外層空間的商業(yè)化利用及中國的對策

外層空間的商業(yè)化利用及中國的對策

DF991：A1009-3370(21013)01-0099-08美蘇對抗“冷戰(zhàn)”背景下形成的現(xiàn)行國際空間法必然是以和平探測與利用外層空間為主要原則，以規(guī)范人類空間活動、防止外空軍備競賽為主要目的。隨著人類空間技術(shù)發(fā)展和空間活動主體私營化的發(fā)展，外層空間商業(yè)化利用趨勢日益突出，對現(xiàn)行聯(lián)合國框架下國際空間法產(chǎn)生了嚴峻的挑戰(zhàn)。為適用外空商業(yè)化利用發(fā)展的需要，國際社會通過一系列的努力，為未來國際空間法律制度的完善和發(fā)展提供了重要的基礎。作為世界上主要的空間大國，面對外空商業(yè)化利用的趨勢，如何在維護中國空間利益的前提下推動國際空間商業(yè)立法的完善，如何促進和規(guī)范本國外空商業(yè)化利用，這是中國在空間活動新發(fā)展中面臨的新挑戰(zhàn)。本文闡述了外層空間商業(yè)化利用的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢，分析外層空間商業(yè)化利用中亟待完善的法律問題，總結(jié)國際社會完善和發(fā)展外空商業(yè)化利用法律制度的嘗試和努力，對外空商業(yè)化利用趨勢下中國如何積極發(fā)展本國空間商業(yè)立法進行研究，推進聯(lián)合國框架下空間商業(yè)國際立法的完善。一、外層空間商業(yè)化利用中亟待解決的法律問題(一)外空商業(yè)化利用及其趨勢外層空間的商業(yè)化利用主要是指為利用外層空間而提供衛(wèi)星發(fā)射、通信、遙感或其他空間服務以及開發(fā)空間產(chǎn)品和資源，而獲取一定報酬的商業(yè)活動[1]。根據(jù)該定義，外層空間商業(yè)化利用的目的是為了進一步利用外層空間，商業(yè)化利用的手段是提供衛(wèi)星發(fā)射、通信、遙感或其他空間服務以及開發(fā)空間產(chǎn)品和資源，其結(jié)果是獲取一定的報酬。隨著人類空間技術(shù)的發(fā)展，外層空間的商業(yè)化利用的范圍不斷擴大，方式不斷創(chuàng)新?，F(xiàn)行的外空商業(yè)化利用手段主要包括提供常規(guī)性的衛(wèi)星商業(yè)發(fā)射服務和空間旅游服務等空間商業(yè)運載服務，提供衛(wèi)星電信和衛(wèi)星遙感服務，為傳統(tǒng)的醫(yī)藥、生物和電子提供外空試驗，以及商業(yè)化利用外空及天體上的資源等[2]。據(jù)行業(yè)內(nèi)的報告，截至2010年，全球商業(yè)航天活動的年收入預計達5000億～6000億美元，其中全球衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)市場的規(guī)模達2000億～3000億美元[3]。據(jù)GSA預測，2010—2020年，全球衛(wèi)星導航市場規(guī)模將由775.8億美元增長到約2207.4億美元，10年增長了2.84倍，年均復合增長率超過11％。衛(wèi)星導航終端設備出貨量將由4.37億臺增長到10.89億臺[4]。隨著空間技術(shù)的不斷發(fā)展，外層空間的商業(yè)化利用方式不斷豐富，商業(yè)化利用的范圍不斷擴展。從外層空間商業(yè)化利用的國際實踐來看，外層空間商業(yè)化利用呈現(xiàn)兩個明顯特征。一方面，外空商業(yè)化利用趨勢與私營化趨勢的平行發(fā)展。外空商業(yè)化吸引了私營實體的參與，私營實體的參與推動了外空商業(yè)化的進一步發(fā)展。理論上來說，商業(yè)化與私營化是空間活動發(fā)展中的兩個連續(xù)階段[5]。在空間活動的最初階段，主要是發(fā)展空間技術(shù)和空間基礎設施，因此，外空產(chǎn)業(yè)主要是作為空間活動的合同方或產(chǎn)品用戶參與空間活動。隨著國家對空間技術(shù)和基礎設施的發(fā)展，空間技術(shù)和空間設施產(chǎn)生的巨大市場潛力吸引了私營資本的介入，同時，國家也期望私營資本進入空間活動領域進一步促進空間技術(shù)的發(fā)展，緩解國家在空間領域的資金需求。另一方面，外空商業(yè)化利用的發(fā)展并沒有減緩外空軍事化的發(fā)展，相反，外空商業(yè)化促進了空間活動軍民融合趨勢的發(fā)展。外空商業(yè)化利用主要開始于20世紀80年代[6]3，用于軍事目的的通信衛(wèi)星、遙感衛(wèi)星開始商業(yè)化利用，此后，包括國際空間站、空間運輸、衛(wèi)星導航等與軍事有關(guān)的領域逐步開始了商業(yè)化利用。在當今的國家實踐中，國家一方面通過外空軍事化利用加強國家的國防和軍事實力，另一方面通過外空商業(yè)化利用，分享外空活動的巨額商業(yè)利潤。外空活動的軍事化、武器化與外空活動的商業(yè)化在并行發(fā)展。近年來，各國通過商業(yè)化方式，將軍事空間技術(shù)和空間設施商業(yè)應用于民用和商用，通過商業(yè)利潤進一步促進外空軍事利用的發(fā)展，同時，通過軍事利用外空的技術(shù)和設施，促進民用空間的發(fā)展，從而推動外空商業(yè)化的進一步發(fā)展。軍民融合的方式既促進了外空平時的商業(yè)化利用，又保證各國空間利用在戰(zhàn)時的先進性。(二)外層空間商業(yè)化利用中亟待解決的法律問題外空商業(yè)化利用是人類探索和利用外空的新趨向，聯(lián)合國框架下現(xiàn)行的國際空間法對此并沒有予以關(guān)注。外空商業(yè)化利用必然會產(chǎn)生一些新的法律問題，因此，完善和發(fā)展有關(guān)外空商業(yè)化利用的國際及國內(nèi)立法，是促進和規(guī)范外空商業(yè)化發(fā)展的必然要求。1.外空商業(yè)化利用使空間活動主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢在傳統(tǒng)國際空間法下，空間活動的主體是主權(quán)國家和政府間國際組織，因此，傳統(tǒng)的國際空間法是純國際公法性質(zhì)，即國際空間法所調(diào)整的對象只能是國家和政府間國際組織。外空商業(yè)化利用產(chǎn)生的潛在巨大商業(yè)利益必然吸引私營實體、私營資本進入外空商業(yè)化利用活動。當然，私營資本的進入改變了原來從事空間活動的單一政府實體的格局，但并不能改變國際空間活動主體的性質(zhì)。根據(jù)《外空條約》第6條、第8條的規(guī)定，在國際空間法層面，即使因私營資本的進入而出現(xiàn)非政府實體參與空間活動，但空間活動的主體仍然是國家，國家對內(nèi)行使持續(xù)不斷的監(jiān)督和管理權(quán)，對外直接承擔國際責任。然而，隨著國際通信衛(wèi)星組織、國際海洋衛(wèi)星組織及歐洲通信衛(wèi)星組織等政府間國際組織的改組，這些政府間國際組織通過私營化改組，由政府間國際組織改為了特殊的私營實體，這些私營實體在衛(wèi)星通信領域直接從事衛(wèi)星通信活動，直接享有國際權(quán)利并承擔國際義務[7]。正是由于其特殊的國際地位，使現(xiàn)行的國際空間法主體呈現(xiàn)了新的變化，在未來的國際空間實踐中，商業(yè)發(fā)射、衛(wèi)星遙感、通信導航、空間資源開發(fā)等領域仍有可能產(chǎn)生類似的國際空間法主體。2.外空商業(yè)化利用凸顯了空間知識產(chǎn)權(quán)保護的重要隨著外空商業(yè)化利用的深入，衛(wèi)星遙感活動的商業(yè)化及國際空間站的商業(yè)化發(fā)展，空間商業(yè)活動中產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)保護面臨新的挑戰(zhàn)。衛(wèi)星遙感地球數(shù)據(jù)對于地球觀測、天氣和氣象觀測、海洋通信及礦產(chǎn)探測等具有十分重要的利用價值[5]5-6，正是衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)市場的廣闊促進了衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的商業(yè)化利用和私營化的發(fā)展。在現(xiàn)行的國際空間法律制度中，對衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的保護并無明確的法律規(guī)定。一方面，對于衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)是否屬于知識產(chǎn)權(quán)尚存爭議，主要是衛(wèi)星遙感地球的數(shù)據(jù)，特別是原始數(shù)據(jù)并沒有經(jīng)過人類的處理、分析，僅僅是一種自然波，甚至是一種不穩(wěn)定的信號，其很難稱之為人類智力成果，對此給予知識產(chǎn)權(quán)保護似乎與現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)保護法律制度相沖突。另一方面，對于如何保護衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)更是缺乏明確的法律規(guī)定。國際空間站商業(yè)化利用也面臨外空知識產(chǎn)權(quán)保護問題，特別是外空專利及外空商業(yè)秘密的保護問題。由于在國際空間站形成的專利及商業(yè)秘密的特殊性，使現(xiàn)行的知識產(chǎn)權(quán)保護法律制度面臨挑戰(zhàn)。外空商業(yè)化利用中產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)的重要特征之一就是其地域的特殊性。外空知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的地域主要是空間實驗艙、外層空間或天體。根據(jù)聯(lián)合國大會1963年通過的《外空宣言》和1966年通過的《外空條約》的規(guī)定，外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)，不得由國家通過提出主權(quán)主張，通過使用或占領，或以任何其他方法，據(jù)為己有①[8]229，251。因此，外空和天體都不屬于任何國家主權(quán)管轄范圍，也就是說，任何國家的國內(nèi)法律都不能對外空產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)行使管轄權(quán)。這與知識產(chǎn)權(quán)國際保護的地域性產(chǎn)生了嚴重的沖突。對于在空間站等外空試驗艙產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)，有人建議將外空試驗艙視為主權(quán)國家的“流動領土”而行使國家的管轄權(quán)②。但也有人認為，國家對類似船舶等流動領土的管轄主要是基于登記而不是基于領土③。但是不管其理論基礎如何，根據(jù)《外空條約》第8條規(guī)定，凡本條約締約國為射入外層空間物體的登記國者，對于該物體及其所載人員，當其在外層空間或在某一天體上時，應保有管轄權(quán)和控制權(quán)。因此，國家對外空試驗艙等區(qū)域產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)行使管轄權(quán)是沒有異議。對于知識產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)新性，現(xiàn)行國際空間實踐中的諸多成果亟待知識產(chǎn)權(quán)的保護又面臨嚴重挑戰(zhàn)。特別是空間培育的植物新品種的保護，其創(chuàng)新性顯然需要進一步闡釋。通過空間微重力(失重)環(huán)境使植物品種發(fā)生誘變而成的植物新品種，其新穎性、實用性顯然是沒有問題，但是，這種誘變是基于特殊環(huán)境產(chǎn)生，并非基于人的智力而產(chǎn)生。從目前各國的國內(nèi)立法來看，國家予以保護的植物新品種還是具有創(chuàng)新性的品種。如我國1997年3月頒布的《植物新品種保護條例》第2條將植物新品種定義為經(jīng)過人工培育的或者對發(fā)現(xiàn)的野生植物加以開發(fā)，具有新穎住、特異性、一致性和穩(wěn)定性并有適當命名的植物品種。事實上，外空知識產(chǎn)權(quán)保護不僅限于國際空間站的專利保護的法律困境，還包括在外層空間或其他天體上產(chǎn)生的專利的保護，因此，對于外空知識產(chǎn)權(quán)的界定及其保護方法，國際社會亟待構(gòu)建綜合性的國際法律制度。3.外空商業(yè)化利用使空間商業(yè)運載服務法律制度亟待完善空間商業(yè)發(fā)射服務是最古老的外空商業(yè)化利用方式，而空間旅游則是外空商業(yè)化利用中的新發(fā)展，兩種空間運載服務中都有諸多法律問題亟待完善和發(fā)展。一方面，商業(yè)發(fā)射服務屬于服務貿(mào)易的范疇，是否應該納入WTO《服務貿(mào)易協(xié)定》框架下予以規(guī)范，盡管國際社會沒有對此提出異議，但是，國際空間實踐表明，國際社會的沉默實質(zhì)上是對此問題的否定。從美國對相關(guān)國家衛(wèi)星發(fā)射配額制來看，其顯然是歧視性，且實質(zhì)是一種發(fā)射服務貿(mào)易壁壘，但是，國際社會從未在WTO框架下提出任何異議。因此，如何規(guī)范發(fā)射服務的公平貿(mào)易，是現(xiàn)行國際貿(mào)易法律制度亟待明確的法律問題。另一方面，空間旅游是一項新興事物，現(xiàn)行國際空間法沒有提供任何法律支持。相反，現(xiàn)行國際空間法律制度成為了保護外空游客安全的法律障礙。因為，現(xiàn)行《外空條約》、《營救協(xié)定》將空間營救對象規(guī)定為航天員或宇宙飛船人員，空間游客并不是營救對象。在非商業(yè)化利用的傳統(tǒng)空間活動中，在外空的人類只有航天員或科學工作者，因此，現(xiàn)行的營救制度的營救對象僅限于航天員或宇宙飛船人員。隨著外空旅游的發(fā)展，外空游客作為外空的新生人員，如果不能納入現(xiàn)行營救制度的營救范圍，顯然是不利于外空旅游的發(fā)展。4.外空商業(yè)化利用使空間資源的法律地位亟待明確隨著人類火星探測及月球探測技術(shù)的發(fā)展，外空資源的開發(fā)與利用已納入部分國家的空間發(fā)展戰(zhàn)略。然而，對于外空資源的開發(fā)與利用，最主要的法律障礙就是外空資源的法律屬性。對此，《外空條約》規(guī)定外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)，不得由國家通過提出主權(quán)主張，通過使用或占領，或以任何其他方法，據(jù)為己有。此后，《月球協(xié)定》第11條明確了月球及其自然資源均為全體人類的共同財產(chǎn)。對此，有學者就認為，“全人類共同財產(chǎn)原則”成為適用于外空的基本法律原則④。然而，多數(shù)學者認為“人類共同繼承遺產(chǎn)”的原則雖然具有一定的政策意義，但是欠缺受普遍認可的國際法的強制力保障⑤。更多人甚至認為這一概念意義寥寥以及缺乏實用價值⑥。事實上，《外空條約》確實沒有明確“人類共同財產(chǎn)原則”，而已明確該原則的《月球協(xié)定》至今只有13個締約國，其普遍性十分有限。《外空條約》所明確的只是締約國對外空、月球及其他天體不得提出主權(quán)主張，不得占為己有。該條約對于個人、私營公司等主張權(quán)利沒有明確禁止⑦。當然。這僅僅是表明現(xiàn)行國際空間法對外空及其資源的法律屬性沒有明確界定。隨著人類探索和開發(fā)空間資源技術(shù)的成熟，明確外空及其資源的法律屬性顯得日益重要。只有明確了外空及其資源的屬性才可以明確實施開發(fā)的主體，才可以明確開發(fā)的方式。對于發(fā)展中國家來說，“全人類共同財產(chǎn)原則”意味著外空及其資源屬于全人類，所有從外空獲得的利益應該公平分享[9]。因此，其當然主張在現(xiàn)行國際空間法中明確“全人類共同財產(chǎn)原則”或?qū)ⅰ锻饪諚l約》中“為所有國家謀福利”原則解釋為“全人類共同財產(chǎn)原則”。二、國際社會完善外空商業(yè)化利用法律制度的努力外空商業(yè)化利用發(fā)軔于20世紀60年代中期美國通信衛(wèi)星公司的成立，近半個世紀來，隨著外層空間商業(yè)化利用的發(fā)展。國際社會一直在努力實現(xiàn)完善現(xiàn)行的國際空間法來規(guī)范外空的商業(yè)化利用。國際社會的努力主要通過兩個方面實現(xiàn)，一是在聯(lián)合國框架內(nèi)促進國際空間立法的完善和在聯(lián)合國框架外相關(guān)國家通過國際空間合作為國際空間商業(yè)立法的完善提供基礎；二是通過加強國內(nèi)立法和空間政策來完善外空商業(yè)化利用的法律規(guī)范。(一)國際社會在國際層面完善外空商業(yè)化利用法律制度的努力國際社會在國際層面完善外空商業(yè)化利用法律制度的努力主要包括聯(lián)合國框架下和平利用外層空間委員會法律小組委員會在每年的會議上研究和審查相關(guān)空間法律問題以推動國際社會對相關(guān)法律問題的關(guān)注，促進相關(guān)國際立法的完善，也包括聯(lián)合國框架外各國在國際空間合作中對完善外空商業(yè)化利用法律制度的努力。第一，為了促進高價值移動設備的國際融資和租賃業(yè)務的開展，“國際統(tǒng)一私法協(xié)會”于1989年便著手進行《移動設備國際利益公約》的研究。2001年，國際統(tǒng)一私法協(xié)會在南非開普敦召開外交會議通過了《移動設備國際利益公約》(《公約》)，該公約于2004年生效。針對空間資產(chǎn)的特定問題，國際統(tǒng)一私法協(xié)會于1997年著手起草《移動設備國際利益公約關(guān)于空間資產(chǎn)特定問題的議定書(草案)》(《議定書》)。為了推動空間資產(chǎn)議定書的盡快生效，和平利用外空委員會在2000年的第43屆會議上同意法律小組將“審議國際統(tǒng)一私法學社關(guān)于移動設備國際權(quán)益公約草案及其所附關(guān)于空間財產(chǎn)特定事項的議定書草案初稿”列入法律小組委員會第40屆會議議程⑧。此后的12年，《移動設備國際利益公約》的《空間資產(chǎn)特定問題議定書》一直作為法律小組委員會每年的單獨討論議題進行審議。國際社會對“空間資產(chǎn)”這一術(shù)語的定義、公共服務新規(guī)則和具體規(guī)定了以登記為目的的空間資產(chǎn)識別標準的規(guī)則基本達成一致?！犊臻g資產(chǎn)特定問題議定書》的達成對于衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和衛(wèi)星等空間資產(chǎn)的商業(yè)化利用將起到很好的推動作用。第二，早在20世紀90年代，國際社會就已經(jīng)關(guān)注外空商業(yè)化利用的法律規(guī)范的完善，并積極促進相關(guān)法律問題進入法律小組委員會審查和研究的領域。1995年第34屆法律小組會議上，就提出了將“外空活動的商業(yè)方面(例如產(chǎn)權(quán)、保險和賠償)”作為會議議題的建議。在1998年和1999年的法律小組會議上，阿根廷代表多次提出將“外空活動的商業(yè)方面(例如產(chǎn)權(quán)、保險和賠償)”作為會議議題的建議⑨。為了適用外空商業(yè)化利用的需要，甚至有國家明確提出要修訂現(xiàn)行的空間條約或制定一個統(tǒng)一綜合性的國際空間條約。2001年第40屆法律小組會議上，有些國家認為，由于技術(shù)的迅速發(fā)展和空間活動日益商業(yè)化，有必要明確加強管轄和平利用外空現(xiàn)有法律框架改進措施和機制。由于私營工業(yè)越來越多地參與空間活動，必須對管轄外空活動法律文書中的具體術(shù)語做一些澄清，使之更加適用⑩。遺憾的是，聯(lián)合國框架下至今沒有對現(xiàn)行的5個國際條約達成修改意見，也沒有達成任何有關(guān)外空商業(yè)方面的專門法律文書。但正是因國際社會的努力，國際社會充分認識到了外空商業(yè)化利用的現(xiàn)實及外空商業(yè)化利用對傳統(tǒng)國際空間法的挑戰(zhàn)。1997年聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發(fā)展中國家的需要的宣言》就明確空間合作活動的合同條件應當完全符合有關(guān)各方的合法權(quán)利和利益，例如知識產(chǎn)權(quán)(11)。也明確國際空間合作的方式包括商業(yè)和非商業(yè)的方式(12)。1999年聯(lián)合國第三次外空會議通過的《空間千年：關(guān)于空間與人的發(fā)展的維也納宣言》也認識到“私營部門在促進和實施空間活動方面的貢獻不斷增強”(13)。第三，衛(wèi)星電信和導航、空間發(fā)射、國際空間站、衛(wèi)星遙感等領域的商業(yè)化利用得到了飛速發(fā)展。相關(guān)國家在其商業(yè)化利用外空的實踐中形成了一系列的多邊和雙邊國際條約，對于規(guī)范外空商業(yè)化起到了重要的補充作用，這也是聯(lián)合國框架下未來完善規(guī)范外空商業(yè)化利用的國際立法的重要實踐。早在1961年聯(lián)合國大會中，國際社會就已經(jīng)認識到了衛(wèi)星電信的潛在意義，并明確“在全球非歧視的基礎上使衛(wèi)星電信應用到世界各國”(14)。與此同時，國際社會成立了一些國際組織加強衛(wèi)星電信的應用，如1963年通過《國際衛(wèi)星通信組織暫行安排》成立的國際衛(wèi)星通信組織，1976年通過《國際海洋衛(wèi)星公約和運作協(xié)議》成立的國際海洋衛(wèi)星組織等等。這些國際組織的章程和以前的國際電信聯(lián)盟組織法及章程至今是電信領域運作的主要法律淵源。即使在這些國際組織的私營化后，這些國際條約也是電信商業(yè)化利用的主要法律淵源。在空間商業(yè)發(fā)射國際實踐中，中國與美國簽訂了《關(guān)于衛(wèi)星技術(shù)安全的協(xié)議備忘錄》、《關(guān)于衛(wèi)星發(fā)射責任的協(xié)議備忘錄》和《關(guān)于商業(yè)發(fā)射服務的國際貿(mào)易問題協(xié)議的備忘錄》，這些協(xié)議盡管僅對中國、美國產(chǎn)生效力，但這些雙邊條約關(guān)于責任分擔、技術(shù)秘密的保護，對于其他國家商業(yè)發(fā)射服務提供了重要的借鑒。最為典型的是，在國際空間站的商業(yè)化利用中，成員國之間也通過了一系列的政府間協(xié)議和諒解備忘錄來約束國際合作中的行為。早在1988年美國政府就和加拿大、日本及歐洲國家簽訂了1988年的政府間協(xié)議和備忘錄，由于俄羅斯的加入，該政府間協(xié)議被1998年15國政府間協(xié)議所替代(15)。該政府間協(xié)定對于外空商業(yè)化中出現(xiàn)的諸多法律問題構(gòu)建了新的制度。該協(xié)定所確立的管轄權(quán)制度、成員國間的責任豁免制度、知識產(chǎn)權(quán)保護制度，對于空間商業(yè)利用中出現(xiàn)的新問題提供了重要的立法嘗試，為國際空間立法的進一步完善和補充提供了重要的借鑒。(二)相關(guān)國家完善外空商業(yè)化利用法律制度的實踐隨著外層空間商業(yè)利用的發(fā)展，相關(guān)國家通過完善同內(nèi)空間政策和空間商業(yè)立法，進一步促進了其空間商業(yè)化利用，也為未來國際空間商業(yè)立法的完善提供了重要的實踐基礎。相關(guān)國家的空間商業(yè)立法主要圍繞商業(yè)發(fā)射和運載、遙感商業(yè)利用及通信與導航的商業(yè)利用、空間知識產(chǎn)權(quán)保護等方面進行。第一，大多數(shù)國家在其國家空間綜合性立法中明確外空商業(yè)化利用的地位或措施。如1958年美國《國家航空與航天法》將外空的商業(yè)化利用作為NASA三大任務之一，并明確“國會宣布美國的普遍福祉要求NASA盡最大可能尋求和鼓勵外空的商業(yè)利用。”(16)1992年美國通過了《商業(yè)空間競爭法》，規(guī)定禁止可償還性使用NASA和其他聯(lián)邦機構(gòu)的設備，除非同類的商業(yè)服務在合理的情況下不可用，從而來鼓勵商業(yè)空間服務的發(fā)展。1998年，澳大利亞通過的《空間活動法》在其概論部分明確立法目的之一就是保證商業(yè)發(fā)射按照聯(lián)邦承擔的國際義務運行。該法還建立了一個“對商業(yè)活動的聯(lián)邦管理體制”(17)。1996年《俄羅斯聯(lián)邦空間活動法》也將“在外層空間生產(chǎn)原材料或某種產(chǎn)品”納入其管轄范圍(18)，將“組織、協(xié)調(diào)空間商業(yè)計劃”作為聯(lián)邦空間活動執(zhí)行機構(gòu)的主要任務之一(19)。第二，關(guān)于空間商業(yè)發(fā)射和空間商業(yè)運載的國內(nèi)立法。對此問題，美國和澳大利亞的國內(nèi)立法相對比較完善。美國在1984年通過了《空間商業(yè)發(fā)射法》，根據(jù)該法的規(guī)定“為營利的發(fā)射活動，不管是私營的還是政府的，都屬于交通部當局管理。”(20)該空間商業(yè)發(fā)射許可制度實際上是為美國私營實體進入空間商業(yè)發(fā)射領域提供了法律基礎。1988年修改《空間商業(yè)發(fā)射法》確立了風險分擔的三層責任機制，包括對巨災的有條件賠償。1998年再次修改擴大交通部許可的范圍至再入許可。美國2000年將《空間商業(yè)發(fā)射法》改為《商業(yè)空間運輸競爭法》，其主要內(nèi)容是延長對第三方責任的期限。2004年再次修改《商業(yè)空間運輸競爭法》以促進商業(yè)載人航天，并授權(quán)制定管理商業(yè)載人航天的規(guī)則。為空間旅游的發(fā)展提供了法律保障。澳大利亞1998年的《空間活動法》實質(zhì)上就是一部規(guī)范空間發(fā)射的專門性法律，其中就包括空間商業(yè)發(fā)射。該法案確立了商業(yè)發(fā)射管理體制，商業(yè)發(fā)射資金支持和商業(yè)發(fā)射的許可和責任。第三，關(guān)于衛(wèi)星遙感商業(yè)化利用的國內(nèi)立法。在此方面，美國是當今國內(nèi)立法最完善的國家。美國在1984年出臺了第一部《陸地商業(yè)遙感法》，明確許可私營實體的遙感系統(tǒng)，確立了非歧視利用遙感數(shù)據(jù)原則，由國家商務部負責執(zhí)行該法。國會又通過《1987年陸地商業(yè)遙感修正法案》對1984年的《陸地商業(yè)遙感法》進行修正。明確在政府與私營實體之間要有靈活性(21)。由于社會越來越關(guān)注遙感的環(huán)境價值、用戶降低Landsat數(shù)據(jù)費用的要求和國家衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)庫的建立等原因，1992年10月28日美國又通過了《陸地遙感政策法》，由國家商務部來負責私營遙感經(jīng)營者的許可、管理，但在1998年的《空間商業(yè)法》的修改下，私營遙感系統(tǒng)的經(jīng)營者的許可在2000年7月通過了《陸地空間遙感系統(tǒng)的許可暫行規(guī)則》轉(zhuǎn)給了國家海洋和氣象局。國家海洋與氣象局在2006年4月通過了《陸地空間遙感系統(tǒng)許可規(guī)則》，該規(guī)則目的就是促進美國商業(yè)遙感的發(fā)展及促進地球遙感的廣泛可利用性。正是因為相關(guān)國家空間商業(yè)立法的發(fā)展，促進了外層空間商業(yè)化利用，對空間商業(yè)化利用中出現(xiàn)的新問題進行了新的規(guī)制，為國際空間商業(yè)立法的發(fā)展和其他國家空間商業(yè)化利用的完善提供重要的實踐。三、外空商業(yè)化利用趨勢下中國的對策隨著空間技術(shù)的發(fā)展，中國正從空間大國向空間強國邁進。在和平利用外空的原則指引下，外空的商業(yè)化利用必將是未來中國空間活動的主要目標。作為負責任的大國，中國必須進一步完善相關(guān)空間商業(yè)利用的法律與政策，以促進外空商業(yè)化利用的發(fā)展。(一)建立外空商業(yè)化利用的國家機制促進外空商業(yè)化利用是一個系統(tǒng)工程，需要可靠的空間技術(shù)支持外空商業(yè)化利用，也需要完善的國家機制來規(guī)范和促進外空商業(yè)化利用。構(gòu)建外空商業(yè)化利用的國家機制包括兩個方面內(nèi)容，一方面，構(gòu)建明確的行政管理機構(gòu)來協(xié)調(diào)和促進外空商業(yè)化利用的各項政策與措施的實施；另一方面，構(gòu)建完善的法律制度來保障和規(guī)范外空商業(yè)化利用的順利發(fā)展。由于綜合性空間法的缺失，中國在現(xiàn)行的空間活動管理和空間立法中出現(xiàn)交叉管理、多部門立法[3]223，這種現(xiàn)象已經(jīng)導致了軍、民空間活動管理的不協(xié)調(diào)。商業(yè)化利用外空活動不僅要受到空間活動管理機構(gòu)的管理，也要受到商業(yè)管理部門的約束。對于中國商業(yè)化利用外空的活動，現(xiàn)行國內(nèi)法律框架并沒有明確其管理機構(gòu)，這不僅不利于促進外空商業(yè)化利用，甚至可能對未來外空商業(yè)化利用的大規(guī)模發(fā)展造成負面影響。外空商業(yè)化利用涉及國家的商業(yè)和外貿(mào)管理等多個部門，商業(yè)化利用衛(wèi)星通信涉及工業(yè)與信息化部，衛(wèi)星導航的商業(yè)利用可能涉及交通管理等部門。在我國現(xiàn)行的法律框架下，各部門對于空間活動的管理職權(quán)顯然是模糊的。基于此，構(gòu)建一個全國性空間活動管理機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理全國軍、民、商業(yè)空間活動，這是促進我國空間商業(yè)化利用亟待解決的現(xiàn)實問題。從我國現(xiàn)行的立法現(xiàn)狀來看，除了現(xiàn)行管理空間活動的“空間物體登記管理辦法”和“民用航天發(fā)射許可證管理暫行辦法”，涉及空間商業(yè)利用的法律還包括《中華人民共和國電信條例》等電信領域的法規(guī)，也包括規(guī)范衛(wèi)星電視廣播的《衛(wèi)星電視廣播地面接收設施管理規(guī)定》等行政規(guī)章，也包括《中華人民共和國植物新品種保護條例》等與外空知識產(chǎn)權(quán)保護有關(guān)的法規(guī)，也包括國土資源部通過的一些衛(wèi)星遙感規(guī)章。我國空間商業(yè)利用的立法現(xiàn)狀表明，我國商業(yè)空間立法呈現(xiàn)立法層次低、缺乏專門立法等特征。就立法層次來看，我國空間立法和與空間商業(yè)利用有關(guān)的立法大多是行政法規(guī)和行政規(guī)章的層次，尚無綜合性的空間立法，特別是缺乏綜合性的空間法律，這實際上也是造成我國統(tǒng)一空間活動管理機構(gòu)缺失的重要原因。因此，制定一項綜合性的空間活動法來明確我國統(tǒng)一的空間活動的管理機構(gòu)，明確其在外空商業(yè)化利用中的協(xié)調(diào)與促進地位，這是中國空間立法亟待解決的根本性問題。就立法的完備性來看，我國尚未有專門的促進或管理外空商業(yè)利用的專門性法律，有關(guān)約束外空商業(yè)化利用的法律法規(guī)主要散落在電信、遙感、廣播電視等專門法規(guī)之中。更為重要的是，現(xiàn)行與外空商業(yè)化利用有關(guān)的法規(guī)主要是管理和規(guī)范的規(guī)則，缺少促進外空商業(yè)化利用的法律法規(guī)。同時，有關(guān)衛(wèi)星導航、商業(yè)發(fā)射的法律規(guī)范至今處于空白，而這些領域恰恰是中國未來商業(yè)化利用外空的主要方式和領域。因此，加強我國衛(wèi)星導航和商業(yè)發(fā)射的立法，完善促進我國外空商業(yè)化利用的法律制度，是我國空間立法近期需要關(guān)注的重點問題。(二)在