對當(dāng)前中國農(nóng)地制度改革爭議中幾個核心判斷的驗(yàn)證

對當(dāng)前中國農(nóng)地制度改革爭議中幾個核心判斷的驗(yàn)證

F321.1：A1001—2338(2013)02—0015—06一、核心判斷的提出農(nóng)地制度作為基本經(jīng)濟(jì)制度之一，對一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著基礎(chǔ)性的決定作用。對人均耕地面積小的經(jīng)濟(jì)體來說，如何選擇農(nóng)地制度尤為關(guān)鍵，同時也更加困難。至今為止，即便是發(fā)達(dá)國家如日本，依然在受農(nóng)地問題的困擾，其對于農(nóng)地制度的改革仍然處在艱難探索中(張桂林，1994)。中國人均耕地面積不到1.4畝，僅為世界平均水平的40％。作為一個人地比例極為不利的國家，中國擁有當(dāng)今世界上獨(dú)一無二的“集體所有，家庭經(jīng)營”的農(nóng)地制度。這一被認(rèn)為是中國農(nóng)民偉大創(chuàng)造的制度，曾經(jīng)釋放了巨大的生產(chǎn)力。與此同時，圍繞這一農(nóng)地制度的爭論也從未停止，特別是隨著劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)時期到來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境發(fā)生重大改變，對農(nóng)地制度改革方向的討論更加激烈。當(dāng)前，關(guān)于農(nóng)地制度改革學(xué)術(shù)界有三種觀點(diǎn)：其一是堅持集體所有制，代表性的學(xué)者包括溫鐵軍(2009)、曹錦清(2009)、姚洋(2002)、韓俊(2003)和布羅姆利(2007)，認(rèn)為中國農(nóng)地制度改革應(yīng)該在現(xiàn)有制度框架內(nèi)不斷調(diào)整和完善以適應(yīng)新的變化；其二是主張進(jìn)行農(nóng)地私有制改革，如文貫中(2009)、秦暉(2009)、蔡繼明(2005)、樊明(2011)等人；其三是主張建立國有永佃制，如安希伋(1988)、周天勇(2004)等人，認(rèn)為理想的土地改革方案是“土地國有+很長期限的土地使用權(quán)①”。每一種觀點(diǎn)都有其背后的邏輯，堅持集體所有制的學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)有制度框架有其不可替代的優(yōu)越性，這一制度在其實(shí)現(xiàn)形式上還提供了繼續(xù)創(chuàng)新和完善的空間。他們大多認(rèn)為一旦實(shí)施農(nóng)地私有化改革，必將導(dǎo)致農(nóng)地高度集中、貧富分化，繼而影響社會穩(wěn)定；或者認(rèn)為即便實(shí)現(xiàn)了私有化，也未必會有效提升農(nóng)地規(guī)模和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。主張私有化改革的學(xué)者則認(rèn)為界定清晰的、完整的私有產(chǎn)權(quán)是提高農(nóng)地要素效率、實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營的必要條件，同時也能很好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利；他們認(rèn)為集體所有制因存在農(nóng)業(yè)權(quán)利主體缺位、所有權(quán)和使用權(quán)分離、權(quán)利不確定等諸多缺點(diǎn)而導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營效率低下，也不利于農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，而且難以保護(hù)農(nóng)民權(quán)利。持國有永佃制觀點(diǎn)的學(xué)者則認(rèn)為這樣既堅持了公有制，同時也能夠獲得類似于農(nóng)地私有制所帶來的好處，有助于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地融資和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營等等。這些判斷孰對孰錯，一方面需要邏輯層面的推導(dǎo)，更重要的是需要盡可能利用經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來予以驗(yàn)證。當(dāng)然，第一點(diǎn)相對容易做到，但第二點(diǎn)則困難得多，這是因?yàn)檗r(nóng)地制度無法做實(shí)驗(yàn)，只能千方百計尋找合適的案例和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來進(jìn)行驗(yàn)證。日本、韓國、中國臺灣這三個東亞經(jīng)濟(jì)體與中國在傳統(tǒng)上有著相同的農(nóng)耕文化，有著類似的農(nóng)業(yè)資源稟賦特征——特別是不利的人地比例，有著同被稱為“東亞模式”的農(nóng)業(yè)模式。而且在二戰(zhàn)之后，它們與中國一樣在席卷全球的農(nóng)地改革和租賃改革②浪潮(費(fèi)德里科，2011)中迅速建立了土地農(nóng)民所有制。但之后，中國于1952年即開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)社會主義改造，走上了不同的道路；日本、韓國和中國臺灣則依然堅持了農(nóng)地私有制。這些先發(fā)經(jīng)濟(jì)體正好為我們提供了觀察農(nóng)地制度改革(特別是私有制實(shí)踐)的“試驗(yàn)田”。截至目前，已經(jīng)有不少研究文獻(xiàn)在借鑒日本、韓國以及中國臺灣農(nóng)地制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了中國農(nóng)地制度改革的建議，例如高強(qiáng)和高橋五郎(2012)、許宏和周應(yīng)恒(2009)以及張桂林(1994)等。這些研究得出的一些結(jié)論有著重要的理論和實(shí)踐意義。本文將試圖圍繞當(dāng)前中國農(nóng)地制度改革爭論，特別是農(nóng)地集體所有制和私有制之間的爭論③所涉及的一些核心判斷，利用日本、韓國和中國臺灣二戰(zhàn)后至今農(nóng)地制度變遷的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，最終在此基礎(chǔ)上提出中國農(nóng)地制度改革的建議。本文要驗(yàn)證的幾個判斷如下：1、農(nóng)地是極其重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)地制度設(shè)計應(yīng)該追求其要素效率最大化；2、“農(nóng)地私有化+市場化流轉(zhuǎn)”必然導(dǎo)致農(nóng)地集中和規(guī)模經(jīng)營；3、農(nóng)地集中會導(dǎo)致貧富分化、社會失衡。全文安排上，我們將首先介紹東亞先發(fā)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)地制度改革歷程及特征，然后驗(yàn)證上述三個核心判斷，最后給出中國農(nóng)地制度改革的建議。二、東亞先發(fā)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)地制度改革歷程及特征(一)東亞先發(fā)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)地制度改革歷程二戰(zhàn)后以來，日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)地制度改革可分為兩個大的階段，即舒爾茨(1987)所指出的針對“受壓迫的、無知的、陷入大地產(chǎn)控制的農(nóng)民問題”的改革和針對“土地分散問題”的改革。1.第一階段改革——以耕者有其田為目標(biāo)二戰(zhàn)后，日本、韓國和中國臺灣均通過強(qiáng)制性改革，將農(nóng)地地主所有變?yōu)檗r(nóng)民所有，迅速建立“均田制”，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。1952年，日本制定《農(nóng)地法》鞏固改革成果，規(guī)定農(nóng)戶擁有土地的上限為3公頃；嚴(yán)格限制土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，防止土地再次集中。韓國政府于1949年頒布《土地改革法》，政府以低價強(qiáng)制性收購農(nóng)戶超過3公頃以上的土地，以更低的價格賣給佃農(nóng)，同時禁止土地租賃轉(zhuǎn)讓。中國臺灣在1949-1954年通過實(shí)施“減租、公地放領(lǐng)、耕者有其田”三步驟農(nóng)地改革，確立自耕農(nóng)制度；同時限制農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和租賃。其《土地法》規(guī)定購買私有農(nóng)地所有權(quán)的主體“以能自耕者為限，并不得轉(zhuǎn)移共有”。在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，上述三個經(jīng)濟(jì)體迅速建立的“均田制”保證了其社會穩(wěn)定和公平，釋放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了此階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。2.第二階段改革——以規(guī)?；?jīng)營為目標(biāo)日本、韓國和中國臺灣第二階段農(nóng)地制度改革均始于劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)之后④。其中，日本在1961年頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》，明確把以調(diào)整土地經(jīng)營規(guī)模為中心的“結(jié)構(gòu)政策”擺在農(nóng)業(yè)政策的首位。隨后于1962年修改《農(nóng)地法》，放寬農(nóng)戶占有農(nóng)地上限，允許符合條件的農(nóng)業(yè)法人購買農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)⑤；支持鼓勵大農(nóng)戶購買小農(nóng)戶的土地。但由于通過農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中和擴(kuò)大規(guī)模的設(shè)想在實(shí)踐中效果不理想，隨后政府將農(nóng)地改革的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到鼓勵在分散占有情況下的使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集中經(jīng)營和作業(yè)方面(張忠根、田萬獲，2002)。因此，從20世紀(jì)70年代開始，日本采取了一系列措施，1970年出臺“綜合農(nóng)政”，1970年、1982年兩次修改《土地法》，1980年頒布《土地利用增進(jìn)法》，放寬對農(nóng)地租賃的限制，倡導(dǎo)以租賃為主要方式的規(guī)模經(jīng)營。同時，日本通過發(fā)展各種形式的合作和協(xié)作來提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，包括：以地域?yàn)閱挝?，促進(jìn)農(nóng)地的集中連片經(jīng)營和共同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以農(nóng)協(xié)為依托，幫助“核心農(nóng)戶”和生產(chǎn)合作組織妥善經(jīng)營農(nóng)戶出租和委托作業(yè)的耕地；通過農(nóng)協(xié)積極扶持各農(nóng)田作業(yè)環(huán)節(jié)上的協(xié)作以緩解農(nóng)民季節(jié)性勞動力短缺問題；組織經(jīng)營委托和作業(yè)委托；扶持農(nóng)業(yè)合作組織等等。與日本在第二階段改革初期即直接放開農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)不同，韓國和中國臺灣更為謹(jǐn)慎，首先是放開了農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，同時大力發(fā)展多種類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)協(xié)作和合作組織來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。其中臺灣還于1980年之后大規(guī)模推行農(nóng)地重劃⑥，通過農(nóng)地的“統(tǒng)合、統(tǒng)治、統(tǒng)分”，把農(nóng)戶的耕地集中，統(tǒng)一進(jìn)行平整，按照每丘田塊20畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整修后再重新分配給農(nóng)戶。直到劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)過去20多年之后，這兩個經(jīng)濟(jì)體才正式解禁農(nóng)地買賣。其中，韓國于1994年發(fā)布新的《農(nóng)地基本法》，放開農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，在農(nóng)業(yè)振興區(qū)內(nèi)鼓勵農(nóng)戶擁有更大規(guī)模的土地面積(10-20公頃)，允許建立擁有土地上限為100公頃的農(nóng)業(yè)法人；同時推出農(nóng)民退休支付計劃，通過補(bǔ)貼鼓勵65歲以上農(nóng)民將農(nóng)地出租或出售給專業(yè)農(nóng)民。臺灣在1993年正式宣布終止“耕者有其田”政策，有條件地允許農(nóng)地轉(zhuǎn)讓；后于2000年進(jìn)一步將農(nóng)地政策由“管人又管地”調(diào)整為“管地不管人”，放寬購買農(nóng)地所有權(quán)人的資格(單玉麗、劉克輝，2009)；2004年發(fā)布“農(nóng)民團(tuán)體農(nóng)業(yè)企業(yè)機(jī)構(gòu)及農(nóng)業(yè)試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)申請承受耕地轉(zhuǎn)移許可準(zhǔn)則”；2008年實(shí)施“小地主、大佃農(nóng)計劃”，鼓勵無力耕作的老農(nóng)、不在農(nóng)村的農(nóng)民及無意經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)民將農(nóng)地長期出租給專業(yè)農(nóng)民、農(nóng)民團(tuán)體或農(nóng)業(yè)企業(yè)。(二)東亞先發(fā)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)地制度改革特征總結(jié)1.以統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)作為制度設(shè)計的出發(fā)點(diǎn)戰(zhàn)后日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)地制度改革是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，屬于強(qiáng)制性的制度變遷。政府是以如何更好地統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)來對農(nóng)地功能進(jìn)行定位，并依據(jù)這一定位來進(jìn)行制度設(shè)計。而隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段變化，農(nóng)地功能定位也會發(fā)生調(diào)整，從而產(chǎn)生農(nóng)地制度改革的需求，這也是上述三個經(jīng)濟(jì)體農(nóng)地制度改革背后的邏輯所在。在戰(zhàn)后初期，它們的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平都不高，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占很大比例，大部分居民的主要收入來自農(nóng)地經(jīng)營，農(nóng)地承擔(dān)了包括生存保證、社會保障以及吸納就業(yè)等諸多經(jīng)濟(jì)功能和社會功能，只有確保耕者有其田，才能保證農(nóng)戶基本的生存水平和生活保障，解決他們的就業(yè)問題。因此日本、韓國和中國臺灣均選擇了均田制，同時嚴(yán)格限制農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的流動以防止農(nóng)地集中。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是在跨過劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)之后，一方面由于農(nóng)業(yè)勞動力不足產(chǎn)生了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的需求；另一方面隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比例、農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比例均降到一個很低的水平，加之社會保障體系不斷健全。農(nóng)地的制度選擇可以擺脫原來所承擔(dān)的生存保證、社會保障以及吸納就業(yè)等眾多社會功能的約束，使得追求規(guī)模收益、效率目標(biāo)和競爭力的提升成為可行，在這種情況下，政府主導(dǎo)了由嚴(yán)格限制到支持鼓勵農(nóng)地買賣的制度改革。日本、韓國和中國臺灣正是在統(tǒng)籌考慮整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的基礎(chǔ)上來確定農(nóng)地制度的改革方向。2.謹(jǐn)慎選擇合適的時機(jī)進(jìn)行改革日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)地制度在由第一階段“均田制”向第二階段規(guī)模經(jīng)營調(diào)整時，在時機(jī)選擇上都非常謹(jǐn)慎，均是在農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重和農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重下降到很低水平之后才開始推動改革。其中日本在1961年放開農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移限制的時候，其農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為10％，農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重為25％。而韓國和中國臺灣在放開農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)限制時，農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重已經(jīng)分別下降到7％、3.37％，農(nóng)業(yè)就業(yè)占總就業(yè)比重下降到14％、11.5％。⑦三、對當(dāng)前農(nóng)地制度改革爭論中幾個核心判斷的驗(yàn)證(一)對“農(nóng)地是極其重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)地制度設(shè)計應(yīng)該追求其要素效率最大化”判斷的驗(yàn)證堅持中國農(nóng)業(yè)制度應(yīng)該進(jìn)行私有制改革的學(xué)者秉承新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的信條認(rèn)為只有界定清晰的私有產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)效率最大化。從二戰(zhàn)后日本、韓國和中國臺灣的農(nóng)地制度改革來看，盡管都實(shí)行私有制，但它們對農(nóng)地制度的考慮絕不是簡單地著眼于效率最大化目標(biāo)，它們所實(shí)行的私有制也不同于當(dāng)前中國農(nóng)地制度改革爭論中堅持私有制的學(xué)者所主張的那種“界定清晰、完全的”、可以自由流動而實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置的農(nóng)地私有制。在戰(zhàn)后很長一段時間，上述三個經(jīng)濟(jì)體均嚴(yán)格限制農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對持有農(nóng)地的上限、持有農(nóng)地的主體資格等均有嚴(yán)格規(guī)定。即便進(jìn)入戰(zhàn)后農(nóng)地制度改革的第二階段，為了促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營而放松了相關(guān)限制，也并非給予了農(nóng)地完整的私有產(chǎn)權(quán)，例如仍然對公司法人購買農(nóng)地有著嚴(yán)格限制。之所以如此，原因正在于農(nóng)地在其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所承擔(dān)的并不僅僅是經(jīng)濟(jì)功能，還包括可能需要承擔(dān)其他社會功能，例如社會保障、社會公平、糧食安全等等。這些功能的重要性會隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而發(fā)生變化，需要制度制定者據(jù)此在不同功能之間進(jìn)行權(quán)衡⑧。因此，雖不能簡單確定“農(nóng)地是極其重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)地制度設(shè)計應(yīng)該追求其要素效率最大化”的主張是不正確的，但至少可以確定這一主張本身是不全面的。(二)對“‘農(nóng)地私有化+市場化流轉(zhuǎn)’必然導(dǎo)致農(nóng)地集中和規(guī)模經(jīng)營”判斷的驗(yàn)證這一判斷可能是當(dāng)前中國農(nóng)地制度改革爭論中所涉及的最復(fù)雜的一個問題。很多學(xué)者在這一問題上自身就存在邏輯矛盾。一些堅持農(nóng)地集體所有者的學(xué)者如溫鐵軍一方面認(rèn)為農(nóng)地私有化改革將導(dǎo)致農(nóng)地兼并和集中，從而導(dǎo)致貧富分化和社會失衡，另一方面又認(rèn)為“農(nóng)地私有化+市場流轉(zhuǎn)”不可能促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)然，也有些學(xué)者例如秦暉在邏輯上是一致的，即認(rèn)為單純農(nóng)地私有化不會導(dǎo)致農(nóng)地兼并，因而也不可能促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。從東亞先發(fā)經(jīng)濟(jì)體特別是日本的經(jīng)驗(yàn)來看，在允許并鼓勵農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)后，結(jié)果并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的農(nóng)地集中。這個結(jié)論與秦暉等人的判斷一致。到底哪一種判斷是正確的呢?仔細(xì)研究可以發(fā)現(xiàn)其取決于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段。在第一階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、農(nóng)業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)的比重處于較高水平，此時對占總?cè)丝诒戎睾艽蟮霓r(nóng)村居民來說，其收入主要來自農(nóng)地經(jīng)營，其他收入來源很少，一旦家庭遭受諸如重病等沖擊，農(nóng)民只能選擇出售農(nóng)地來應(yīng)對，因而在此階段一旦允許農(nóng)地買賣，很容易發(fā)生農(nóng)地兼并和集中。而在第二階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、農(nóng)業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)的比重下降到一個很低的水平，同時社會保障制度相對完善，因此家庭在受到諸如重病等各種沖擊時，已經(jīng)不需要出售農(nóng)地來應(yīng)對。以此為前提，加之農(nóng)地價格上漲預(yù)期⑨，傳統(tǒng)農(nóng)耕文化、土地情結(jié)和休閑訴求⑩等原因，更進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)地的惜售心理。在這一個階段，農(nóng)地私有制不會導(dǎo)致農(nóng)地較高程度的集中。(三)對“農(nóng)地集中會導(dǎo)致貧富分化、社會失衡”判斷的驗(yàn)證很多堅持農(nóng)地集體所有的學(xué)者反對農(nóng)地私有化觀點(diǎn)的主要依據(jù)是認(rèn)為后者會導(dǎo)致農(nóng)地集中到少數(shù)人手中以致最終造成貧富分化、社會失衡。而堅持農(nóng)地私有化的學(xué)者在反駁時則提出農(nóng)地私有化不會導(dǎo)致農(nóng)地集中，似乎也擔(dān)心農(nóng)地集中會帶來貧富分化、社會失衡。但如果從日本、韓國和中國臺灣農(nóng)地制度改革的歷程來看，與上述第二個判斷一樣，此判斷并非在任何情況下都成立，也與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段緊密相關(guān)。如果說在戰(zhàn)后初期階段，確實(shí)應(yīng)該謹(jǐn)防農(nóng)地集中以避免影響社會公平和穩(wěn)定的話，到了第二階段，不僅無需擔(dān)心反而要鼓勵農(nóng)地集中。之所以如此，原因在于當(dāng)占總?cè)丝诒壤艽蟮霓r(nóng)村人口的絕大部分收入來自農(nóng)地經(jīng)營，缺乏其他收入來源時，一旦發(fā)生農(nóng)地兼并和集中，則意味著很多人失去了收入來源，從而導(dǎo)致貧富分化和社會失衡。所以在此階段，三個經(jīng)濟(jì)體均非常警惕農(nóng)地集中。而當(dāng)農(nóng)村人口占全部人口的比例很低，并且農(nóng)村居民收入中農(nóng)業(yè)收入比例也不高時，即便居民出售土地也不會在很大程度上影響其收入水平。因而此時農(nóng)地集中不但不會帶來負(fù)面效應(yīng)，反而成為應(yīng)對農(nóng)業(yè)勞動力不足、提升農(nóng)地經(jīng)營效率和農(nóng)業(yè)競爭力的必然要求。四、對中國農(nóng)地制度改革方向選擇的啟示對當(dāng)前農(nóng)地制度改革爭論中幾個核心判斷的經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，為我國農(nóng)地制度改革方向選擇提供了重要的指導(dǎo)。首先，要看到農(nóng)地雖然作為一種生產(chǎn)要素，但其承擔(dān)的社會功能可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于單一的要素功能，因而不能簡單地用要素效率標(biāo)準(zhǔn)作為選擇農(nóng)地制度的原則，而應(yīng)該根據(jù)特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段對農(nóng)地功能的需求來制定適當(dāng)?shù)霓r(nóng)地制度。特別要提到的是，正因?yàn)椴煌r(nóng)地制度的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)在不同的發(fā)展階段可能會存在重大差別，目前學(xué)術(shù)界很多對農(nóng)地制度的判斷必須要放在具體的發(fā)展階段才能判斷其科學(xué)性。針對當(dāng)前的農(nóng)地改革方向之爭，首先我們也應(yīng)該對當(dāng)前的發(fā)展階段進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷。截至2011年，我國農(nóng)業(yè)增加值占GDP比例為10％，農(nóng)業(yè)就業(yè)占全社會就業(yè)比例為34.8％。與日本、韓國和中國臺灣在解禁農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)時的水平相比，中國農(nóng)業(yè)增加值占比與日本相同，但低于韓國和中國臺灣；中國農(nóng)業(yè)就業(yè)占比則遠(yuǎn)高于上述三個經(jīng)濟(jì)體當(dāng)時的水平。根據(jù)第二和第三個判斷的驗(yàn)證結(jié)果，在農(nóng)業(yè)增加值和農(nóng)業(yè)就業(yè)比例均相對較高的當(dāng)前階段，進(jìn)行私有制改革并允許農(nóng)地買賣的話，可能會存在農(nóng)地集中以及由此造成貧富分化、社會失衡的潛在風(fēng)險。那么未來是否可以實(shí)現(xiàn)私有制呢?隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重、農(nóng)業(yè)就業(yè)占社會就業(yè)的比重必將繼續(xù)下降，同時社會保障制度不斷完善，到一定階段之后即便實(shí)現(xiàn)農(nóng)地私有制也不會有太大的風(fēng)險。但問題是彼時農(nóng)地私有制也可能并不是最好的選擇。因?yàn)楫?dāng)農(nóng)地制度無需再承擔(dān)生存保證、社會保障、吸納就業(yè)等多重功能的時候，中國農(nóng)地制度改革的目標(biāo)必然是追求擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)效率和競爭力。而根據(jù)第二個判斷，在這種情況下，農(nóng)地私有化是很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的規(guī)模經(jīng)營目標(biāo)的。與日本、韓國和中國臺灣相比，我們可以有更好的選擇，那就是在農(nóng)地集體所有制下實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營——可以由村集體行使農(nóng)地所有權(quán)，對農(nóng)地進(jìn)行集中處置和經(jīng)營。實(shí)際上，在中國實(shí)行了30余年的“集體所有、家庭經(jīng)營”農(nóng)地制度下，有很多次生農(nóng)地制度創(chuàng)新較好地實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營，其中的典型代表是“順義模式”和“南海模式”?！绊樍x模式”是建立在集體農(nóng)場基礎(chǔ)之上的規(guī)模經(jīng)營，其基本做法是用行政的方式組建集體農(nóng)場，變家庭經(jīng)營為集體經(jīng)營；“南海模式”則是土地股份制，以行政村或者村民小組為主體，將農(nóng)戶承包的土地折股量化，明確每個村民的股份，對入股土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營，農(nóng)戶按股分紅。這兩種模式的優(yōu)點(diǎn)在于成功實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營，同時又有效避免了“集體所有、家庭經(jīng)營”所造成的所有權(quán)和使用權(quán)分離、所有權(quán)不明晰、使用權(quán)不穩(wěn)定以及由此帶來的系列問題(11)。當(dāng)然，如果采用上述模式，就必須進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和管理體系，加強(qiáng)監(jiān)督，才能在獲取制度紅利、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時又能夠很好地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。當(dāng)然，采取這種模式是有前提條件的，那就是居民收入絕大部分來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)勞動力大部分都已經(jīng)成功轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，農(nóng)地不需要承擔(dān)吸納就業(yè)的功能。因此當(dāng)前并非所有地區(qū)都具備條件采用這兩種理想的模式(12)。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入占比和農(nóng)業(yè)就業(yè)占比進(jìn)一步降低，會有越來越多的地區(qū)具備實(shí)施上述農(nóng)地模式的條件。因此，在更大的范圍內(nèi)推行集體農(nóng)場或者農(nóng)地股份制是一個方向，要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)還會有一個漫長的過程。從發(fā)展路徑上來看，對于目前還不具備條件的地區(qū)，應(yīng)該在堅持現(xiàn)有農(nóng)地制度的前提下，根據(jù)自身發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，采取不同模式來促進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，例如加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的橫向協(xié)作與合作、積極引導(dǎo)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、培養(yǎng)扶持新型職業(yè)農(nóng)民等等。注釋：①例如，周天勇提出999年的使用期。②所謂土地