政府預(yù)算與政府審計(jì)的互動(dòng)關(guān)系研究

政府預(yù)算與政府審計(jì)的互動(dòng)關(guān)系研究

［］F810.3［］A［］1006-0863(2010)06-0032-042003年7月審計(jì)署發(fā)布的《2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出“爭(zhēng)取到2007年投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右”，針對(duì)政府公共部門和公共投資的績(jī)效審計(jì)開始納入我國(guó)政府審計(jì)視野；同年10月召開的黨的十六屆三中全會(huì)首次提出了改革預(yù)算編制制度、“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的規(guī)定和要求，實(shí)際上指明了績(jī)效預(yù)算是預(yù)算制度改革的方向。兩者時(shí)間上的巧合，看似偶然，實(shí)際上有共同的深層次背景，兩者的良性互動(dòng)關(guān)系值得深入研究。一、政府審計(jì)與政府預(yù)算的互動(dòng)基礎(chǔ)：公共資源受托責(zé)任基于社會(huì)契約理論，國(guó)家是社會(huì)公眾達(dá)成契約的結(jié)果。社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要決定了國(guó)家的存在，國(guó)家的存在通過國(guó)家職能的執(zhí)行得以體現(xiàn)。政府本質(zhì)上就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，代理執(zhí)行國(guó)家職能，受托管理公共資源。由于其資源或資金主要由納稅人提供，由此便形成了社會(huì)公眾（納稅人）與政府之間就公共資源的獲得和使用的公共受托責(zé)任關(guān)系。1985年5月在日本東京舉行的最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織(ASOSAI)第三屆大會(huì)以“最高審計(jì)機(jī)關(guān)在促進(jìn)公共受托責(zé)任中的作用”為主題發(fā)表的《東京宣言》中提出，公共受托責(zé)任(publicaccountability)即受托管理公共資源的機(jī)構(gòu)或個(gè)人有義務(wù)向社會(huì)公眾匯報(bào)對(duì)這些資源的管理情況，并承擔(dān)社會(huì)公眾賦予的財(cái)政、管理和計(jì)劃的責(zé)任。從歷史的角度來看，公共受托責(zé)任早期為公共受托財(cái)務(wù)責(zé)任或管家責(zé)任，即保證公共資源的安全完整；隨著社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)需求和政府公共支出的增長(zhǎng)及公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，公眾對(duì)公共部門績(jī)效、公共支出的公平效率給予更高的期望，公共受托責(zé)任由公共受托財(cái)務(wù)責(zé)任向公共受托績(jī)效管理責(zé)任發(fā)展。從層次上看，公共受托責(zé)任包括公共權(quán)力受托責(zé)任和公共資源受托責(zé)任，后者是實(shí)現(xiàn)前者的手段，兩者的有機(jī)結(jié)合稱為“公共受托責(zé)任”。[1]在全民授權(quán)下，公共部門行使管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，形成基于公共權(quán)力讓渡的公共權(quán)力受托責(zé)任；公共部門為履行這一責(zé)任，必須具備獲得、使用和管理公共資源的權(quán)利，公共資源的所有者（公眾）必然將公共資源委托給公共部門使用和管理，形成了基于物質(zhì)資源讓渡的公共資源受托責(zé)任。公共資源受托責(zé)任是政府預(yù)算和政府審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是兩者良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。政府預(yù)算反映了公共資源受托責(zé)任的履行過程，負(fù)責(zé)代理社會(huì)公眾公平和有效地分配公共資源，是公共資源配置的重要工具。它將公民意愿和資源分配轉(zhuǎn)化為政府政策行動(dòng)，以促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]，政府預(yù)算管理解決的就是公共資源獲得和使用的問題。審計(jì)學(xué)者一般認(rèn)為，政府審計(jì)產(chǎn)生于公共受托責(zé)任，并隨著公共受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展，政府審計(jì)的核心職能包括監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，其目標(biāo)在于獨(dú)立地提供公共資源受托責(zé)任履行情況的鑒證信息。綜上所述，基于公共資源受托責(zé)任的政府預(yù)算與績(jī)效審計(jì)的關(guān)系如圖1所示：公共資源受托責(zé)任不是一成不變的，它經(jīng)歷了以規(guī)則為導(dǎo)向的受托公共資源財(cái)政財(cái)務(wù)報(bào)告責(zé)任向以績(jī)效為導(dǎo)向的受托公共資源管理報(bào)告責(zé)任發(fā)展的歷程；政府預(yù)算的控制模式也由投入式控制模式轉(zhuǎn)向產(chǎn)出式控制模式，相應(yīng)的，預(yù)算方式也由傳統(tǒng)的線性預(yù)算向績(jī)效預(yù)算發(fā)展；與之相對(duì)應(yīng)，政府審計(jì)由傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)（包括財(cái)政決算審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)）向績(jī)效審計(jì)（財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)、績(jī)效管理審計(jì)）發(fā)展。目前，我國(guó)政府預(yù)算改革采用“零敲碎打”的改革路徑[3]，正在為績(jī)效預(yù)算改革建立良好的制度環(huán)境；政府審計(jì)強(qiáng)調(diào)合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)并重；績(jī)效預(yù)算和績(jī)效審計(jì)是政府預(yù)算和政府審計(jì)發(fā)展的方向。兩者的發(fā)展路徑如圖2所示。圖1基于公共資源受托責(zé)任的政府預(yù)算與政府審計(jì)關(guān)系圖2基于公共受托責(zé)任發(fā)展的政府預(yù)算和政府審計(jì)發(fā)展路徑二、政府審計(jì)與政府預(yù)算的互動(dòng)關(guān)系我國(guó)政府改革的關(guān)鍵議題如責(zé)任政府、透明政府、低成本政府、廉潔高效政府等都與政府預(yù)算、政府審計(jì)密切相關(guān)。認(rèn)清兩者的關(guān)系有助于穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的政府改革。（一）政府審計(jì)是政府預(yù)算管理系統(tǒng)的重要組成部分一個(gè)完整的預(yù)算循環(huán)包括預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算和預(yù)算監(jiān)督等環(huán)節(jié)，其中，預(yù)算監(jiān)督貫穿于整個(gè)預(yù)算循環(huán)的全過程。就目前來看，預(yù)算監(jiān)督按照監(jiān)督主體可以分為會(huì)計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，其中審計(jì)監(jiān)督包括部門內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督；會(huì)計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督主要是為部門單位的管理層和決策層提供信息；財(cái)政監(jiān)督主要指財(cái)政主管部門設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)如財(cái)政監(jiān)督檢查局進(jìn)行的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督也包括對(duì)稅務(wù)監(jiān)督、金融監(jiān)督的再監(jiān)督；人大監(jiān)督主要體現(xiàn)在預(yù)算審批環(huán)節(jié)上；司法監(jiān)督的重點(diǎn)是在預(yù)算違法行為的處理處罰上；輿論監(jiān)督屬于非權(quán)力型監(jiān)督機(jī)制，影響有限。審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)開展的審計(jì)監(jiān)督具體體現(xiàn)在本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)（同級(jí)審）和財(cái)政決算審計(jì)（上審下）。在上述多元化的預(yù)算監(jiān)督制度安排中，政府預(yù)算審計(jì)是預(yù)算運(yùn)行機(jī)制重要的內(nèi)部因素，其地位和功能是不可替代的。政府預(yù)算審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，是政府審計(jì)的永恒主題；其根本目標(biāo)是促進(jìn)科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。從1996年起，審計(jì)署受國(guó)務(wù)院委托每年都向全國(guó)人大提交關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，極大地推動(dòng)了政府預(yù)算改革，提高了財(cái)政透明度；在政府預(yù)算由投入預(yù)算向產(chǎn)出／結(jié)果預(yù)算發(fā)展的過程中，政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是績(jī)效預(yù)算管理系統(tǒng)的重要組成部分，而審計(jì)機(jī)關(guān)從事的以項(xiàng)目評(píng)價(jià)和績(jī)效測(cè)評(píng)為核心的政府績(jī)效審計(jì)是績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要制度安排。（二）政府預(yù)算和政府審計(jì)是實(shí)現(xiàn)善治政府的重要工具實(shí)現(xiàn)善治是公共治理的最終目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)善治的過程實(shí)際上就是尋求和建立一個(gè)有限、負(fù)責(zé)、法治、高效、廉潔和人本政府的過程。有效的公共部門治理沒有統(tǒng)一的模式和結(jié)構(gòu)，但普遍認(rèn)為良好的治理依賴于四個(gè)支柱：受托責(zé)任、透明度、可預(yù)見性和參與。[4]治理離不開監(jiān)督和評(píng)價(jià)。政府審計(jì)的基本職能是監(jiān)督和評(píng)價(jià)，它是政府治理不可缺少的有效工具[5]；預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)是政府預(yù)算的核心，政府預(yù)算在本質(zhì)上是工具性的，是公共財(cái)政框架下政府治理的核心制度[6]，不僅是配置資源和控制的工具，是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政政策目標(biāo)的工具，還是促進(jìn)績(jī)效和良好治理的工具。公共受托責(zé)任是政府審計(jì)和政府預(yù)算的核心理念，受托責(zé)任強(qiáng)調(diào)問責(zé)和高效，公共受托責(zé)任的履行和鑒證離不開政府預(yù)算和政府審計(jì)。透明是治理的核心要素，是受托責(zé)任關(guān)系的基石。美國(guó)前審計(jì)長(zhǎng)大衛(wèi)·沃克認(rèn)為，最高審計(jì)機(jī)關(guān)，無論預(yù)算大小，無論專業(yè)能力如何，最基本的工作都應(yīng)該是打擊腐敗、保證透明、追求問責(zé)。[7]腐敗的發(fā)生是治理不善(poorgovernance)的后果，即政府機(jī)構(gòu)為了私人利益而濫用社會(huì)公眾賦予的權(quán)力。在世界上一些公共治理水平較低的國(guó)家，財(cái)政預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行工作透明度不高，并且缺乏有效的監(jiān)督，致使政府機(jī)構(gòu)和人員在公共資源的分配和使用上的自由裁量權(quán)過大，進(jìn)而導(dǎo)致大量利用公共資源支配權(quán)尋租的腐敗行為。腐敗往往伴隨著資金運(yùn)動(dòng)，政府合規(guī)性審計(jì)是防范和抑制腐敗的利器。各國(guó)普遍推行的審計(jì)結(jié)果公告制度提高了財(cái)政的透明度，降低了政府委托代理關(guān)系中的代理成本，同時(shí)為政府問責(zé)提供了切入點(diǎn)。預(yù)算的目的就是將看不見的政府變?yōu)橥该鞯恼?，公開政府預(yù)算過程和預(yù)算中包含和提供的信息是財(cái)政透明度的核心。政府審計(jì)作為一種制度安排，可以抑制作為代理人的政府部門和人員可能出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為，增進(jìn)秩序，使得政府行為具有可預(yù)見性。預(yù)算的本身同樣強(qiáng)調(diào)可預(yù)見性，正所謂“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。（三）政府審計(jì)與政府預(yù)算的良性互動(dòng)按照最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INTOSAI)的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)的兩大任務(wù)是開展合規(guī)性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)。與之相對(duì)應(yīng)，政府預(yù)算也包括合規(guī)性預(yù)算和績(jī)效預(yù)算。政府審計(jì)和政府預(yù)算良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的重要工具。1.政府審計(jì)是推動(dòng)政府預(yù)算改革的重要力量政府審計(jì)可以針對(duì)政府預(yù)算管理的所有環(huán)節(jié)開展審計(jì)，也可以對(duì)預(yù)算管理的某一環(huán)節(jié)如預(yù)算決策、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息支持系統(tǒng)、戰(zhàn)略計(jì)劃和績(jī)效目標(biāo)的確定?？?jī)效預(yù)算以績(jī)效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)作為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，對(duì)“屢審屢犯”的問題運(yùn)用績(jī)效審計(jì)的方法從預(yù)算機(jī)制、體制上提出相關(guān)建議，推動(dòng)預(yù)算制度改革和完善，發(fā)動(dòng)政府改革的引擎。(1)政府合規(guī)性審計(jì)有利于形成“順應(yīng)規(guī)則”的文化“順應(yīng)規(guī)則”的文化是開展績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)。我國(guó)的國(guó)情中“人治大于法治”，從以往審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果來看，“有法不依”的情況很嚴(yán)重。合規(guī)性審計(jì)通過“屢犯屢審”、信息披露和強(qiáng)化責(zé)任，有利于培養(yǎng)和貫徹“順應(yīng)規(guī)則”的文化，進(jìn)而有利于推動(dòng)投入式預(yù)算向產(chǎn)出式預(yù)算的發(fā)展。因此在目前情況下，必須堅(jiān)持開展績(jī)效審計(jì)的同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化合規(guī)性審計(jì)。(2)政府績(jī)效審計(jì)可以緩解預(yù)算編制決策主體的“理性的無知”和減少預(yù)算管理中的“尋租”行為政府績(jī)效審計(jì)包括政府部門績(jī)效審計(jì)和預(yù)算支出績(jī)效審計(jì)?？?jī)效預(yù)算是將資源分配的增加與績(jī)效提高緊密結(jié)合的一種預(yù)算方式。在績(jī)效預(yù)算合同中一般包括目標(biāo)、成本、衡量指標(biāo)；下期預(yù)算與本期績(jī)效審計(jì)結(jié)果相聯(lián)系；績(jī)效審計(jì)結(jié)果是預(yù)算編制決策的重要參考，這樣，績(jī)效審計(jì)可以降低政府代理成本，緩解預(yù)算決策信息的“理性的無知”。預(yù)算執(zhí)行過程是各利益集團(tuán)的公共選擇過程，在這一過程中存在的利益集團(tuán)“尋租”行為是政府預(yù)算執(zhí)行效率低下的重要原因，各利益集團(tuán)尋求更多超額預(yù)算資金配給的活動(dòng)以及政府部門預(yù)算資源分配中的自由裁量權(quán)，也就相應(yīng)形成了預(yù)算管理過程中的“尋租”與“設(shè)租”活動(dòng)[8]，績(jī)效審計(jì)結(jié)果與預(yù)算撥付掛鉤可以有效控制部門擴(kuò)權(quán)和支出膨脹，進(jìn)而減少利益集團(tuán)“尋租”和“設(shè)租”行為。(3)政府績(jī)效審計(jì)開發(fā)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，可以進(jìn)一步完善支出部門的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，為績(jī)效預(yù)算改革創(chuàng)造條件績(jī)效預(yù)算的起點(diǎn)是績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效預(yù)算的核心是建立一套能夠反映政府公共活動(dòng)績(jī)效的評(píng)價(jià)體系。將績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算掛鉤是現(xiàn)代績(jī)效預(yù)算的精髓。政府預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)主體一般包括政府部門自身和外部機(jī)構(gòu)或中介組織等?！白约簩?duì)自己的評(píng)估”往往帶有主觀傾向，即使經(jīng)過部門間相互評(píng)估，也難免因部門之間的利益傾向而導(dǎo)致不良互評(píng)。政府部門自己制訂的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系容易排除那些較難衡量或者該部門認(rèn)為不應(yīng)該衡量的指標(biāo)；而恰恰是這些指標(biāo)可能更體現(xiàn)政府部門的績(jī)效和工作質(zhì)量。另外，由于外部激勵(lì)的缺乏使政府部門更容易產(chǎn)生惰性，政府部門制定的績(jī)效目標(biāo)（指標(biāo)）或計(jì)劃往往偏向于低于組織所能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。無論是英國(guó)、美國(guó)還是澳大利亞，政府審計(jì)都站在獨(dú)立的立場(chǎng)上在政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系中扮演著重要角色。中國(guó)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系還在建設(shè)過程中，政府審計(jì)在定位上，不能消極地等待這些指標(biāo)體系的完善，而應(yīng)該積極主動(dòng)地參與其中。2.績(jī)效預(yù)算理念有利于推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展績(jī)效預(yù)算與績(jī)效審計(jì)的核心都是“3E”，兩者都是政府績(jī)效管理的重要工具，都強(qiáng)調(diào)以公民利益為取向，以績(jī)效為目標(biāo)，都關(guān)注公共受托責(zé)任，績(jī)效預(yù)算的理念可以推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。(1)用績(jī)效預(yù)算理念指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)的開展審計(jì)是對(duì)財(cái)政監(jiān)督的再監(jiān)督，傳統(tǒng)預(yù)算下的監(jiān)督強(qiáng)調(diào)財(cái)政本位主義和制度主義；績(jī)效預(yù)算下的監(jiān)督強(qiáng)調(diào)民本主義（以公共需求的滿足程度為目標(biāo)）和績(jī)效主義（以資金使用績(jī)效最大化為目標(biāo)）。因此，績(jī)效審計(jì)應(yīng)該關(guān)注民生（如教育、衛(wèi)生、社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等），關(guān)注資金使用中的損失、浪費(fèi)，體現(xiàn)公共財(cái)政的要求。(2)績(jī)效預(yù)算合同一定程度上提供了政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定是績(jī)效審計(jì)發(fā)展的瓶頸。實(shí)行績(jī)效預(yù)算要求預(yù)算單位在取得預(yù)算資金時(shí)在預(yù)算合同中明確所要達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)、衡量指標(biāo)、活動(dòng)成本等，這就為開展政府績(jī)效審計(jì)提供了一個(gè)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在開展績(jī)效審計(jì)時(shí)按照事先確定的預(yù)算合同目標(biāo)評(píng)價(jià)被審計(jì)單位是否取得了事先確定的結(jié)果。三、公共治理理念下的政府審計(jì)和政府預(yù)算的發(fā)展（一）大力發(fā)展政府部門內(nèi)部審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部受托責(zé)任履行的監(jiān)督和鑒證政府部門內(nèi)部審計(jì)是政府內(nèi)部控制體系的重要組成部分，是防范預(yù)算執(zhí)行違規(guī)的第一道防線，是強(qiáng)化預(yù)算行政控制的重要力量，是政府部門治理的關(guān)鍵，也是強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算政治控制的基礎(chǔ)。發(fā)展和完善政府部門內(nèi)部審計(jì)可以適應(yīng)國(guó)家預(yù)算管理方式變革的要求，也有利于彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量不足的缺陷。目前我國(guó)政府部門中設(shè)立獨(dú)立客觀的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的數(shù)量不多，內(nèi)部審計(jì)人員較少。因此必須大力推進(jìn)政府部門內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展。（二）加強(qiáng)預(yù)算和審計(jì)信息披露，提高財(cái)政透明度，強(qiáng)化問責(zé)制度財(cái)政透明度是政府透明度的重要內(nèi)容，提高財(cái)政透明度要求公開政府預(yù)算和預(yù)算行為過程，政府審計(jì)結(jié)果的披露，會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)公眾關(guān)注預(yù)算信息，提高對(duì)預(yù)算信息的需求，進(jìn)而提高財(cái)政透明度。對(duì)于建立責(zé)任政府，落實(shí)政治問責(zé)這一目標(biāo)而言，財(cái)政問責(zé)尤其是預(yù)算問責(zé)是根本性的不可或缺的條件，而審計(jì)信息披露和審計(jì)問責(zé)為財(cái)政問責(zé)提供了突破口。（三）逐步建立中期預(yù)算框架，轉(zhuǎn)變政府審計(jì)定位，增強(qiáng)預(yù)算和審計(jì)的前瞻能力傳統(tǒng)預(yù)算是以控制取向的年度預(yù)算，現(xiàn)代預(yù)算是以管理和計(jì)劃取向的中期預(yù)算，目前OECD主要國(guó)家已經(jīng)采用中期預(yù)算替代了傳統(tǒng)的年度預(yù)算。中期預(yù)算可以加強(qiáng)“瞻前顧后”的長(zhǎng)期行為，避免年度預(yù)算的“短視”行為，同時(shí)，中期預(yù)算可以鑒別和暴露不利的支出趨勢(shì)，盡早發(fā)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)，提高了預(yù)算透明度。為適應(yīng)公共治理，2008年劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出“審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)”實(shí)際上就是要關(guān)注政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展政府審計(jì)，促進(jìn)降低政府財(cái)政和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高以財(cái)政透明度為核心的政府透明度，增強(qiáng)前瞻能力，同時(shí)提高績(jī)效，改善組織運(yùn)營(yíng)。（四）穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效預(yù)算，逐步擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)范圍績(jī)效預(yù)算的實(shí)施需要強(qiáng)有力的技術(shù)保障和人才要求，如績(jī)效預(yù)算一般要求對(duì)政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)進(jìn)行改革，需要引進(jìn)標(biāo)桿管理技術(shù)，需要對(duì)大量技術(shù)人才進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和戰(zhàn)略制訂等。因此，績(jī)效預(yù)算改革不能急于求成?？?jī)效預(yù)算改革應(yīng)采取務(wù)實(shí)的“三步走”思路：從公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)入手，選擇項(xiàng)目支出占大頭的部分部門進(jìn)行具體的“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算”；在部分支出管理水平較好的事業(yè)單位或政府部門有選擇性地推