政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)探討

政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)探討

一、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的含義筆者認(rèn)為政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)就是審計(jì)機(jī)構(gòu)接受委托對政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審查，做出客觀評價(jià)，并提出改進(jìn)意見的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。在政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)中，經(jīng)濟(jì)性就是指政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)決策的科學(xué)性和可行性，工程建設(shè)成本的節(jié)約性和建設(shè)資金籌集成本與使用成本的節(jié)約性；效率性主要指政府投資項(xiàng)目的資金運(yùn)用是否得當(dāng)、工程的工期是否達(dá)到預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，有無延誤工期的情況、工程采購的物資是否得到充分利用；效果性主要是關(guān)注工程投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，是否達(dá)到預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，是否取得預(yù)定的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益等。二、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的目標(biāo)與內(nèi)容（一）政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的目標(biāo)政府投資項(xiàng)目直接服務(wù)于公眾，具有非盈利性，考察其績效，應(yīng)以是否達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)為前提，同時(shí)進(jìn)一步考察其資源投入的經(jīng)濟(jì)性與效率性，從中尋找提高效益的機(jī)會與潛力。因此，政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)該是：從公共性的角度獨(dú)立客觀公正地評價(jià)政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，為有關(guān)各方做出決策提供信息和建議，促進(jìn)政府投資資金的合理、有效使用。（二）政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的內(nèi)容政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)通過審查投資決策、資金使用、項(xiàng)目管理和投資效益四個(gè)環(huán)節(jié)來評價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。1.投資決策的審查包括審查投資立項(xiàng)決策的依據(jù)是否正確、充分；審查決策程序是否科學(xué)、嚴(yán)密，是否遵從“先論證，后決策”原則；審查決策的實(shí)施是否合規(guī)、合法、有效，對于失誤的決策應(yīng)查明是否及時(shí)糾正；新出現(xiàn)的機(jī)會和條件是否已經(jīng)開發(fā)利用；審查項(xiàng)目的實(shí)施是否具有可行性；審查項(xiàng)目是否能夠改善公眾的生活或生存條件，能否提高公共福利。2.資金使用的審查包括檢查工程資金是否及時(shí)足額到位，使用是否合規(guī)，有無轉(zhuǎn)移、侵占、挪用建設(shè)資金的問題；檢查工程資金的各項(xiàng)開支是否超標(biāo)，是否存在浪費(fèi)；檢查工程資金的籌集、撥付的情況，有無因資金原因影響工程工期。3.工程管理的審查(1)工程承包合同的審查包括工程項(xiàng)目是否已經(jīng)列入年度建設(shè)計(jì)劃；是否有滿足施工需要的設(shè)計(jì)文件和有關(guān)技術(shù)資料；合同中是否具備以下主要內(nèi)容：工程名稱、地點(diǎn)、范圍、內(nèi)容、工程價(jià)款及竣工日期；雙方的權(quán)利、義務(wù)和一般責(zé)任；工程質(zhì)量要求、檢驗(yàn)和驗(yàn)收方法；設(shè)計(jì)變更；竣工條件和結(jié)算方式；違約責(zé)任及處置方法等。(2)招投標(biāo)工作的審查包括工程是否實(shí)行公開招標(biāo)；是否按照公開、公正、平等的原則，擇優(yōu)選定承包單位；實(shí)行公開招標(biāo)的工程，其參加投標(biāo)的單位是否具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，有無承擔(dān)類似工程的經(jīng)驗(yàn)等。(3)工程施工管理的審查包括工程項(xiàng)目是否報(bào)經(jīng)國家有關(guān)部門的批準(zhǔn)；有無隨意擴(kuò)大規(guī)模，提高工程標(biāo)準(zhǔn)，突破初步設(shè)計(jì)概算的情況；工程的進(jìn)度是否和設(shè)計(jì)的要求一致，計(jì)劃的工期是否合理；工程質(zhì)量是否經(jīng)過國家質(zhì)量檢測部門的評定，是否符合工程的設(shè)計(jì)要求等。4.投資效果的審查針對投資效果的審計(jì)，除了審計(jì)其自身的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)更應(yīng)該從宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會效益及生態(tài)效益方面來綜合評價(jià)項(xiàng)目的投資效果。其內(nèi)容包括：項(xiàng)目回收期、投資效果系數(shù)、就業(yè)人數(shù)、居民收入提高的比率、環(huán)境狀況等等。三、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的程序政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)程序一般分為四個(gè)階段：準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、報(bào)告階段和后續(xù)階段。（一）準(zhǔn)備階段在準(zhǔn)備階段中需要大量使用調(diào)查的方法，獲得與被審計(jì)工程項(xiàng)目相關(guān)的背景資料和一般信息，以便對被審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)際情況有所了解，借以確定審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)方法、審計(jì)程序等。背景資料一般包括：批準(zhǔn)文件、可行性研究報(bào)告、工程概算、預(yù)算、建設(shè)工程項(xiàng)目表、各種合同、資料以及國家和主管部門下達(dá)的文件和內(nèi)部規(guī)章制度等。（二）實(shí)施階段實(shí)施階段要了解不經(jīng)濟(jì)、低效率、差效果產(chǎn)生的原因是什么。1.管理控制測試對組織結(jié)構(gòu)測試。審計(jì)人員可以通過審閱被審計(jì)工程項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)圖，從中了解其管理職能和報(bào)告關(guān)系、授權(quán)方式等，并觀察在實(shí)際工作中是否有效實(shí)施。對授權(quán)審批測試。審計(jì)人員通過審閱有關(guān)授權(quán)的書面文件以及有關(guān)文件上的被授權(quán)人的審批意見和簽章來測試授權(quán)審批方面的管理控制效果。對職責(zé)分離測試?？梢酝ㄟ^審閱有關(guān)工程管理制度對職責(zé)劃分的相關(guān)規(guī)定，確定項(xiàng)目實(shí)施單位有無關(guān)于責(zé)任和權(quán)力的詳細(xì)說明，責(zé)任和權(quán)力的分配與工程項(xiàng)目的性質(zhì)是否相適應(yīng)，責(zé)任范圍和授權(quán)環(huán)節(jié)的劃分是否清楚，審計(jì)人員還應(yīng)該觀察和詢問有關(guān)人員，實(shí)施職責(zé)分離的控制測試。對業(yè)務(wù)流程測試。實(shí)地觀察工作人員的工作情況來測試業(yè)務(wù)流程是否合理，如工作環(huán)節(jié)之間是否有效銜接；審計(jì)人員也可以利用與工作人員的討論來測試業(yè)務(wù)流程是否合理。對管理控制方法測試。審計(jì)人員主要察看計(jì)劃、預(yù)算與其實(shí)施結(jié)果的偏離程度來測試計(jì)劃、預(yù)算的合理性、準(zhǔn)確性，審閱偏差分析報(bào)告及采取措施的合理性、可行性來判斷方法是否可行。2.詳細(xì)審計(jì)(1)經(jīng)濟(jì)性審計(jì)經(jīng)濟(jì)性審計(jì)常用的審計(jì)程序有：獲取政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告，分析審查項(xiàng)目前期決策的科學(xué)性和可行性。獲取政府投資項(xiàng)目的設(shè)計(jì)圖和設(shè)計(jì)概算表、施工圖和施工圖預(yù)算表，審查設(shè)計(jì)是否科學(xué)、簡潔，相互是否一致；施工材料的選用是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)，有無超標(biāo)準(zhǔn)使用情況；施工的時(shí)間是否適宜；設(shè)備和材料是否超過國家定價(jià)或市場定價(jià)等。獲取工程招標(biāo)的所有相關(guān)資料，審查相關(guān)文件，確定招標(biāo)是否符合國家的規(guī)定；有無內(nèi)外部串通抬高標(biāo)價(jià)的行為。查明工程項(xiàng)目有無變更設(shè)計(jì)；變更的理由及合理性；有無利用變更設(shè)計(jì)提高或降低工程標(biāo)準(zhǔn)。獲取投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算報(bào)表和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)證書，審查工程有無突破預(yù)算；有無提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大規(guī)模。(2)效率性審計(jì)效率性審計(jì)常用的審計(jì)程序有：根據(jù)政府投資項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告，結(jié)合投資項(xiàng)目實(shí)施地的實(shí)際情況，審查投資項(xiàng)目的效用性和多用途性，能否最大限度地利用現(xiàn)有工程和設(shè)備服務(wù)公眾。對被審計(jì)工程項(xiàng)目資金的運(yùn)用進(jìn)行審查，觀察有無及時(shí)到賬或及時(shí)撥付，有無閑置的資金掛賬。檢查工程項(xiàng)目的工期是否過長，是否還有挖掘的潛力。審查工作任務(wù)長期過重時(shí)，是否采取有效措施解決，如安排人員重新培訓(xùn)計(jì)劃或采用新型設(shè)備提高工作效率。所使用的技術(shù)能否讓現(xiàn)有資源合理、有效地利用。分析是否存在閑置的能力：閑置能力的設(shè)置是為了應(yīng)付難以預(yù)料的情況，還是避免影響正常的業(yè)務(wù)活動，還是資源的浪費(fèi)。(3)效果性審計(jì)效果性審計(jì)常用的審計(jì)程序有：審閱投資項(xiàng)目單位的效果分析報(bào)告（或工作總結(jié)），評價(jià)投資項(xiàng)目單位對實(shí)際效果的衡量、報(bào)告和監(jiān)督的真實(shí)性和有效性；投資項(xiàng)目單位對差異進(jìn)行分析后，是否采取了積極的糾偏措施，其可行性和有效性如何。將實(shí)際效果與預(yù)期效果進(jìn)行比較，評價(jià)達(dá)到預(yù)期效果的程度，并執(zhí)行分析性復(fù)核程序：分析未達(dá)到預(yù)期效果的原因，確定影響因素及其影響程度；分析達(dá)到預(yù)期效果的原因，確定影響因素及其影響程度；分析超過預(yù)期效果的原因，確定影響因素及其影響程度。查明是否存在重大的濫用行為，即政府組織的行為讓投資項(xiàng)目的活動和功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會對其期望的行為。評價(jià)投資項(xiàng)目的宏觀經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和對周圍環(huán)境的影響。衡量取得的實(shí)際效果并進(jìn)行分析性復(fù)核，需要具備多方面專業(yè)知識的審計(jì)人員或復(fù)合型的審計(jì)隊(duì)伍，必要時(shí)要借助于專家工作。（三）報(bào)告階段報(bào)告階段，是指審計(jì)任務(wù)完成后，根據(jù)審計(jì)實(shí)施階段的審計(jì)問題所提出的改進(jìn)建議和措施，編寫審計(jì)報(bào)告，做出審計(jì)決定的過程。這一階段的主要工作包括獲取管理當(dāng)局聲明書、撰寫審計(jì)總結(jié)、復(fù)核工作底稿、編制審計(jì)報(bào)告初稿、征求意見以及提交正式報(bào)告。（四）后續(xù)階段后續(xù)階段，是指審計(jì)項(xiàng)目完成經(jīng)過一段時(shí)間后，對審計(jì)建議和改進(jìn)措施的執(zhí)行情況進(jìn)行回訪性審計(jì)，撰寫后續(xù)審計(jì)報(bào)告，報(bào)告后續(xù)審計(jì)結(jié)果的過程。四、政府投資項(xiàng)目績效審計(jì)的評價(jià)指標(biāo)政府投資項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)是用來評價(jià)投資的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的工具。該評價(jià)指標(biāo)由一類和二類指標(biāo)構(gòu)成，其中一類指標(biāo)為主要指標(biāo)，二類指標(biāo)為原因指標(biāo)或補(bǔ)充指標(biāo)。（一）經(jīng)濟(jì)性評價(jià)指標(biāo)1.經(jīng)濟(jì)性一類評價(jià)指標(biāo)(1)實(shí)際投資變化率＝（審定的竣工決算－批復(fù)概算）／批復(fù)概算×100%審定竣工決算來源于工程竣工決算審計(jì)報(bào)告，批復(fù)概算來源于工程項(xiàng)目的概算批復(fù)文件中批復(fù)的概算數(shù)。實(shí)際投資變化率在5%范圍內(nèi)正常；實(shí)際投資變化率在5%范圍以外的，則需要查明原因。(2)單位建筑面積造價(jià)＝審定的單位工程決算／建筑面積審定的單位工程決算來源于工程決算審計(jì)報(bào)告，建筑面積從竣工驗(yàn)收報(bào)告中取得。單位建筑面積造價(jià)小于等于該地區(qū)該類建筑平均指導(dǎo)價(jià)正常，否則需查明原因。(3)建設(shè)單位管理費(fèi)用增減率＝（審定建設(shè)單位管理費(fèi)用—建設(shè)單位管理費(fèi)用概算數(shù)）／建設(shè)單位管理費(fèi)用概算數(shù)審定建設(shè)單位管理費(fèi)用來源于審定的建設(shè)項(xiàng)目概況表，建設(shè)單位管理費(fèi)用概算數(shù)來源于概算批復(fù)文件。該指標(biāo)反映建設(shè)單位管理費(fèi)審定數(shù)與概算數(shù)之間的偏差，通過該指標(biāo)可以反映建設(shè)單位管理費(fèi)的使用情況。2.經(jīng)濟(jì)性二類評價(jià)指標(biāo)(1)設(shè)備投資增減率＝（設(shè)備實(shí)際投資額－設(shè)備投資概算數(shù)）／設(shè)備投資概算數(shù)×100%設(shè)備實(shí)際投資額來源于工程竣工決算審計(jì)報(bào)告中審定的設(shè)備投資，設(shè)備投資概算數(shù)來源于概算批復(fù)文件。該指標(biāo)值若為正數(shù)，表明設(shè)備實(shí)際投資額超過概算數(shù)，發(fā)生超支；該指標(biāo)值若為負(fù)數(shù)，表明設(shè)備實(shí)際投資額比概算數(shù)有所節(jié)約。(2)單位工程造價(jià)變化率＝（審定的單位工程決算－單位工程預(yù)算）／單位工程預(yù)算×100%審定的單位工程決算來源于工程決算審計(jì)報(bào)告，單位工程預(yù)算來源于批復(fù)預(yù)算。該指標(biāo)值若為正數(shù)，表明單位工程的實(shí)際造價(jià)超過預(yù)算造價(jià)，發(fā)生超支，不經(jīng)濟(jì)；若為負(fù)數(shù)，表明單位工程實(shí)際造價(jià)比預(yù)算造價(jià)有所節(jié)約。(3)建設(shè)單位管理費(fèi)用率＝審定的建設(shè)單位管理費(fèi)／審定的待攤投資×100%審定建設(shè)單位管理費(fèi)、審定待攤投資分別來源于工程竣工決算審計(jì)報(bào)告。該指標(biāo)與同一地區(qū)同類建筑的平均指標(biāo)水平進(jìn)行比較，若有較大差異，則需查明原因。(4)業(yè)務(wù)招待費(fèi)與建設(shè)單位管理費(fèi)比＝業(yè)務(wù)招待費(fèi)／建設(shè)單位管理費(fèi)業(yè)務(wù)招待費(fèi)從建設(shè)單位建設(shè)期間的業(yè)務(wù)招待費(fèi)明細(xì)賬中取得，建設(shè)單位管理費(fèi)從建設(shè)項(xiàng)目概況表中取得。根據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》，業(yè)務(wù)招待費(fèi)支出不得超過建設(shè)單位管理費(fèi)總額的10%，若超過10%，則業(yè)務(wù)招待費(fèi)過高，需查明超支原因。（二）效率性評價(jià)指標(biāo)1.效率性一類評價(jià)指標(biāo)(1)投資利潤率＝正常年份的利潤總額或運(yùn)營期年平均利潤／投資總額×100%計(jì)算投資利潤率時(shí)，年利潤總額，可選擇運(yùn)營期正常年份的利潤總額?？偼顿Y的數(shù)據(jù)來源于工程竣工決算報(bào)表。投資利潤率計(jì)算出的數(shù)據(jù)要與行業(yè)的平均投資利潤率相比較，高于這個(gè)平均利潤率，則投資效率性好，低于這個(gè)平均利潤率，則投資效率性差。(2)投資利稅率＝正常年份的利稅總額或運(yùn)營期年平均利稅總額／投資總額×100%計(jì)算投資利稅率時(shí)，年利稅總額，可選擇運(yùn)營期正常年份的利潤總額與銷售稅金之和。若投資利稅率高于同行業(yè)的平均投資利稅率，則投資效率性好，低于平均利稅率，則投資效率性差。(3)新增固定資產(chǎn)產(chǎn)值率＝本期新增總產(chǎn)值／本期新增固定資產(chǎn)×100%本期新增總產(chǎn)值是由新增的固定資產(chǎn)取得的營業(yè)收入，本期新增固定資產(chǎn)可從工程竣工決算報(bào)表中取得。審計(jì)判斷：該項(xiàng)指標(biāo)反映的是新增的固定資產(chǎn)帶來的營業(yè)收入的增加，該比率越大，則表明投資效率性好。(CI-CO)表示現(xiàn)金凈流量，可從項(xiàng)目全部投資財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表中采集，i為行業(yè)基準(zhǔn)收益率或投資者要求的必要報(bào)酬率。若NPV≥0且NPV≥預(yù)期水平，說明項(xiàng)目投資效果較好，若0≤NPV≤預(yù)期水平，說明項(xiàng)目投資效果良好，若NPV＜0，說明項(xiàng)目投資效果較差。2.效率性二類評價(jià)指標(biāo)(1)收入投資彈性＝營業(yè)收入增長率／投資增長率×100%營業(yè)收入增長率根據(jù)投資前和竣工投產(chǎn)后的損益表中營業(yè)收入計(jì)算確定。該指標(biāo)反映每增加一個(gè)單位投資可帶來的收入的增加。該比率越大，則表明投資效率性越好。該指標(biāo)可與項(xiàng)目前期預(yù)測數(shù)及行業(yè)同類項(xiàng)目進(jìn)行比較，以反映該項(xiàng)目投資效率水平。(2)NPVR=NPV/PVI×100%NPVR為項(xiàng)目財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值率，NPV為項(xiàng)目凈現(xiàn)值，PVI為項(xiàng)目總投資現(xiàn)值，該指標(biāo)反映項(xiàng)目單位投資現(xiàn)值能夠獲得凈收益現(xiàn)值的能力。若NPVR大于行業(yè)平均值則項(xiàng)目效率性較好，NPVR越高則項(xiàng)目的效率性越高。(3)單位生產(chǎn)能力投資＝投資總額／正常年份的生產(chǎn)能力投資總額來源于竣工決算報(bào)表，正常年份的生產(chǎn)能力可以用年?duì)I業(yè)收入、年產(chǎn)量表示。單位生產(chǎn)能力投資若高于行業(yè)平均水平，則項(xiàng)目效率較低；反之，則效率較好。（三）效果性評價(jià)指標(biāo)1.效果性一類評價(jià)指標(biāo)(1)靜態(tài)投資回收期（年）＝項(xiàng)目投資總額／正常年份凈利潤與折舊之和×100%總投資的數(shù)據(jù)來源于工程竣工決算報(bào)表，年凈利潤和折舊可選擇運(yùn)營期正常年份的利潤表中的凈利潤和折舊。要與行業(yè)的平均靜態(tài)投資回收期相比較，若小于這個(gè)平均值，則效果好，若超過這個(gè)平均值，則效果差。CI，CO，t，n可從項(xiàng)目全部投資財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表中采集。如果IRR≥行業(yè)基準(zhǔn)收益率，項(xiàng)目投資效果較好；如果IRR＜行業(yè)基準(zhǔn)收益率，項(xiàng)目投資效果較差。若無行業(yè)基準(zhǔn)收益率，則和該項(xiàng)目籌資成本進(jìn)行比較，如果IRR≥籌資成本，則項(xiàng)目投資效果較好，反之，項(xiàng)目的投資效果較差。(3)工程定額工期率＝工程實(shí)際工期／工程定額（計(jì)劃）工期×100%工期來自審定建設(shè)項(xiàng)目概況表。如果工程定額工期率≥100%，說明項(xiàng)目投資效果差，需查明工期拖延的原因；工程定額工期率＜100%，說明項(xiàng)目投資效果好。(4)工程合格品率＝合格的單項(xiàng)工程數(shù)／驗(yàn)收鑒定的單項(xiàng)工程總數(shù)×100%數(shù)據(jù)來自工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收報(bào)告。如果工程合格品率＝100%，說明項(xiàng)目投資效果好，工程合格品率＜100%，說明項(xiàng)目投資效果差。(5)項(xiàng)目設(shè)計(jì)能力利用率＝實(shí)際年生產(chǎn)能力／設(shè)計(jì)年生產(chǎn)能力×100%實(shí)際年生產(chǎn)能力可從正常生產(chǎn)年份的利潤表中取得，設(shè)計(jì)年生產(chǎn)能力可從批復(fù)的可行性研究報(bào)告中取得。項(xiàng)目設(shè)計(jì)能力利用率≥100%，說明項(xiàng)目投資效果較好，項(xiàng)目設(shè)計(jì)能力利用率＜100%，說明項(xiàng)目投資效果差。(6)單位建筑面積收入＝年平均營業(yè)收入／建筑面積年平均營業(yè)收入可以項(xiàng)目近