程度和努力方向。對(duì)于代理人而言，其不確定性在于未來的發(fā)展預(yù)期缺乏保障。委托人對(duì)代理人的權(quán)力和績效擁有剩余控制權(quán)，因此代理人無法預(yù)知其可能的評(píng)價(jià)結(jié)果，這就容易產(chǎn)生“有權(quán)不用，過期作廢”的現(xiàn)象。因而，解決內(nèi)部人控制問題的另一條途徑就是完善委托代理契約，以形成代理人的合理預(yù)期。2.如何實(shí)施契約管理契約管理有三個(gè)核心要素，即契約約定、契約監(jiān)督和契約考核。此三方面的設(shè)計(jì)直接影響著契約管理的效率。首先，契約約定。委托人和代理人之間的契約約定主要關(guān)涉契約內(nèi)容和契約簽訂方式兩個(gè)因素。就契約內(nèi)容而言，由于學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)具有明顯的專業(yè)性，且影響活動(dòng)效果的外部環(huán)境過于復(fù)雜，相關(guān)部門在確定契約內(nèi)容時(shí)需要考慮以下因素：契約內(nèi)容的確定不應(yīng)是教育行政部門的單方設(shè)計(jì)，而應(yīng)是在征求專家意見或民眾意見基礎(chǔ)上的一個(gè)綜合；其內(nèi)容不應(yīng)過于具體，而應(yīng)保留管理者在一定程度上解釋契約的權(quán)利；由于學(xué)校是一個(gè)非營利性組織，其績效激勵(lì)和晉升激勵(lì)應(yīng)有別于企業(yè)。從契約簽訂方