國有資產(chǎn)管理的一般概念及其存在的問題

行政與事業(yè)

單位國有資產(chǎn)管理

省機(jī)關(guān)管理局高級會計師肖光華第一頁，共三十九頁。一、涉及國有資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)二、國有資產(chǎn)管理的一般概念三、國有資產(chǎn)存量及其管理存在的問題四、國有資產(chǎn)分級監(jiān)管與單位內(nèi)部分工五、國有資產(chǎn)管理目標(biāo)、原則和任務(wù)六、國有資產(chǎn)管理暫行辦法條文規(guī)定七、如何做好國有資產(chǎn)管理工作第二頁，共三十九頁。

一、涉及國有資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)1、《會計法》對資產(chǎn)監(jiān)管的要求2、《行政單位財務(wù)規(guī)則》和《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》規(guī)定，國資管理是財務(wù)管理的主要內(nèi)容之一3、十六屆三中全會的決定對國資要求4、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定5、財政違法行為處罰處分條例6、《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部35號、36號令）第三頁，共三十九頁。1、《會計法》對資產(chǎn)監(jiān)管的要求：第27條各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度：對財物保管人員、對外投資、資產(chǎn)處置、財產(chǎn)清查等提出的具體要求。第4條單位負(fù)責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。第四頁，共三十九頁。2、行政單位財務(wù)規(guī)則（財政部令第9號）第4條行政單位財務(wù)管理的主要任務(wù)：（1）合理編制行政單位預(yù)算，統(tǒng)籌安排、節(jié)約使用各項資金；（2）定期編制財務(wù)報告，如實(shí)反映行政單位預(yù)算執(zhí)行情況，進(jìn)行財務(wù)活動分析；（3）建立健全內(nèi)部財務(wù)管理制度；（4）加強(qiáng)行政單位國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失等。第五頁，共三十九頁。3、十六屆三中全會的決定提出：（1）建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等各類財物權(quán)。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，有利于維護(hù)公有財產(chǎn)權(quán)。（2）建立健全非經(jīng)營性資產(chǎn)的監(jiān)管制度。（3）建立分級所有、分級監(jiān)管和分類監(jiān)管的國有資產(chǎn)管理體制模式。第六頁，共三十九頁。4、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定：對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容包括（1）預(yù)算或財務(wù)收支計劃執(zhí)行情況（2）預(yù)算外資金的收支和管理情況；（3）專項基金的管理和使用情況；（4）國有資產(chǎn)的管理、使用及保值增值情況（5）財務(wù)收支的內(nèi)部控制制度及其執(zhí)行情況

第七頁，共三十九頁。5、財政違法行為處罰處分條例2004年11月，國務(wù)院以第427號令頒布的自２００５年２月１日起施行的《財政違法行為處罰處分條例》第八條規(guī)定，違反國有資產(chǎn)管理規(guī)定的行為主要包括三個方面：（1）國家機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)的登記環(huán)節(jié)中不如實(shí)登記取得國有資產(chǎn)的情況，為部門謀取不正當(dāng)利益創(chuàng)造便利條件；第八頁，共三十九頁。（2）國家機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)的核算環(huán)節(jié)將應(yīng)納入單位法定的統(tǒng)一帳目核算的不納入其中核算，或是將應(yīng)納入統(tǒng)一帳目核算的國有資產(chǎn)以弄虛作假等手段轉(zhuǎn)為帳外，非法占有和使用，謀取不正當(dāng)利益；（3）國家機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)的處置環(huán)節(jié)將非經(jīng)營性資產(chǎn)違規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)；國有資產(chǎn)違規(guī)出售、調(diào)撥、報損、報廢，使國有資產(chǎn)受損；擅自隨意核銷債權(quán)。第九頁，共三十九頁。6、財政部35號、36號令《兩個辦法》新發(fā)布的《辦法》構(gòu)建了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從形成、使用到處置全過程的有效監(jiān)管體系。具體體現(xiàn)在：一是明確了管理原則二是理順了管理體制三是規(guī)范了配置程序四是強(qiáng)化了使用管理五是加強(qiáng)了處置管理六是完善了收入管理第十頁，共三十九頁。二、國有資產(chǎn)管理的一般概念（一）國有資產(chǎn)概念（廣義和狹義）（二）國有資產(chǎn)的分類（三）產(chǎn)權(quán)與資產(chǎn)所有權(quán)第十一頁，共三十九頁。（一）國有資產(chǎn)即國家享有所有權(quán)的資產(chǎn)。從廣義來說，國有資產(chǎn)是指國家依法取得和認(rèn)定的或者由資本金投入及其收益、撥入經(jīng)費(fèi)、接受饋贈等形成的各種形態(tài)的資產(chǎn)。從狹義來說，國有資產(chǎn)是指作為社會代表的國家直接占有的經(jīng)營性的一切財產(chǎn)。第十二頁，共三十九頁。（二）國有資產(chǎn)的分類1、按國有資產(chǎn)用途分類（1）企業(yè)國有資產(chǎn)（其特點(diǎn)：運(yùn)動性、增值性、經(jīng)營方式多樣性）（2）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)（其特點(diǎn)：配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性、使用目的服務(wù)性、資金補(bǔ)償擴(kuò)充的非直接性、占有使用無償性）（3）資源性國有資產(chǎn)（其特點(diǎn)：壟斷性、相對性、資產(chǎn)性、有價性）第十三頁，共三十九頁。2、按國有資產(chǎn)性質(zhì)分類（1）經(jīng)營性國有資產(chǎn)（2）非經(jīng)營性國有資產(chǎn)3、按國有資產(chǎn)存在形態(tài)分類（1）有形資產(chǎn)（2）無形資產(chǎn)第十四頁，共三十九頁。

（三）產(chǎn)權(quán)是資產(chǎn)權(quán)利或者財產(chǎn)權(quán)利的簡稱。產(chǎn)權(quán)是以所有權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)，以及由所有權(quán)關(guān)系派生出來的對財產(chǎn)占有、使用、收益和處分等權(quán)利，是指財產(chǎn)所有權(quán)以及財產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)利。產(chǎn)權(quán)既是與所有權(quán)有關(guān)的各種財產(chǎn)權(quán)利的總和，又是制約人們?nèi)绾问褂眠@些權(quán)利的原則。國有資產(chǎn)即國家享有產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)；國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也是各種財產(chǎn)權(quán)利的集合。

第十五頁，共三十九頁。三、國有資產(chǎn)存量及其管理存在的問題（一）行政事業(yè)國有資產(chǎn)存量情況截止2005年底，省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量為312.75

億元。固定資產(chǎn)總量為217.51億元(均為賬面價值)

元，占國有資產(chǎn)總量的70%(扣除不可比因素)，增長21.77％

。其中：房屋建筑物123.77億元，專用設(shè)備43.12億元，一般設(shè)備38.99億元，文物陳列品180萬元，圖書3.08億元，其他8.55億元。第十六頁，共三十九頁。（二）國有資產(chǎn)管理存在的問題1、國有資產(chǎn)管理意識淡薄2、資產(chǎn)配置不合理、使用率低3、財產(chǎn)清查不到位，家底不清4、國有資產(chǎn)處置隨意性5、國有資產(chǎn)收益管理不規(guī)范第十七頁，共三十九頁。四、國有資產(chǎn)分級監(jiān)管與單位內(nèi)部分工

1、國有資產(chǎn)管理體制改革歷程1988年8月國務(wù)院決定成立國家國有資產(chǎn)管理局，以行使全部國有資產(chǎn)的管理職能。1993年11月中共中央十四屆三中全會關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定，明確對國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營的體制。這意味著在政企分開之外，首次提出了政資分開的概念。1993年以后深圳、上海等地開始進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制的探索。

第十八頁，共三十九頁。

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革過程中，國家國有資產(chǎn)管理局被撤銷并入財政部。2002年2月國家經(jīng)貿(mào)委下屬九個國家局被撤銷。2002年11月黨的十六大宣布在堅持國家所有的前提下，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，并將在中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。第十九頁，共三十九頁。

2、國有資產(chǎn)分級監(jiān)管的含義國有資產(chǎn)的分級監(jiān)管的準(zhǔn)確含義是什么？原有兩種代表性的觀點(diǎn)和政策主張。一種是國有資產(chǎn)實(shí)行全國統(tǒng)一所有，由國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使對國有財產(chǎn)的所有權(quán)，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行分級管理。即全部國有資產(chǎn)都是中央所有的資產(chǎn)，中央授權(quán)地方政府對一部分國有資產(chǎn)行使管轄和監(jiān)督；另一種觀點(diǎn)是國有資產(chǎn)實(shí)行政府分級所有，即將國有資產(chǎn)落實(shí)到一級政府所有，由各級政府依法監(jiān)督管理國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)分級分工管理主體的區(qū)分和變動不是國有資產(chǎn)所有權(quán)的的分割和轉(zhuǎn)移。第二十頁，共三十九頁。3、單位資產(chǎn)管理內(nèi)部分工（1）財務(wù)部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)的價值分類核算、預(yù)算審核，并對資產(chǎn)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查。（2）資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)的預(yù)算編制、計劃采購、驗收入庫、登記保管、領(lǐng)用發(fā)出、維護(hù)保養(yǎng)、調(diào)撥處置等具體管理。（3）使用部門負(fù)責(zé)合理、有效使用和日常維護(hù)管理、杜絕浪費(fèi)。

第二十一頁，共三十九頁。五、國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)、原則和任務(wù)(一)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)1、保障國有資產(chǎn)的完整和安全2、促進(jìn)國有資產(chǎn)合理、有效、節(jié)約使用3、對非轉(zhuǎn)經(jīng)的資產(chǎn)，要明確產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，堅持有償使用的原則，使用國有資產(chǎn)保值增值。4、建立健全國有資產(chǎn)各項管理制度，使國有資產(chǎn)管理法制化、經(jīng)?；⒖茖W(xué)化。第二十二頁，共三十九頁。（二）行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的基本原則1、“三結(jié)合”原則（資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、實(shí)物管理與價值管理相結(jié)合原則）2、所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則3、實(shí)物管理為主的原則4、不可侵犯原則5、最大效率原則第二十三頁，共三十九頁。（三）行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理主要任務(wù)1、建立和健全各項規(guī)章制度2、實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理3、保全資產(chǎn)（保障國資的安全和完整）4、合理配置、有效使用5、有償使用、保值增值（尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體）第二十四頁，共三十九頁。六、國有資產(chǎn)管理暫行辦法條文規(guī)定

(一)行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法主要條文1、資產(chǎn)配置（原則、要求、報批程序）2、資產(chǎn)使用（制度、定期清查、出租報批、出租收入實(shí)行”收支兩條線“管理）3、資產(chǎn)處置（履行審批、出售與置換要公開）4、資產(chǎn)評估（沒有原始憑證、出售等）5、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處6、資產(chǎn)統(tǒng)計報告（信息動態(tài)管理、統(tǒng)計報告、績效管理、產(chǎn)權(quán)登記）7、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任（兩個條例）第二十五頁，共三十九頁。(二)事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法主要條文1、資產(chǎn)配置及使用（配置方式、條件、要求、報批程序，對外投資、出租、擔(dān)保論證與報批，收入納入單位預(yù)算）2、資產(chǎn)處置（履行審批，出售應(yīng)通過拍賣等方式公開處置，處置收入實(shí)行收支兩條線管理）3、產(chǎn)權(quán)登記與產(chǎn)權(quán)糾紛處理4、資產(chǎn)評估與資產(chǎn)清查（評估核準(zhǔn)或備案）5、資產(chǎn)信息管理與報告（管理信息化）6、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任（兩個條例）第二十六頁，共三十九頁。七、如何做好國有資產(chǎn)管理工作

單位應(yīng)從“一個制度、二個數(shù)量、三個重點(diǎn)”入手，做好國有資產(chǎn)管理工作1、一個制度：應(yīng)建立健全單位國有資產(chǎn)管理制度并有效組織實(shí)施。2、二個數(shù)量：即做好存量與變量的管理3、三個重點(diǎn)：（1）資產(chǎn)的處置管理（2）非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)管理（3）閑置資產(chǎn)的調(diào)劑第二十七頁，共三十九頁。（一）固定資產(chǎn)存量的管理1、固定資產(chǎn)的日常管理（1）建立固定資產(chǎn)管理責(zé)任制（2）建立固定資產(chǎn)賬卡登記制度（取得的沒有原始價格憑證的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評估入賬）（3）建立固定資產(chǎn)維護(hù)制度（4）建立賠償制度（5）建立報告制度第二十八頁，共三十九頁。2、定期組織財產(chǎn)清查（1）財產(chǎn)清查的重要性（2）財產(chǎn)清查的內(nèi)容（3）財產(chǎn)清查的方法由財務(wù)部門核對固定資產(chǎn)賬冊和卡由財務(wù)、資產(chǎn)、使用部門互相核對卡片由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)組織清查盤點(diǎn)由使用部門根據(jù)清查結(jié)果填寫清查登記表第二十九頁，共三十九頁。(二)固定資產(chǎn)增量的管理1、建立請購審批制度：明確相關(guān)部門或人員的職責(zé)權(quán)限及相應(yīng)請購程序、審批權(quán)限2、建立采購與驗收環(huán)節(jié)的管理制度：由獨(dú)立的驗收部門或指定專人對所購物品進(jìn)行驗收，出具驗收證明。3、對政府集中采購目錄內(nèi)的項目應(yīng)嚴(yán)格按政府集中采購程序辦理。

第三十頁，共三十九頁。第三十一頁，共三十九頁。

（3）公開招標(biāo)的法定程序：采購預(yù)算與計劃—資金確認(rèn)—編制采購文件——備案—公告(20天)—抽取專家—開標(biāo)、評標(biāo)—采購單位確認(rèn)—公告—簽訂采購—驗收—付款（三種形式：自行支付、采購專戶支付、國庫統(tǒng)一支付）（4）部門規(guī)定：電器設(shè)備和辦公自動化設(shè)備單項單次采購在0.5—1萬元以下的，由單位提出要求，上報廳計財處視情況批準(zhǔn)自行采購。

第三十二頁，共三十九頁。（三）國有資產(chǎn)處置管理1、履行報批手續(xù)。其中：固定資產(chǎn)處置審批權(quán)限為：(1)單價3000元以下由使用單位審批(2)單價3000元至1萬元由主管部門審批(3)單價1萬元報國有資產(chǎn)管理部門審批2、技術(shù)鑒定確認(rèn)3、資產(chǎn)評估4、處置收入管理第三十三頁，共三十九頁。?各單位申報國有資產(chǎn)處置的程序：行政事業(yè)單位處置規(guī)定限額以上的國有資產(chǎn)，首先向主管部門申報，提出處置國有資產(chǎn)的報告，填報《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置申報表》，經(jīng)主管部門審核后，報省機(jī)關(guān)管理局審批。

應(yīng)指出的是：有償調(diào)出或變賣固定資產(chǎn)應(yīng)進(jìn)行評估，其中10萬元以上的要進(jìn)場交易。第三十四頁，共三十九頁。行政事業(yè)單位處置國有資產(chǎn)時，應(yīng)根據(jù)不同情況提交有關(guān)文件、證件及資料：（1）資產(chǎn)價值憑證；（2）資產(chǎn)報廢的技術(shù)鑒定；（3）報損資產(chǎn)的名稱、數(shù)量、規(guī)格、單價、損失價值清冊，以及鑒定資料和對非正常損失責(zé)任者的處理文件；（4）出售或?qū)ν馔顿Y時應(yīng)提交評估機(jī)構(gòu)出具的資產(chǎn)評估文件。第三十五頁，共三十九頁。（四）非轉(zhuǎn)經(jīng)資產(chǎn)的管理

1、行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)的主要方式：（1）單位根據(jù)自己條件，依法從事經(jīng)營活動（2