政府回應(yīng)發(fā)揮中國公民社會(huì)政策影響力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

政府回應(yīng)發(fā)揮中國公民社會(huì)政策影響力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

D63A1004-6917(2010)05-0120-04在西方國家，利益團(tuán)體在政治生活中起著舉足輕重的作用，不但參加利益團(tuán)體的人數(shù)眾多，而且利益團(tuán)體參政的渠道也較為暢通。在此背景下產(chǎn)生的團(tuán)體政策模型認(rèn)為，公共政策是不同利益團(tuán)體之間的一種利益均衡，利益團(tuán)體之間的相互斗爭(zhēng)、相互影響使這種均衡得以實(shí)現(xiàn)；政府在政策過程中處于被動(dòng)地位。顯然，團(tuán)體政策模型低估了政府在政策過程中的獨(dú)立性和創(chuàng)造性作用，不符合我國的特殊國情[1]我國的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)共同確立了政府的主導(dǎo)地位，權(quán)力支配社會(huì)是根深蒂固的政治現(xiàn)象。在這種情況下，公民社會(huì)的政策訴求能夠得到政府的認(rèn)可和支持，對(duì)于這種訴求能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度具有決定性作用。一、政府對(duì)公民社會(huì)的回應(yīng)及表現(xiàn)改革開放以來，我國政策過程的開放性不斷增強(qiáng)，多元化的政策主體逐漸參與到政策過程中。與此同時(shí)，政府愈來愈重視加強(qiáng)自身的回應(yīng)性。與此相聯(lián)系，公民社會(huì)的合理政策訴求不僅能夠得到政府的理解和尊重，有時(shí)還被納入政策體系。相關(guān)的調(diào)查研究證實(shí)了這一點(diǎn)。清華大學(xué)1999年對(duì)我國NGO狀況進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，60％的民間組織都表示曾經(jīng)向政府提供過政策建議，并有40％說其建議被政府采納[2]。另有一項(xiàng)調(diào)查顯示，在被調(diào)查的855家非營利組織中，向國家或地方政府部門提出過相關(guān)建議的，占總數(shù)的58.7％；有556家非營利組織當(dāng)年未向政府提出過相關(guān)建議，占總數(shù)的36.9％；另有67家非營利組織未作回答。在提出政策建議的非營利組織中，4.9％表示被采納的建議在6項(xiàng)以上；15.8％表示有2～5項(xiàng)建議被采納；21.2％表示有一項(xiàng)建議被采納；有5.6％的非營利組織表示所提的政策建議未被政府采納；另有8.6％的非營利組織表示不清楚所提的建議是否被采納；43.9％的非營利組織無回答[3]。這表明，隨著非營利組織參與積極性的提高，政府的政策回應(yīng)性也有所增強(qiáng)。不僅非營利組織的政策參與能夠得到政府的回應(yīng)，作為公民社會(huì)一部分的公共輿論也逐漸成為政府施政的重要依據(jù)。在2003年“非典”肆虐期間，國家主席胡錦濤和國務(wù)院總理溫家寶都透露，他們?cè)H自上網(wǎng)，了解輿情。黨的十六屆四中全會(huì)指出，要高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型媒體對(duì)社會(huì)輿論的影響。為此，“在傳統(tǒng)內(nèi)參報(bào)告以外”，國務(wù)院辦公廳秘書一局信息處“開始定期編輯《互聯(lián)網(wǎng)信息摘要》，報(bào)送國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息摘要》反映的社會(huì)問題非常廣泛”，不少大案，“如安徽阜陽假奶粉案、廣州農(nóng)民工討薪遭打、湖南嘉禾違法拆遷案等，都是通過這條渠道迅速上達(dá)國務(wù)院的”[4]。由于我國的政策過程發(fā)生了“靜悄悄的變化”，西方舶來的“威權(quán)主義”分析框架完全無力把握我國政治中這些深刻的變化[5]，再將我國的政策過程貼上“威權(quán)主義”的標(biāo)簽，就顯得極其不合時(shí)宜。二、政府回應(yīng)公民社會(huì)的內(nèi)在動(dòng)因(一)群眾路線要求政府增強(qiáng)對(duì)公民社會(huì)的回應(yīng)性群眾路線是我國國家政策總的原則規(guī)范和機(jī)制[6]。堅(jiān)持群眾路線，就是要求把人民群眾的利益作為黨和國家各項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，把人民群眾的利益作為公共政策的根本依據(jù)。為此，黨和政府在政策過程中應(yīng)善于傾聽群眾的呼聲，加強(qiáng)黨與群眾、政府與社會(huì)之間的交流與溝通。事實(shí)上，毛澤東早就指出群眾路線對(duì)于我國政策過程的重要意義。“凡是正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見是否正確；然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去”[7]。自毛澤東之后，黨的歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都強(qiáng)調(diào)了群眾路線對(duì)于公共政策的重要性，始終認(rèn)為“凡屬正確任務(wù)、政策和工作作風(fēng)，都是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐娜罕娨笙噙m合，都是聯(lián)系群眾的；凡屬錯(cuò)誤的任務(wù)、政策和工作作風(fēng)，都是和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐娜罕娨蟛幌噙m合，都是脫離群眾的”[8]。公民社會(huì)的政策參與是群眾有序政治參與的重要形式，是將群眾的“分散的無系統(tǒng)的意見”加以初步綜合的重要渠道。因此，政府積極回應(yīng)公民社會(huì)的要求和愿望是貫徹群眾路線的必然要求。(二)保持政治系統(tǒng)穩(wěn)定需要政府增強(qiáng)對(duì)公民社會(huì)的回應(yīng)性政府增強(qiáng)回應(yīng)性，及時(shí)將公民社會(huì)的合理要求納入到政策體系，能夠構(gòu)建公民社會(huì)與政府之間的和諧關(guān)系，進(jìn)而增強(qiáng)民眾對(duì)政治體系的忠誠感和歸屬感。相反，如果政府壟斷政策過程，拒絕對(duì)公民社會(huì)的要求作出回應(yīng)，則會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)政治體制產(chǎn)生疏離感、冷漠感。特別是，假如某個(gè)利益團(tuán)體的要求長期得不到政府的政策回應(yīng)，這個(gè)利益團(tuán)體的相對(duì)剝奪感就會(huì)加深，它就會(huì)采用極端或暴力的手段對(duì)抗政府，這樣就會(huì)加劇社會(huì)沖突。伊斯頓將當(dāng)局的政策輸出未能滿足公眾的相關(guān)要求稱為“輸出失敗”，“輸出失敗”會(huì)導(dǎo)致政治系統(tǒng)的崩潰。他指出，“輸出失敗”不僅激起了對(duì)于現(xiàn)存的當(dāng)局而且引發(fā)了對(duì)于典則或政治共同體的強(qiáng)烈對(duì)立[9]?？梢?，保持政治系統(tǒng)穩(wěn)定必須增強(qiáng)政府對(duì)公民社會(huì)的回應(yīng)性。(三)提高政策制定質(zhì)量需要政府增強(qiáng)對(duì)公民社會(huì)的回應(yīng)性有學(xué)者指出：“從‘大躍進(jìn)’和‘文化大革命’兩度使國民經(jīng)濟(jì)陷入崩潰邊緣的困境中，從改革開放以來國家的欣欣向榮、蓬勃發(fā)展中，我們不難看出這樣一條鐵律：興也政策，敗也政策”[10]。可見，政策制定的質(zhì)量關(guān)系到國家和民族的興亡，關(guān)系到社會(huì)主義事業(yè)的成敗。然而，當(dāng)代中國的政策制定質(zhì)量亟待提高。中國人民大學(xué)毛昭暉教授指出，從國際的視角看，中國的決策失誤率達(dá)到30％，西方發(fā)達(dá)國家卻只有5％左右[11]政府增強(qiáng)對(duì)公民社會(huì)要求的回應(yīng)性，可以提高政策制定質(zhì)量，減少?zèng)Q策失誤。因?yàn)檫@樣可以集思廣益，集中民智，克服決策者依據(jù)自己的片面經(jīng)驗(yàn)、個(gè)人偏好決策的不正?，F(xiàn)象。特別需要指出的是，作為公民社會(huì)組織的“思想庫”積極研究某些重大政策問題，是政府決策的“參謀”和“智囊”。充分重視“思想庫”的作用，是提高政府決策科學(xué)化水平的重要措施。正因?yàn)槿绱?，黨的十六大指出：“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。各級(jí)決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度，完善專家咨詢制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性”[12]。這無疑為政府對(duì)公民社會(huì)的回應(yīng)性提出了更高的要求。(四)提高政策的可接受性需要政府增強(qiáng)對(duì)公民社會(huì)的回應(yīng)性有效的政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、產(chǎn)生預(yù)期的社會(huì)變化的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。而政策對(duì)象的認(rèn)可與接受是有效政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。一般來說，如果政府在作出政策選擇時(shí)兼顧到公民社會(huì)的合理利益要求這項(xiàng)政策通常會(huì)得到公眾的支持、擁護(hù)，容易化為公眾的自覺行為。也就是說，這項(xiàng)政策的可接受性較高。如果政府在政策過程中漠視公民社會(huì)的利益表達(dá)，消極應(yīng)對(duì)公民社會(huì)的參與要求，其所制定的政策就會(huì)遭到目標(biāo)群體的抵制，即使強(qiáng)制推行，也很難達(dá)到預(yù)期效果。有學(xué)者指出：“公共政策必須符合、至少是不能過分損害大部分人民的利益，否則就會(huì)遭到人民大眾的抵制與反抗”[13]。還有學(xué)者指出：“由于人民抗拒從外部強(qiáng)加給他們的政策，忽視民主責(zé)任也因此確實(shí)可能損害效率。恰如林德布洛姆和伍德豪斯所言，必須保證社會(huì)同時(shí)享受到‘更理性的和更民主的政策制定’”[14]。顯然，增強(qiáng)政府對(duì)公民社會(huì)的回應(yīng)性是“更理性的和更民主的政策制定”的重要內(nèi)容。三、政府回應(yīng)公民社會(huì)的主要模式(一)“建言—回應(yīng)”模式“建言—回應(yīng)”模式是指公民社會(huì)積極、主動(dòng)地介入政策過程，就某些重大政策問題提出自己的利益要求和政策主張，受到政府決策者的重視、回應(yīng)。社會(huì)問題是繁紛復(fù)雜的，某一社會(huì)問題能否引起決策者的重視，被納入政府議程，是多種因素發(fā)揮作用的結(jié)果。在公民社會(huì)力量的助推下，某些社會(huì)問題會(huì)變成公共問題，被納入政策機(jī)構(gòu)的行動(dòng)計(jì)劃之中。例如，北京市的民間環(huán)保組織“四大綠黨”近年來不斷進(jìn)行環(huán)保宣傳，提出種種環(huán)保建議，其影響所及使環(huán)保問題成為一年一度召開的人民代表大會(huì)和人民政協(xié)會(huì)議的主要議題[15]。在這種情形下，公民社會(huì)對(duì)政府議程產(chǎn)生了影響，在一定意義上扮演了政策議程提出者的角色。(二)“引導(dǎo)—回應(yīng)”模式“引導(dǎo)—回應(yīng)”模式是指應(yīng)有關(guān)部門的要求，公民社會(huì)參與政策過程，就某些問題提出政策性建議，在綜合和分析的基礎(chǔ)上，有關(guān)部門對(duì)公民社會(huì)的政策性建議作出回應(yīng)。在某些情況下，有關(guān)部門在出臺(tái)政策、執(zhí)行政策、評(píng)估政策時(shí)會(huì)主動(dòng)征求公民社會(huì)的意見和建議，而公民社會(huì)常常予以積極的回應(yīng)和參與。例如，有關(guān)部門在制定政策時(shí)，開始施放“決策氣球”試探輿論。關(guān)于延遲退休年齡的爭(zhēng)論恰當(dāng)?shù)卣f明了這個(gè)問題。2004年9月8日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人通過《北京晨報(bào)》發(fā)布信息，稱他們正在考慮延長職工的法定退休年齡。隨后，全國媒體都對(duì)這則新聞進(jìn)行報(bào)道、展開討論。由于公共輿論對(duì)這一政策方案持批評(píng)態(tài)度，2004年9月17日，該部部長正式表態(tài)：“延長退休年齡并不是當(dāng)前中國立即需要實(shí)行的政策”[16]。又如，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》制定過程中，教育部向社會(huì)各界公開征求意見。自2009年1月7日正式啟動(dòng)第一輪公開征求意見工作以來，社會(huì)各界踴躍參與，截至2月26日，社會(huì)各界通過各種渠道發(fā)表意見建議210多萬條。其中不少意見建議是公民社會(huì)組織提供的。同時(shí)，為了真正做到問計(jì)于民，有關(guān)部門表示要重視這些意見建議，在廣泛參考這些意見建議的基礎(chǔ)上，制定《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》[17]。(三)“維權(quán)—回應(yīng)”模式“維權(quán)—回應(yīng)”模式是指當(dāng)政策行為損害了某個(gè)利益群體的利益時(shí)，公民社會(huì)向有關(guān)部門反映要求，建議改善政策、完善政策或強(qiáng)化政策執(zhí)行，政府因之調(diào)整政策行為。有學(xué)者指出：“由精英單方面決定、實(shí)施的政策，往往也會(huì)引起給大眾生活帶來重大影響的社會(huì)后果。這種場(chǎng)合，大眾的反應(yīng)在政策實(shí)施后會(huì)很快表面化”[18]。公民社會(huì)可能不參與某項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行，但是公民社會(huì)可能對(duì)政策后果作出反應(yīng)。如果某一政策行為損害了相關(guān)利益群體的利益，公民社會(huì)就會(huì)介入政策過程，并使政府調(diào)整政策行為。例如，南方某市從2001年起，要比照“個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得”應(yīng)稅項(xiàng)目，對(duì)執(zhí)業(yè)律師征收個(gè)人所得稅。按此計(jì)算，執(zhí)業(yè)律師40％以上的業(yè)務(wù)收入要用于納稅(營業(yè)稅5.5％，個(gè)人所得稅35％)。為了維護(hù)自身利益，執(zhí)業(yè)律師們通過該市律師協(xié)會(huì)，一致要求市政府減輕稅賦，否則他們便考慮遷往廣州、北京、上海等地執(zhí)業(yè)。為此，市司法局專門向市委、市政府報(bào)送一份緊急報(bào)告，促成政府修改了律師條例，并參照北京、上海等地的規(guī)定，將律師個(gè)人所得稅核定為總收入的6％，減輕了律師稅賦[19]。一般來說，“利益受損”有兩種情況。一種是相關(guān)利益群體的主觀感受，自認(rèn)為利益受到損失，而事實(shí)上未必如此；另一種是由政策行為顯失公正造成的，是一種客觀事實(shí)。在后一種情況下，政府調(diào)整政策行為尤其必要。四、政府的政策自主性政府要對(duì)公民社會(huì)的要求作出回應(yīng)，并不是說政府要無原則地、無條件地回應(yīng)公民社會(huì)的政策要求。由于民眾可能只顧眼前利益、局部利益，也由于民眾可能缺乏專業(yè)知識(shí)以及現(xiàn)代公共事務(wù)日益增長的技術(shù)專長要求，政府必須保持一定的自主權(quán)。在某些情況下，決策者必須有能力根據(jù)自己對(duì)公共利益的理解自主施政，甚至去抵制多數(shù)人的不正當(dāng)、不正確的要求。西方學(xué)者阿爾蒙德指出了政府自主權(quán)的必要性。他認(rèn)為，雖然政府要對(duì)選民的要求作出反應(yīng)，但是平民百姓不能自己管理自己，因此，“民主政府必須管理；它必須具有權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)層以及制定決策”[20]。在中國革命和建設(shè)過程中，我們黨的領(lǐng)導(dǎo)人也指出“教育群眾”、克服群眾不正確意見的重要性。毛澤東指出：“凡屬人民群眾的正確意見，黨必須依據(jù)情況，領(lǐng)導(dǎo)群眾，加以實(shí)現(xiàn)；而對(duì)于人民群眾中發(fā)生的不正確的意見，則必須教育群眾，加以改正”[21]鄧小平認(rèn)為：“黨的領(lǐng)導(dǎo)就是要善于集中人民群眾的正確意見，對(duì)不正確的意見給以適當(dāng)解釋”(22)。具體到某一公民社會(huì)組織來說，政府是否對(duì)其政策要求作出回應(yīng)，與其實(shí)力大小、政策問題的性質(zhì)、參與技巧等密切相關(guān)。另外，現(xiàn)代政府是一部按照官僚制原