我國信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的政策研究

我國信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的政策研究

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進(jìn)步，在世界進(jìn)入“基于信息資源”的信息社會之后，信息資源的重要性將更加突出，信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)已經(jīng)成為我國的重要發(fā)展戰(zhàn)略。在我國，信息資源已經(jīng)成為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會財富，在經(jīng)濟社會資源結(jié)構(gòu)中占有不可替代的重要戰(zhàn)略地位。黨和政府向來重視信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)問題。2004年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號），不僅明確了信息資源開發(fā)的重要意義、信息資源開發(fā)利用工作的指導(dǎo)思想、主要原則和總體任務(wù)，而且對未來一段時間我國信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的戰(zhàn)略安排做了精心部署。按照意見的精神，我國信息資源開發(fā)利用和服務(wù)策略主要有三部分組成，即政務(wù)信息資源開發(fā)利用、信息資源的公益性開發(fā)和利用、信息資源的商業(yè)性開發(fā)和利用。目前，信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)已經(jīng)成為世界各主要國家政府普遍關(guān)注的重要問題。然而，由于將要從事的是一項開創(chuàng)性工作，真正實現(xiàn)信息資源的公益性開發(fā)，尚面臨著一系列理論和實務(wù)操作上的困難。首先，從理論上講，關(guān)于信息資源開發(fā)利用和服務(wù)機制的理論基礎(chǔ)研究，目前尚處在探索階段，并無成體系的理論支撐。同時，從實務(wù)操作上看，我國正處在轉(zhuǎn)型時期，市場機制和志愿性機制并不發(fā)達(dá)，社會公益性事業(yè)也正處在發(fā)展的初級階段。而且，由于國情不同，國外并無成熟的經(jīng)驗可資借鑒。因而，針對我國信息化面臨的艱巨任務(wù)和實際問題，設(shè)計出鼓勵和支持信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的政策框架，難度很大。本文在理論研究和實踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上，從公共政策分析的角度，探討我國政府鼓勵和支持信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的基本目標(biāo)、方向和具體策略、工具。1信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)及其在信息資源戰(zhàn)略作用實現(xiàn)過程中的重要價值信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)，是指任何法人和自然人出于利他動機，為使社會全體成員，或者是某些需要社會特別關(guān)照的特殊群體受益，而志愿對信息資源實施的開發(fā)利用和服務(wù)活動過程?！靶畔①Y源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的基本功能是滿足社會成員對信息的基本需求”[1]。界定公益性開發(fā)利用和服務(wù)的主要標(biāo)準(zhǔn)在于：(1)主體廣泛性（信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的主體是各種社會組織和個人）；(2)志愿性（活動性質(zhì)屬于社會志愿行為）；(3)公益性（活動目的在于使社會整體受益）。信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)包括多種形式，如信息有序加工、信息調(diào)查開發(fā)、定題深加工開發(fā)、信息研究集成開發(fā)等。其中，信息有序加工是指有關(guān)主體對無序信息進(jìn)行整序加工，使其成為系統(tǒng)化和可利用的信息資源的過程；信息調(diào)查開發(fā)是指有關(guān)主體對處于運動狀態(tài)的零次信息進(jìn)行收集整理加工的過程；定題深加工開發(fā)是指有關(guān)主體自選或接受委托選題，進(jìn)行信息調(diào)研跟蹤并對信息內(nèi)容進(jìn)行研究預(yù)測以形成深加工信息產(chǎn)品與服務(wù)的過程；信息研究集成開發(fā)是指有關(guān)主體對信息資源進(jìn)行技術(shù)集成或多種信息內(nèi)容的集成，向社會提供信息數(shù)據(jù)庫產(chǎn)品或其他服務(wù)的過程。上述活動成果有多種表現(xiàn)形式，如專題信息資料匯編、單位或產(chǎn)品名錄、年鑒、綜述與述評、研究預(yù)測報告、電子信息數(shù)據(jù)庫、信息咨詢服務(wù)、科技與政策查新、市場競爭情報調(diào)查、信用信息調(diào)查與評估和其他信息檢索工具等。信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)在信息資源戰(zhàn)略作用實現(xiàn)過程中具有重要價值。信息資源戰(zhàn)略作用的實現(xiàn)在相當(dāng)大的程度上需要依賴于公益性開發(fā)利用和服務(wù)工作。在信息社會，信息資源作為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會財富，已經(jīng)成為與能源、材料資源同等重要的戰(zhàn)略資源，在經(jīng)濟社會資源結(jié)構(gòu)中具有不可替代的地位。而這種戰(zhàn)略作用的實現(xiàn)必須依賴于對信息資源的開發(fā)利用工作。信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)工作是信息資源價值實現(xiàn)的必要條件和主要途徑，離開了人類社會有目的的開發(fā)利用活動，信息資源將無法實現(xiàn)其在經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展中的作用。在信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)的幾個基本形式中，公益性開發(fā)利用與服務(wù)工作占有重要地位。在現(xiàn)階段我國信息資源開發(fā)利用中，公益性開發(fā)利用與服務(wù)將具有特殊重要的地位，在信息資源戰(zhàn)略作用的實現(xiàn)過程中將具有不可替代的重要價值。信息資源公益性開發(fā)利用同政務(wù)信息資源開發(fā)利用、信息資源商業(yè)性開發(fā)利用并列構(gòu)成信息資源開發(fā)利用的三大基本途徑。在我國，占信息資源總量絕大部分的信息資源的公共物品屬性決定了對這部分信息資源開發(fā)利用與服務(wù)將主要是公益性的。加之公益性開發(fā)利用在單次使用價值不高，但容易共享、需要共享的信息資源開發(fā)利用方面具有顯著優(yōu)勢，而我國為社會公共所有的文學(xué)藝術(shù)、歷史文化、學(xué)術(shù)研究、農(nóng)業(yè)科技、宣傳教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健、社會保障等領(lǐng)域信息資源中的大部分均具有這樣的特點，因此，公益性開發(fā)利用將無可替代地成為現(xiàn)階段我國信息資源開發(fā)利用的主要形式，在信息資源戰(zhàn)略作用的實現(xiàn)過程中具有不可替代的重要價值。充分認(rèn)識這種價值，不僅有利于信息資源公益性開發(fā)利用的發(fā)展，而且有利于促進(jìn)信息資源市場的發(fā)育和健康成長，有利于促進(jìn)政務(wù)信息資源的依法公開和更廣泛的社會應(yīng)用。近些年來，我國信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)工作取得了一定進(jìn)展，但總體水平還不高，這主要集中表現(xiàn)在：信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)的機制尚未理順；信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)還沒有成為各種社會組織和公民個人的法定權(quán)利與義務(wù)；各級人民政府在信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)過程中還存在著比較嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象；信息資源開發(fā)利用與服務(wù)公益組織還沒有普遍建立和按照特有的機制正常運營；企業(yè)等各種營利組織和其他非營利的互益性組織以及公民個人從事信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)活動的積極性、創(chuàng)造性還沒有得到有力的支持和鼓勵；阻礙信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)健康發(fā)展的各種制度性障礙還沒有得到比較徹底的清除。上述問題如果不能得到及時解決，勢必會嚴(yán)重制約我國信息資源開發(fā)利用與服務(wù)工作的整體發(fā)展水平，從而對經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展、和諧構(gòu)建形成阻礙。2我國政府鼓勵和支持信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的目標(biāo)定位信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)是當(dāng)代社會常見的一種現(xiàn)象。在現(xiàn)實中，經(jīng)?？梢砸姷揭恍┙M織、團體乃至個人收集、整理各種類型的信息并以各種方式免費提供給社會。對此現(xiàn)象，各國政府通常給予的是象征性的鼓勵。而真正制定系統(tǒng)的政策措施，培育、推動和促進(jìn)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)，似乎并不多見。那么，信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)究竟是一種什么性質(zhì)的社會活動？政府是否應(yīng)該介入這個領(lǐng)域？如果介入，政府活動的界限和準(zhǔn)則有哪些？在該領(lǐng)域政府的職能和目標(biāo)有哪些？筆者認(rèn)為，這是設(shè)計信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策首先需要考慮的問題。信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)主要依靠的是志愿機制，其功能在于能彌補政府機制和市場機制的不足。鑒于志愿機制本身具有的缺陷、我國社會公益性事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀以及我國信息化的戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，政府有必要對信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)進(jìn)行干預(yù)。但這并不意味政府必然在該領(lǐng)域起主導(dǎo)性作用。在目前的情況下，政府的職能主要是：(1)培育職能。即培育若干致力于信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的組織和團體，幫助其提高從事信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的能力；(2)維護職能。即維護有利于信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的法律、制度和管理環(huán)境，為信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供合適的土壤；(3)支持職能。即政府在力所能及的情況下，運用適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，在融資、開發(fā)利用以及服務(wù)等環(huán)節(jié)上從事信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)機構(gòu)提供必要的資金、政策、技術(shù)和其他支持；(4)管理監(jiān)督職能。即對信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)機構(gòu)的運作過程和效果進(jìn)行必要的監(jiān)督和管理。有關(guān)政府在信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)領(lǐng)域的地位和作用的確定，在理論上主要應(yīng)該考慮的因素是信息資源的屬性。而有關(guān)信息資源的屬性，目前經(jīng)濟學(xué)、政策科學(xué)、公共管理學(xué)和信息科學(xué)的相關(guān)研究從不同角度進(jìn)行了有啟發(fā)意義的積極探索。而能直接作為政府公共政策理論支撐的理論觀點主要有兩個。一是新制度主義的物品屬性與制度安排理論。該理論的主要依據(jù)是資源和物品的“排他性”和“消費上的競爭性”。其中，“排他性”反映的是物品被特定人所能占有的程度。如果某個／些消費者很容易將其他人排除在消費的范圍之外，我們就稱其為“排他性高的物品”；反之，則為“排他性低的物品”或“非排他性的物品”。排他性高的物品的例子在生活中隨處可見，大部分具有私人產(chǎn)權(quán)的物品都屬于這種物品；非排他性物品的典型例子如燈塔、牧場、陽光、國防等等?！案偁幮浴鄙婕暗氖俏锲返墓餐M問題。對于某種物品而言，如果增加或減少其消費者的數(shù)量，它的質(zhì)量和數(shù)量并不會減少或增加，我們就說該物品是“競爭性低的物品”；反之，就稱之為“競爭性高的物品”。前者的例子有燈光、道路、電視節(jié)目、信息等，后者涵蓋大部分日常生活用品。二是世界銀行有關(guān)社會服務(wù)制度安排之理論基礎(chǔ)的基本觀點。世界銀行關(guān)心的社會基礎(chǔ)設(shè)施（包括信息資源）以何種方式提供才有效，而這取決于服務(wù)項目本身的三個特性，即“可測性”(measurability)、“信息不對稱”(informationasymmetry)的程度和“競爭性”(contestability)。其中，“可測性”指的是服務(wù)產(chǎn)出在何種程度上能為政策制定者所界定和觀察?？蓽y量性高的服務(wù)更易于被監(jiān)控、審計和監(jiān)督；“信息不對稱”指的是有關(guān)服務(wù)提供績效的信息在何種程度上能為服務(wù)享用者或受益者（而非公共部門內(nèi)的首長）所獲得；“競爭性”指的是自其他供應(yīng)商的事實上的競爭程度或潛在的競爭可能性。市場的競爭性依賴于生產(chǎn)者進(jìn)入或退出的障礙。這些障礙包括“資產(chǎn)專用性”(SpecificCapital)或其他服務(wù)提供者生產(chǎn)的成本。以它們?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，可以將基礎(chǔ)服務(wù)分為六個類型。而信息資源開發(fā)利用和服務(wù)項目屬于競爭性高、可測性低且信息不對稱類型[2]。這兩種理論觀點，對于公益性信息資源的開發(fā)利用，具有很強的政策涵義。我國政府在信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)方面的主要職能目標(biāo)有：(1)培育信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的社會公益性機制與市場機制一樣，社會機制有別于政府且從政府之外產(chǎn)生。但是，這并不意味著社會機制的產(chǎn)生和發(fā)展是一種自然的過程?？v觀包括公益性組織在內(nèi)的非營利組織發(fā)展歷史，我們可以看到，任何一個時代、一個地區(qū)非營利事業(yè)的發(fā)展，都與該時代、該地區(qū)政府有關(guān)非營利社會事業(yè)的路線、方針和政策密切相關(guān)。美國著名的公共管理學(xué)者薩拉蒙(LesterSalamon)曾明確指出，與“市場失靈”、“政府失靈”一樣，社會機制也存在著“失靈”之處，如慈善的供給不足、慈善的特殊主義、慈善組織的家長式作風(fēng)和慈善的業(yè)余主義等等。其中，“慈善供給不足”的基本涵義是由于社會機制主要由人們的利他動機而為，與社會需求相比，這種利他動機總是相對不足，滿足不了社會的需要。因而，政府是否能設(shè)計特定的政策，激發(fā)、維持人們的利他心理，或者將人們的“自利心”轉(zhuǎn)化成“利他心”，實為社會非營利事業(yè)能否發(fā)展和壯大的關(guān)鍵?，F(xiàn)在，當(dāng)國人談到有關(guān)國家的非營利事業(yè)時，總是為其發(fā)展規(guī)模及其在社會中發(fā)揮的積極作用而羨慕不已。殊不知，某些國家非營利事業(yè)的發(fā)達(dá)，實際上與其政府對非營利組織采取的優(yōu)惠政策是密切相關(guān)的。例如，美國非營利事業(yè)的發(fā)展，主要來源于其《國內(nèi)稅法》第501條(C)款第3目有關(guān)“非營利組織享受減免稅收的優(yōu)惠”的規(guī)定。在大多數(shù)社會組織發(fā)展成熟的國家，非營利事業(yè)之所以得到相對充足的社會捐贈，主要是由于政府實施“對于個人和企業(yè)向公益組織的捐贈可以享受所得稅扣除和抵免”的政策。我國目前正處于深刻而廣泛的轉(zhuǎn)型時期。由于計劃時代“全能政府”的影響，社會非營利事業(yè)不甚發(fā)達(dá)，且基本上均屬于“官辦”、“官養(yǎng)”、“官管”性質(zhì)，行政化的味道很濃。改革開放以來，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的同時，政府也著手解決政府與社會的關(guān)系問題，注意到了社會（中介）組織的重要性，并從法制和管理環(huán)境等方面為社會機制的發(fā)展做了許多有益的工作。正是在這些政策的影響下，我國的非營利事業(yè)開始發(fā)展，在一些領(lǐng)域發(fā)揮了杰出的功能（如律師協(xié)會、會計事務(wù)所），或產(chǎn)生了積極的社會影響（如中國青少年基金會創(chuàng)辦的“希望工程”）。但是，從總體來看，我國非營利事業(yè)仍很弱小，社會機制在社會資源配置方面的作用甚微。究其原因，在于我國政府目前缺乏一整套促進(jìn)、鼓勵非營利組織發(fā)展的法律和政策。因而，所謂“培育”職能，其主要目的就是政府在財政、稅收、人才、技術(shù)等方面采取非常規(guī)優(yōu)惠措施，積極催生、扶持公益性社會組織。政府履行好“培育”職能，對于信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)來說，尤其重要。根據(jù)我們已經(jīng)掌握的資料，目前世界上尚無哪個國家對于專門從事信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的非營利組織制定特定的政策。究其原因，從非營利組織缺乏從事信息資源開發(fā)利用和服務(wù)工作的傳統(tǒng)，專門從事這方面的組織很少。例如，國際非營利組織分類標(biāo)準(zhǔn)(TheInternationalClassificationofNonprofitOrganization，ICNPO)曾根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒎菭I利組織分為12類，即教育與學(xué)術(shù)研究、醫(yī)療、社會福利、文化與休閑、工商團體和專業(yè)組織、住宅開發(fā)、國際事務(wù)、公民倡議議題、環(huán)境保護、慈善、宗教及其他，“信息資源開發(fā)利用和服務(wù)”并不位列其中，頂多可以歸于“其他”之中。這表明，若缺乏政府的積極“培育”，非營利組織乃至社會公益性機制將很難在信息資源開發(fā)利用和服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展起來。(2)創(chuàng)造和維護一個有利于信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)機制生存和發(fā)展的社會環(huán)境，支持信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的發(fā)展信息資源開發(fā)利用和服務(wù)機制不是在真空中成長的。若缺乏必要的環(huán)境條件，即使政府采取特殊優(yōu)惠措施“培育”了一些信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的社會組織，它們也可能在后來的惡劣環(huán)境中夭折。因而，在信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)方面，政府的第二個基本職能目標(biāo)就是創(chuàng)造和維護一個有利于信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)機制生存和發(fā)展的社會環(huán)境，支持信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。一般而言，我們可以將信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)機制的成長環(huán)境分為經(jīng)濟環(huán)境、社會和文化環(huán)境、法制環(huán)境和管理環(huán)境四個方面。社會文化環(huán)境主要指一個國家或地區(qū)的政治制度、文化宗教背景、社會發(fā)展?fàn)顩r和科技水平、非營利事業(yè)的發(fā)展傳統(tǒng)和水平等等。信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)除了具有資本密集、技術(shù)密集、知識密集、人才密集等行業(yè)特征外，還具有以信任為主的社會資本密集這個特征。因而，信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的發(fā)達(dá)，不僅體現(xiàn)著當(dāng)代最先進(jìn)的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，體現(xiàn)著先進(jìn)的政治文明，也體現(xiàn)著開放互信的社會文化和高度發(fā)達(dá)的社會機制。在經(jīng)濟環(huán)境中，對信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)具有關(guān)鍵性影響的是信息經(jīng)濟的發(fā)展程度。信息經(jīng)濟愈發(fā)達(dá)，人們對信息價值的認(rèn)知度、需求度越高，信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)就愈有用武之地，人們對其價值和作用的認(rèn)同感就愈強。法制環(huán)境是那些影響和限制信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的法律、法規(guī)以及與之相配套的政策。而其中涉及到的主要法規(guī)是知識產(chǎn)權(quán)保護法、平衡政府機密與公眾利益間關(guān)系的政府信息保密法和政府信息公開法、平衡信息自由流動與企業(yè)商業(yè)秘密以及個人信息隱私間關(guān)系的數(shù)據(jù)保護或隱私權(quán)保護法、信息標(biāo)準(zhǔn)立法、信息組織就其提供的信息內(nèi)容服務(wù)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任等。它們既為信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)活動劃定了基本的活動界線，也為其提供了基本的保障。管理環(huán)境主要包括政府相關(guān)的管理措施（如登記制度、準(zhǔn)入規(guī)則、價格規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、質(zhì)量規(guī)則、市場信用規(guī)則等）、管理水平以及二者對從事信息資源公益性開發(fā)的組織和個人業(yè)務(wù)活動的影響，如信息資源的采集難易度、政府對現(xiàn)有規(guī)則的執(zhí)行力度、對組織和個人的合法權(quán)益能否提供有效的保護等。以上每一種環(huán)境要素，均對信息資源開發(fā)利用和服務(wù)具有主要的影響。但是，若從其影響的直接性和政府對其的控制能力而言，法制環(huán)境和管理環(huán)境的優(yōu)化無疑是政府應(yīng)該著重努力的方向。(3)加強對信息資源社會公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的管理和監(jiān)督除了培育和環(huán)境維護之外，政府也應(yīng)對信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)工作承擔(dān)一定的管理和監(jiān)督職責(zé)。為了保證信息資源最終消費者的權(quán)益，保證信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的公益性宗旨的實現(xiàn)，政府需要對從事專門從事信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的組織以及那些由一般性非營利組織、企業(yè)乃至個人進(jìn)行的信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)項目的運作進(jìn)行嚴(yán)格的管理和監(jiān)督。這些管理和監(jiān)督，表面上看是對信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的限制，同時我們也可以看做是對其的保障。譬如，通過對專門從事信息資源開發(fā)利用和服務(wù)公益性社會組織的資格管理，將有助于建立和維護信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的秩序；而對信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)項目的管理和監(jiān)督，也有助于這些項目的良好運作。3我國政府鼓勵和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的基本框架信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的主體是民間的公益性組織、一般非營利組織、企業(yè)乃至個人，政府鼓勵和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的實質(zhì)就是要與這些主體合作。我們將政府與這些主體合作的基本方式稱為“制度安排”。因而，政策設(shè)計的重點是政府在各個階段的職能及其與社會主體之間的制度安排，而非探討各種可能的制度安排。若從項目的運作角度看，從“決策和融資”及“開發(fā)利用和服務(wù)”兩個職能來概括信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)工作是可行的。但是，信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)工作的主要內(nèi)容是獲取信息資源，目前的信息資源又主要為政府所有，因而，在設(shè)計信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的環(huán)節(jié)時，我們可以將“信息資源的獲取”（以下簡稱“信息源”）作為一個重要的環(huán)節(jié)。這樣，我們可以將信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的運作分為三個階段，即(A)融資；(B)信息源；(C)開發(fā)利用和服務(wù)。在每個階段，政府均可從培育、維護、支持和管理監(jiān)督四個方面進(jìn)行考慮，并選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，具體如表1。根據(jù)這個框架，除了政策的法律、政策依據(jù)和目標(biāo)之外，信息資源的開發(fā)利用政策主要結(jié)構(gòu)如下：(1)公益性信息資源開發(fā)資格認(rèn)定和管理公益性組織資格。專門從事信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的公益性組織（信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)）享受優(yōu)惠政策。因而，需要對其進(jìn)行資格認(rèn)定。公益性項目資格。一般非營利組織、企業(yè)單位和自然人也可從事信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)，其所開展的項目也享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，但需對其項目進(jìn)行認(rèn)定。(2)政務(wù)信息源的提供政務(wù)信息以公開為原則，以不公開為例外；不得歧視；政府與每一信息內(nèi)容服務(wù)企業(yè)簽訂的信息提供合同，必須在政府信息網(wǎng)站上明示，以便其他企業(yè)也能取得相同機會；需要控制經(jīng)營者數(shù)目的信息內(nèi)容服務(wù)，政府應(yīng)公開指標(biāo)，或公開拍賣許可證的方式，防止幕后交易；僅僅收取信息媒介制作、加工、儲存和傳輸?shù)馁M用，不對信息本身收費（或政府不收取任何費用）。(3)環(huán)境和知識產(chǎn)權(quán)知識產(chǎn)權(quán)、個人隱私信息和商業(yè)機密信息保護的一般原則；知識產(chǎn)權(quán)保護對公益性開發(fā)利用的特殊規(guī)定。(4)優(yōu)惠政策確定對符合信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)資格的組織和資格，給予各種政策優(yōu)惠和支持。4我國政府鼓勵和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的主要工具4.1政策工具的基本理論政策工具是政府用以實現(xiàn)特定政策目標(biāo)的活動方式。一般而言，政府的政策工具主要有四類：(1)無條件的金錢支付，其目的包括為政府的最終資助對象提供好處，包括政府財政補貼（稅收優(yōu)惠）和政府采購等等；(2)提供物品和服務(wù)，包括信息；(3)法律保護，如專利、擔(dān)保、免除義務(wù)等，其目的在于減少活動的風(fēng)險，降低成本或刺激活動，具體形式有貸款擔(dān)保、價格支持、免稅等；(4)限制／懲罰，即強迫某人為或不為某些活動，包括管制、刑法等。不同的政策工具具有不同的性質(zhì)，并因此具有不同的作用和效果。譬如，若從政策目標(biāo)群體的實際受益而言，財政補貼和減免稅收是一樣的。但是，由于財政補貼屬于“軟性”的政策工具，且采取的給予權(quán)利的方式。而減免稅收則屬于“硬性”的工具，采取的是“免除義務(wù)”的方式，二者對政策目標(biāo)群體的激勵作用是不一樣的。一般而言，財政補貼的激勵效果更加直接、明顯。因而，研究并選擇合適的政策工具，是政府鼓勵和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策設(shè)計的重要內(nèi)容。政策工具的選擇主要應(yīng)符合以下五個標(biāo)準(zhǔn)：(1)在任何情況下，必須在對所有能完成工作任務(wù)的被選工具進(jìn)行比較審查的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇。這個標(biāo)準(zhǔn)要求是對治理工具選擇的程序進(jìn)行審查。也就是說，治理工具的選擇必須是理性的。這就要求：確定所要實現(xiàn)的目標(biāo)；界定所有能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的治理工具；估計每種治理工具可能會帶來的結(jié)果；選擇那個最確定、能最大程度獲益或付出最小的治理工具。(2)治理工具應(yīng)該與工作任務(wù)相匹配。由于沒有在任何情境中均有效能的工具，因而政府應(yīng)該了解哪一種情境中最適合哪一種工具。譬如，當(dāng)政府面對的是組織網(wǎng)絡(luò)時，勸說、指導(dǎo)和一般性的標(biāo)準(zhǔn)比直接的行動或官方權(quán)威更加有效；如果政府的目標(biāo)是引導(dǎo)自愿性的行動而非服從時，運用權(quán)威來進(jìn)行命令或禁止似乎不太合適；對于那些再分配的任務(wù)，最好采用“硬性的”管制工具；當(dāng)政府在某個特定的環(huán)境中采用了多重性質(zhì)的工具時，再增加其他的工具，這些工具的效果可能為零甚至是負(fù)面。(3)治理工具的選擇不能是“野蠻的”，它必須符合某些道德準(zhǔn)則（如正義、公平等）。(4)經(jīng)濟，即最小程度地耗費政府的資源。經(jīng)濟的標(biāo)準(zhǔn)很多，至少應(yīng)滿足以下要求：將政府為完成特定任務(wù)所需的努力、花費和人力資源最小化；盡量使用“偶然耗盡的資源”（如權(quán)威和信息資源），盡量避免“本質(zhì)上容易耗盡的資源”（組織資源和資財資源）；盡量使用低約束的工具（如信息和資財），盡量不使用高約束的工具（如組織和權(quán)威工具）；盡量使用“方向性”的工具，而非“無方向性的”工具。(5)管理的難易程度或執(zhí)行難易程度。管理上的難易程度涉及的是項目運作的難度。工具愈復(fù)雜，行動者之間愈是分散，就愈難管理。有些工具盡管在理論上的效能和效率很高，但是由于很難管理，因而很難付諸實施。4.2我國政府鼓勵和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的主要工具根據(jù)以上理論成果，結(jié)合我國的政策工具使用的傳統(tǒng)和政府資源的現(xiàn)狀，在鼓勵和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)方面，可以考慮采取的政策工具主要有：(1)開創(chuàng)基金。適用于那些純公益性組織以及一般非營利組織、企業(yè)和自然人的信息資源公益性資源開發(fā)利用和服務(wù)項目的啟動。(2)項目基金。政府開列信息資源公益性開發(fā)利用目錄，對目錄中的項目配置一定數(shù)額或比例的政府基金。(3)財政補貼（稅收優(yōu)惠）。對信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)項目，進(jìn)行一定的財政補貼或稅收優(yōu)惠。(4)貸款。可以考慮對信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)組織和項目提供無息或低息貸款。(5)項目委托合同。對于那些由政府負(fù)責(zé)的信息資源開發(fā)利用和服務(wù)項目，優(yōu)先以合同的方式委托給公益性組織來承擔(dān)，以提高其從事信息資源開發(fā)和服務(wù)的能力。(6)政府采購。對于信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)所產(chǎn)生的衍生產(chǎn)品和服務(wù)，政府在購買同類產(chǎn)品和服務(wù)時，優(yōu)先從公益性組織和非營利性組織那里購買。(7)有條件給予。對于某些信息源，政府可以無償給予一般非營利組織、企業(yè)組織和個人，同時要求其進(jìn)行某種程度的公益性開發(fā)和服務(wù)。(8)信息指導(dǎo)。定期或不定期編制政府開列信息資源公益性開發(fā)利用目錄策，引