建立財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的新型財(cái)政體制研究

建立財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的新型財(cái)政體制研究

我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革只注重了財(cái)力的集中，忽視了政府間財(cái)力與支出責(zé)任的劃分落實(shí)，造成了財(cái)力不斷上移，支出責(zé)任不斷下移，中央、省財(cái)力集中過(guò)多，縣鄉(xiāng)財(cái)力實(shí)得過(guò)少的現(xiàn)象，出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政越來(lái)越困難的局面。因此，如何深化分稅制財(cái)政體制改革，合理確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和支出責(zé)任，盡快建立財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的新型財(cái)政體制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為財(cái)政改革的重大課題。本文擬對(duì)此問(wèn)題作初步的剖析和研究。一、我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革發(fā)展的歷史進(jìn)程和取得的顯著成效(一)我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革發(fā)展的歷史進(jìn)程。我國(guó)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。其分稅制財(cái)政體制改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，從新中國(guó)成立后到1978年之前，實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政集中體制。且高度集中，不利于調(diào)動(dòng)地方組織收入和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。第二階段，從1978年到1993年，中央政府逐步放權(quán)，實(shí)行分成和財(cái)政包干體制。對(duì)地方政府和國(guó)營(yíng)企業(yè)放權(quán)讓利，走向分權(quán)財(cái)政體制改革，使地方政府的財(cái)力不斷增長(zhǎng)，但中央財(cái)力比重卻逐年下降，削弱了中央的宏觀調(diào)控能力。第三階段，從1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革。在全國(guó)“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)”的原則下，劃分中央稅、地方稅和共享稅，確定中央和地方的事權(quán)與支出范圍，稅權(quán)大都集中在中央，提高了中央收入的比重，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力。但由于對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)界定不清，出現(xiàn)了財(cái)力上移，事權(quán)支出責(zé)任下移兩者不對(duì)稱(chēng)和不匹配的問(wèn)題，造成中央、省財(cái)力集中過(guò)多，省以下財(cái)政困難的局面，制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(二)我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革取得的顯著成效。1.初步理順了各級(jí)政府財(cái)力分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了中央與地方發(fā)展生產(chǎn)增加收入的積極性。實(shí)行中央與地方的分稅制財(cái)政體制，不但解決了原財(cái)政包干體制下中央與地方之間財(cái)政分配“一省一制”等問(wèn)題，而且還初步理順了中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)了中央財(cái)政統(tǒng)籌配置資源和宏觀調(diào)控的能力，調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織財(cái)政收入的積極性。中央財(cái)政收入由1994年2907億元增加到2009年的35916億元，增長(zhǎng)11.3倍，年均增長(zhǎng)18.2％；地方財(cái)政收入由1994年2312億元增加到2009年的32602億元，增長(zhǎng)13倍，年均增長(zhǎng)19.3％。2.籌集財(cái)政收入的功能明顯增強(qiáng)，提高了財(cái)政收入占GDP的比重和集中中央收入的比重。全國(guó)財(cái)政收入由1994年的5219億元增加到2009年的68518億元，增長(zhǎng)12倍，年均增長(zhǎng)18.7％；其中，全國(guó)稅收收入由1994年的5127億元增加到2009年的59522億元，增長(zhǎng)10.6倍，年均增長(zhǎng)17.8％。全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1994年的10.8％提高到2009年的20.1％，提高了9.3％；中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重由改革前1993年的22％，提高到2009年的52.4％，提高了30.4％。國(guó)家財(cái)力顯著增強(qiáng)，中央宏觀調(diào)控能力明顯提高，為政府履行職能、改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可靠的財(cái)力保障。3.財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。推動(dòng)了稅制結(jié)構(gòu)、財(cái)力分配和支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一是優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)。1994年以來(lái)，具有調(diào)節(jié)收入分配功能的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅占稅收收入的比重不斷提高，以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。2009年，我國(guó)共有19個(gè)稅種，全年稅收收入59522億元，占全國(guó)財(cái)政收入的86.9％。其中，流轉(zhuǎn)稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅收入分別占全國(guó)稅收收入的58.8％和27.7％；中央稅收、地方稅收分別占全國(guó)稅收收入的56.1％和43.9％。二是優(yōu)化了財(cái)力分配關(guān)系。建立了以劃分稅收收入和實(shí)行轉(zhuǎn)移支付為主體的上下級(jí)政府間財(cái)政分配制度，中央從地方集中了較多財(cái)力，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)力補(bǔ)助，發(fā)揮了均衡地區(qū)間政府財(cái)力的作用。三是優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。建立了公共財(cái)政體系，國(guó)家財(cái)政用于改善民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)的支出大幅度增加?！笆晃濉睍r(shí)期國(guó)家財(cái)政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化等與人民群眾生活密切相關(guān)的支出，超過(guò)9.8萬(wàn)億元，比“十五”時(shí)期增加6萬(wàn)億元左右，增長(zhǎng)1.6倍。4.中央宏觀調(diào)控作用明顯增強(qiáng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。國(guó)家根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。及時(shí)調(diào)整財(cái)政稅收政策，不斷完善了稅種和稅制要素設(shè)置，積極支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，財(cái)稅的宏觀調(diào)控作用明顯增強(qiáng)。一是促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系逐步建立,“社會(huì)安全網(wǎng)”逐步形成。二是促進(jìn)了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。中央通過(guò)增加轉(zhuǎn)移支付，持續(xù)加大民生投入，促進(jìn)了基本公共服務(wù)的均等化。中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付由1994年的2389億元增加到2009年的8564億元，年均增長(zhǎng)18％。三是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。特別是在應(yīng)對(duì)1998年亞洲金融危機(jī)和2008年國(guó)際金融危機(jī)的過(guò)程中,通過(guò)實(shí)施以擴(kuò)大政府投資、增加國(guó)債發(fā)行和結(jié)構(gòu)性減稅為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策,為經(jīng)濟(jì)的回升向好和持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。5.財(cái)政管理逐漸規(guī)范，增強(qiáng)了公共財(cái)政觀念、預(yù)算觀念和財(cái)稅法制觀念。一是增強(qiáng)了公共財(cái)政觀念。1998年中央提出了“逐步建立公共財(cái)政基本框架”的要求，體現(xiàn)了黨在新的歷史時(shí)期執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和政府公共服務(wù)職能的加強(qiáng)。特別是把改善民生作為重點(diǎn)，使越來(lái)越多的普通百姓得到了實(shí)惠，受到了廣大人民群眾的衷心擁護(hù)。二是增強(qiáng)了預(yù)算觀念。政府預(yù)算體系不斷完善，初步建立了由政府公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算構(gòu)成的復(fù)合型政府預(yù)算體系。建立了部門(mén)預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算”。建立了國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度,穩(wěn)步推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革。堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出的原則，嚴(yán)格按照預(yù)算管理支出，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性明顯提高。三是增強(qiáng)了財(cái)稅法制觀念。1994年頒布的預(yù)算法，為政府規(guī)范預(yù)算管理提供了法律保障。不斷完善稅收制度，修訂了企業(yè)所得稅法、個(gè)人所得稅法等重要稅收法律。1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定,2006年頒布了監(jiān)督法，規(guī)范和加強(qiáng)了各級(jí)人大常委會(huì)的預(yù)算審查監(jiān)督工作。二、現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題(一)財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑與國(guó)際不接軌，影響了宏觀調(diào)控的效果。目前，我國(guó)財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)只限于列入公共財(cái)政收入的稅收和部分非稅收入，而國(guó)際貨幣基金組織確定的是將稅收收入、政府非稅收入、社會(huì)保險(xiǎn)收入、政府性基金和收費(fèi)、政府及所屬單位的財(cái)產(chǎn)收入、出售商品和服務(wù)收入、罰款收入、自愿轉(zhuǎn)移收入等都計(jì)算在財(cái)政收入之內(nèi)，造成我國(guó)財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑不全面和財(cái)政收入規(guī)模小的狀況。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，2009年我國(guó)納入公共財(cái)政預(yù)算的財(cái)政收入為68518億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重僅為20.1％。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值40％左右的比重相比仍有很大差距，如按照國(guó)際貨幣基金組織確定的財(cái)政收入口徑相比較，我國(guó)2009年財(cái)政收入規(guī)模約為10.24萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重為30.1％。其中，稅收收入5.95萬(wàn)億元，非稅收入4.29萬(wàn)億元。在政府非稅收入中，納入公共財(cái)政預(yù)算的非稅收入8997億元，政府性基金收入18335億元。中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入989億元，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入14583億元。如再將國(guó)有企業(yè)分紅收入和政府所屬教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)的服務(wù)性收費(fèi)收入全部計(jì)算在內(nèi)，這一比重將達(dá)到35％以上，不僅高于一般發(fā)展中國(guó)家，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也不算低。財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)口徑不明確規(guī)范，總體規(guī)模仍偏大，既不利于國(guó)家對(duì)國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整作出宏觀決策，也不利于職工和居民收入的合理增長(zhǎng)。(二)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)還不盡合理，調(diào)節(jié)收入的功能比較弱化。一是稅收收入占財(cái)政收入的比重逐步下降。在我國(guó)公共財(cái)政收入中，稅收收入所占比重由1994年的98.3％下降到2009年的86.9％，15年降低了11.4個(gè)百分點(diǎn)，但不可持續(xù)的非稅收入?yún)s在不斷地增加。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),2009年全國(guó)地方的政府性非稅收入達(dá)到36855億元,相當(dāng)于地方稅收收入的1.4倍。2010年全國(guó)地方的政府性非稅收入達(dá)到37019億元，占地方財(cái)政收入的91.16％，一些縣級(jí)政府的非稅收入甚至超過(guò)稅收收入的數(shù)倍之多。政府性不可持續(xù)的非稅收入規(guī)模過(guò)大，既不利于規(guī)范財(cái)政收入的征管秩序，也不利于財(cái)政資金的合理使用。二是在稅收收入中，增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等所占比重偏高，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅所占比重偏低。2009年，全國(guó)流轉(zhuǎn)稅收入占稅收收入比重為58.8％,比經(jīng)合組織國(guó)家2007年的平均水平高出28.8個(gè)百分點(diǎn)。而所得稅、財(cái)產(chǎn)稅收入僅占稅收收入的27.7％,比經(jīng)合組織國(guó)家的平均水平低14.3個(gè)百分點(diǎn)。目前，居民之間的收入差距已經(jīng)很大，亟須加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)。但所得稅和財(cái)產(chǎn)稅所占比重偏低的格局仍未從根本上扭轉(zhuǎn)。有些稅種的功能定位不夠清晰，政策導(dǎo)向不夠明確。如對(duì)于汽車(chē)產(chǎn)品的稅收，既征收增值稅、消費(fèi)稅，又征收車(chē)輛購(gòu)置稅和車(chē)船稅,這不僅存在重復(fù)征稅問(wèn)題，也與當(dāng)前國(guó)家鼓勵(lì)汽車(chē)消費(fèi)的政策導(dǎo)向不一致。在一些需要稅收發(fā)揮調(diào)控功能、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的領(lǐng)域，如控制高能耗產(chǎn)業(yè)、限制高污染產(chǎn)品、抑制高消費(fèi)行為、調(diào)節(jié)高收入分配等，在稅種設(shè)置上還不夠完善?？傊?，我國(guó)現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)，籌集財(cái)政收入的功能比較強(qiáng)，調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的功能比較弱。(三)中央、省級(jí)政府集中財(cái)力的比重過(guò)大，支出責(zé)任太小，導(dǎo)致市縣鄉(xiāng)許多惠民政策無(wú)法落實(shí)。一是中央、省級(jí)政府集中財(cái)力比例過(guò)大，地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府所得財(cái)力比例較小，導(dǎo)致了越到基層財(cái)政越困難，許多惠民政策無(wú)法落實(shí)。我國(guó)中央財(cái)政收入集中比例，由1993年的22％提高到2009年的52％。提高了30％。加之，省、市(地級(jí))政府也向縣鄉(xiāng)財(cái)政集中20％～25％。中央、省、市三級(jí)政府共集中了70％左右的財(cái)力，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府實(shí)得財(cái)力只有30％左右。二是中央、省級(jí)政府財(cái)力集中過(guò)多支出責(zé)任小，地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府所得財(cái)力較小而支出責(zé)任大，導(dǎo)致了財(cái)力與支出責(zé)任不匹配。中央集中52％財(cái)力中只承擔(dān)了僅10％～20％左右支出責(zé)任。省、市(地級(jí))政府集中財(cái)力20％～25％，只承擔(dān)10％左右的支出責(zé)任。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)力僅30％～40％左右,要完成近70％的支出責(zé)任，尚差財(cái)力20％～30％左右，使基層財(cái)政更拮據(jù)。三是中央、省兩級(jí)政府財(cái)力集中過(guò)多，但支出使用不當(dāng)效益差，出現(xiàn)了大量的奢華浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)的低效政績(jī)工程。縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府實(shí)得財(cái)力太少，支出責(zé)任過(guò)大，急需辦理事多卻無(wú)財(cái)力保障，出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程欠賬多的狀況，挫傷了縣鄉(xiāng)政府的積極性，制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(四)政府間的責(zé)任界定不夠清晰，分稅制改革目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)的財(cái)政支出管理必須以科學(xué)界定政府支出責(zé)任為前提。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，明確界定政府責(zé)任和市場(chǎng)監(jiān)督責(zé)任范圍，是政府正確履行職責(zé)和改善社會(huì)公共服務(wù)的基礎(chǔ)。但我國(guó)一直缺乏制度上的規(guī)定，使政府支出責(zé)任不明確，分稅制財(cái)政改革目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。一是政府的支出范圍界定不清。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，哪些支出應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，哪些支出應(yīng)該由社會(huì)承擔(dān)，缺乏規(guī)范的制度規(guī)定，存在很大的隨意性。有些應(yīng)該由政府支出的義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、社會(huì)保障、文化事業(yè)等經(jīng)費(fèi)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到位，在某些領(lǐng)域甚至將支出責(zé)任推向了市場(chǎng)，淡化了社會(huì)事業(yè)的公益性。有些應(yīng)該由企業(yè)或民間投資的企業(yè)技術(shù)改造、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、交通運(yùn)輸、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，卻由政府直接投資，使財(cái)政承擔(dān)了沉重的支出責(zé)任，造成政府的支出范圍越來(lái)越大，支出責(zé)任越來(lái)越重。盡管每年政府財(cái)政收入都在大幅度增長(zhǎng)，但各級(jí)財(cái)政仍然入不敷出，累計(jì)舉借了規(guī)模巨大的政府性債務(wù)。二是中央與地方政府之間責(zé)任劃分不清。1993年國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，對(duì)劃分中央和地方事權(quán)做了原則規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行中卻沒(méi)有真正落實(shí)。由于事權(quán)既包括事務(wù)的決策權(quán)，又包括事務(wù)的執(zhí)行權(quán)，在我國(guó)的行政體制下，決策權(quán)一般在中央政府和省級(jí)政府，執(zhí)行權(quán)主要在市、縣基層政府，按照權(quán)責(zé)一致的原則，明確劃分各級(jí)政府之間的事權(quán)確實(shí)存在很大困難。這種狀況導(dǎo)致中央與地方之間責(zé)任混淆不清，既不利于政府統(tǒng)籌履行職能，也難以考核政府責(zé)任的落實(shí)情況。三是地方各級(jí)政府之間責(zé)任劃分不夠合理。目前，省級(jí)財(cái)政除了保障本級(jí)政府履行職能所需支出和轄區(qū)內(nèi)宏觀調(diào)控所需支出外，承擔(dān)的具體支出事務(wù)很少，卻掌握了很大的資金分配權(quán)。大量的支出事務(wù)，如支農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社保、城鄉(xiāng)建設(shè)和公共安全等主要由市、縣政府承擔(dān)，而基層政府可支配的財(cái)力卻很少，主要依賴(lài)上級(jí)補(bǔ)助，導(dǎo)致“支出責(zé)任在基層、財(cái)力分配在上級(jí)”的不合理局面，造成基層政府的支出責(zé)任與財(cái)力保障嚴(yán)重不匹配，形成了管錢(qián)的不管事，管事的不管錢(qián)的局面。四是縣級(jí)政府新增加的責(zé)任越來(lái)越多。國(guó)家每年都制訂了多項(xiàng)新的增加支出的政策，不僅中央財(cái)政向地方補(bǔ)助大量資金，地方政府也要提供大量的資金配套。有些政策因地方財(cái)力不足而難以落實(shí)，也有不少地方為落實(shí)資金配套而大量舉借債務(wù)，資金不到位，上級(jí)的政策也無(wú)法落實(shí)。(五)一些地方政府缺乏穩(wěn)定的自主財(cái)源，自給財(cái)力嚴(yán)重不足。1994年實(shí)施分稅制財(cái)政體制時(shí)，全國(guó)55.7％的財(cái)政收入劃歸中央，44.3％的財(cái)政收入留歸地方。雖然這些年地方財(cái)政收入所占比重有所上升，但中西部地區(qū)、特別是少數(shù)民族地區(qū)的自主財(cái)源仍明顯不足，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。有些西部省份的財(cái)政支出預(yù)算中，來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付占其總財(cái)力的70％，地方自有財(cái)力只有30％；有些縣級(jí)財(cái)政支出預(yù)算中，來(lái)自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付占到90％以上，地方自有財(cái)力還不到10％。地方政府缺乏穩(wěn)定的自有財(cái)源，造成支出責(zé)任與財(cái)力保障嚴(yán)重倒掛，“跑部錢(qián)進(jìn)”、“要飯財(cái)政”等問(wèn)題也難以避免。中央多次強(qiáng)調(diào)要建立健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，但進(jìn)展比較緩慢，效果也不夠明顯。不少地方政府為履行職責(zé)，保障支出需要，千方百計(jì)地籌集非稅收入。2009年，西部某省政府性基金收入相當(dāng)于地方預(yù)算收入的72％，某副省級(jí)城市政府性基金收入相當(dāng)于地方預(yù)算收入的1.2倍，某縣的政府性基金收入相當(dāng)于地方預(yù)算收入的3倍多，成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。寅吃卯糧不可持續(xù)，把子孫后代的土地收益都吃了，后代何以持續(xù)。(六)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范，財(cái)力保障作用難以落實(shí)到位。一是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理。中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，基本目標(biāo)是均衡地區(qū)間政府財(cái)力，為促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化提供財(cái)力保障。轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)該以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。但在實(shí)際工作中，卻出現(xiàn)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大于一般性轉(zhuǎn)移支付的不合理情況。2008年中央財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占全部轉(zhuǎn)移支付資金的53.2％，2009年中央財(cái)政安排的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占全部轉(zhuǎn)移支付資金的52.2％，有的省中央撥付的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占其轉(zhuǎn)移支付總額的66％。大量專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由中央部門(mén)安排下達(dá)項(xiàng)目，不利于地方統(tǒng)籌安排財(cái)力，有些項(xiàng)目安排也不完全符合地方的實(shí)際需要。二是要求地方配套資金過(guò)多。很多專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要求地方配套資金，有些項(xiàng)目的配套比例甚至高達(dá)70％以上。在地方自有財(cái)源嚴(yán)重不足的情況下，再由地方用自有財(cái)力安排配套資金，是根本不可能實(shí)現(xiàn)的。三是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理混亂問(wèn)題很多，管理成本高、效率低。每年上萬(wàn)億的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，由中央部門(mén)確定項(xiàng)目下達(dá)到省級(jí)財(cái)政，再由省級(jí)部門(mén)下達(dá)到市、縣財(cái)政，環(huán)節(jié)很多，工作量很大。一些基層政府部門(mén)為爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，層層向上級(jí)“匯報(bào)”，成本很高。一些項(xiàng)目審批和資金分配的透明度不高，容易滋生腐敗。不少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下達(dá)較晚，有些甚至到年底都難以下達(dá)，造成年終大量資金結(jié)轉(zhuǎn)和閑置。有關(guān)部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付重分配、輕管理，難以實(shí)施有效的績(jī)效評(píng)價(jià)和執(zhí)行監(jiān)督，影響財(cái)政支出效果。(七)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，超過(guò)財(cái)政承受能力。一是中央國(guó)債余額持續(xù)快速增加。2010年中央財(cái)政國(guó)債余額限額已達(dá)到71208億元，比2006年增加35640億元，增長(zhǎng)了1倍。二是地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹。特別是近兩年為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，各級(jí)政府紛紛建立融資平臺(tái)公司，向銀行大量舉借貸款搞建設(shè)，使地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大。據(jù)2011年7月國(guó)家審計(jì)署通報(bào)的數(shù)據(jù)，截至2010年年末，全國(guó)地方政府債務(wù)達(dá)10.7萬(wàn)億元。另?yè)?jù)2010年7月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)通報(bào)的數(shù)據(jù)，截至6月末，商業(yè)銀行對(duì)地方融資平臺(tái)貸款高達(dá)7.66萬(wàn)億元，其中目前存在嚴(yán)重償債風(fēng)險(xiǎn)的貸款占23％。如再加上地方政府所屬部門(mén)和單位的債務(wù)，規(guī)模會(huì)更大。三是地方政府債務(wù)管理不夠規(guī)范。政府債務(wù)管理制度不健全，缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑，難以全面、真實(shí)地反映各級(jí)政府的實(shí)際負(fù)債狀況。有些地方舉債隨意性很大，債出多門(mén)的情況比較普遍，許多政府債務(wù)沒(méi)有納入預(yù)算管理。多數(shù)地方政府沒(méi)有建立償債機(jī)制，只考慮借錢(qián)，不考慮還錢(qián)的傾向比較普遍，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模大大超過(guò)財(cái)政承受能力，隱藏發(fā)生債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。三、對(duì)建立財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的新型財(cái)政體制的建議(一)科學(xué)確定我國(guó)財(cái)政收入的總規(guī)模和總水平。以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的需要。為準(zhǔn)確掌握我國(guó)財(cái)政收入的實(shí)際規(guī)模和水平，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)際通行的做法，將全部政府性收入納入財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)核算。同時(shí)，為改善國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，逐步增加居民收入，充分發(fā)揮內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，要嚴(yán)格依法規(guī)范財(cái)政收入來(lái)源，適當(dāng)控制財(cái)政收入規(guī)模，減輕企業(yè)和居民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)財(cái)政收入管理。按照“正稅清費(fèi)”的思路，大力壓縮政府性非稅收入，特別是各項(xiàng)政府性基金和收費(fèi)占財(cái)政收入的比重，努力提高稅收收入占財(cái)政收入的比重。對(duì)政府的所有財(cái)政性收入都要堅(jiān)持依法征收，依法監(jiān)管，納入預(yù)算，繳入國(guó)庫(kù)，規(guī)范管理和使用。對(duì)于各地違法、違規(guī)設(shè)立的基金或收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決取消。在此基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)將我國(guó)的財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重控制在30％左右，將稅收收入占財(cái)政收入的比重提高到70％以上。(二)科學(xué)界定政府的支出責(zé)任，使其財(cái)力與支出責(zé)任相匹配。劃分支出責(zé)任與劃分事權(quán)相比，不涉及事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)問(wèn)題，目標(biāo)更明確，更便于落實(shí)，也更適應(yīng)我國(guó)的行政管理體制。1.科學(xué)界定政府的支出范圍。確定政府的支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)與政府履行的基本職能相適應(yīng)。我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，政府的基本職能是“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。按照轉(zhuǎn)變政府職能和構(gòu)建公共財(cái)政體系的要求，政府支出范圍不能太寬，標(biāo)準(zhǔn)不能太高，應(yīng)主要用于國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、宏觀調(diào)控、政府運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)保障、公益性事業(yè)發(fā)展等方面。對(duì)于企業(yè)發(fā)展支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)營(yíng)性事業(yè)發(fā)展支出等，主要應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的作用，目前財(cái)政已經(jīng)安排的應(yīng)逐步退出。對(duì)于改善民生支出，應(yīng)著眼于可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持量力而行。盡力而為，分階段穩(wěn)步推進(jìn)，要充分發(fā)揮政府、社會(huì)和居民三方面的作用。2.確定政府的支出責(zé)任，不能脫離我國(guó)的基本國(guó)情，不能脫離我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政的承受能力。對(duì)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)全面、科學(xué)和客觀的評(píng)價(jià)。我們既不像西方媒體講的“世界第二”那么強(qiáng)，也不像某些專(zhuān)家講的人均排在世界第100多位那么弱。應(yīng)當(dāng)冷靜、客觀地評(píng)價(jià)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際水平和未來(lái)趨勢(shì)。合理地確定政府在現(xiàn)階段的支出責(zé)任。政府既不能為履行支出責(zé)任而集中財(cái)力過(guò)多，影響企業(yè)發(fā)展和居民收入增長(zhǎng)，也不能承擔(dān)超過(guò)財(cái)政能力的支出責(zé)任，影響今后的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)屬于政府支出責(zé)任的事務(wù)，在保障力度上也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持循序漸進(jìn)、突出重點(diǎn)、分步實(shí)施，不能目標(biāo)過(guò)高，急于求成。凡是政府財(cái)力難以保障的，不宜輕言承諾。3.明確劃分中央和地方政府支出責(zé)任。目前，中央集中財(cái)力較多，而支出責(zé)任較小，地方可支配財(cái)力較小，但支出責(zé)任很大，財(cái)力與支出責(zé)任不匹配。深化財(cái)政體制改革，建立財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的新型財(cái)政體制，應(yīng)適當(dāng)加大中央財(cái)政支出責(zé)任，將某些全國(guó)性、跨地區(qū)的重大支出項(xiàng)目劃歸中央，使中央本級(jí)支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重，由目前的20％左右提高到30％左右。中央支出責(zé)任主要包括：(1)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)支出；(2)中央實(shí)施宏觀調(diào)控支出；(3)跨流域大江大河和地質(zhì)災(zāi)害防治支出；(4)邊疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出；(5)主要社會(huì)保障支出；(6)處理全國(guó)性重大事務(wù)支出；(7)對(duì)財(cái)力弱小地區(qū)間的各種轉(zhuǎn)移支出；(8)中央所屬公益性社會(huì)事業(yè)單位支出等。地方支出責(zé)任主要包括：(1)地區(qū)國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)支出；(2)本地區(qū)宏觀調(diào)控支出；(3)維護(hù)本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定支出；(4)發(fā)展本地區(qū)農(nóng)業(yè)、水利、教育、文化、衛(wèi)生、科技等公益性事業(yè)支出；(5)改善轄區(qū)內(nèi)民生支出；(6)對(duì)所屬財(cái)力弱小地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支出等。中央和地方共同負(fù)擔(dān)的支出責(zé)任主要包括：(1)生態(tài)建設(shè)和環(huán)保支出；(2)跨地區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目支出等。對(duì)屬于中央的支出責(zé)任，所需資金由中央財(cái)政全額安排，不再要求地方配套；對(duì)屬于地方支出責(zé)任的事務(wù)，由地方政府負(fù)責(zé)，中央不再安排支出。但對(duì)地方承擔(dān)有困難的，由中央財(cái)政核定后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付提供保障；對(duì)中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任的事務(wù)，由中央和地方按不同情況和不同比例共同負(fù)擔(dān)。4.合理確定省以下各級(jí)政府的支出責(zé)任。在地方支出責(zé)任的范圍內(nèi)，由省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況，合理確定省、市、縣政府分別承擔(dān)的支出責(zé)任，適當(dāng)加大省級(jí)政府責(zé)任，減輕市、縣政府責(zé)任。省本級(jí)支出占全省財(cái)政支出的比重，應(yīng)由目前的10％左右提高到20％左右，以改變目前基層政府支出責(zé)任過(guò)重的狀況?？蓪⒂行┲С鲐?zé)任上劃到省級(jí)政府，具體事務(wù)可以委托基層政府管理，所需財(cái)政資金由省級(jí)政府承擔(dān)。5.明確劃分政府各部門(mén)的支出責(zé)任。按照轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、分工合理和權(quán)責(zé)一致的要求，進(jìn)一步推進(jìn)分稅制財(cái)政管理體制改革，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)等問(wèn)題。政府各部門(mén)的支出責(zé)任主要是管好部門(mén)預(yù)算，使用好預(yù)算資金，充分發(fā)揮效益，逐