同體監(jiān)督異體化·異體監(jiān)督實(shí)體化

同體監(jiān)督異體化·異體監(jiān)督實(shí)體化

D630.9A1000-8594(2010)05-0105-04眾所周知，缺乏監(jiān)督的權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力將導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。目前我國(guó)權(quán)力總體運(yùn)行是穩(wěn)定有序的，但又存在部分權(quán)力濫用和權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。為有效地防止權(quán)力帶來的腐敗，真正落實(shí)胡錦濤總書記提出的執(zhí)政為民的治國(guó)理念，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力嚴(yán)格有效的監(jiān)督制約，就成為我國(guó)深化政治體制改革的必然選擇。權(quán)力監(jiān)督是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既有來自權(quán)力部門內(nèi)部的同體監(jiān)督，也有來自權(quán)力部門外部的異體監(jiān)督。本文擬從同體監(jiān)督與異體監(jiān)督關(guān)系的角度來思考改革和完善我國(guó)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制的路徑與對(duì)策，以期引起理論界對(duì)這個(gè)問題的進(jìn)一步探對(duì)與研究。一、同體監(jiān)督是治標(biāo)，異體監(jiān)督是治本，標(biāo)本兼治才能筑牢預(yù)防和治理權(quán)力腐敗的鋼鐵長(zhǎng)城在當(dāng)今各種資源比較緊缺的社會(huì)，涉及到資源分配和使用的權(quán)力無所不在，由此而衍生的權(quán)力腐敗現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，甚至愈演愈烈。既然權(quán)力無所不在，權(quán)力腐敗屢禁不止，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制衡也就不能局限于單一的手段和渠道，而應(yīng)該是內(nèi)外結(jié)合，標(biāo)本兼治。因此要使掌權(quán)者公平合理地分配和使用資源，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行包括同體監(jiān)督與異體監(jiān)督在內(nèi)的廣泛而系統(tǒng)的嚴(yán)格監(jiān)督制約。(一)同體監(jiān)督與異體監(jiān)督的內(nèi)涵同體監(jiān)督是指監(jiān)督主體與監(jiān)督客體屬于同一個(gè)組織或系統(tǒng)，是權(quán)力部門內(nèi)部的一種自我監(jiān)督，簡(jiǎn)言之，即自己監(jiān)督自己。同體監(jiān)督中既包括縱向的上下級(jí)權(quán)力部門之間的監(jiān)督，也包括橫向的權(quán)力部門內(nèi)部的監(jiān)督，如黨內(nèi)的紀(jì)委對(duì)黨委的監(jiān)督，政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門的監(jiān)督。在中國(guó)，由于國(guó)情特殊，黨政關(guān)系密切，政府官員大多是黨員或黨的干部，形式上執(zhí)政黨對(duì)政府的監(jiān)督是異體監(jiān)督，但實(shí)質(zhì)上也屬于同體監(jiān)督。異體監(jiān)督是指監(jiān)督主體與監(jiān)督客體來自不同的組織或系統(tǒng)，兩者無直接的利害關(guān)系和隸屬關(guān)系。異體監(jiān)督是來自權(quán)力部門外部的一種監(jiān)督，簡(jiǎn)言之，即別人監(jiān)督自己。對(duì)執(zhí)政黨和政府來說就有來自民主黨派、人大與政協(xié)、司法部門、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾及新聞媒體等監(jiān)督，這些都可以稱之為異體監(jiān)督。(二)兩者的功能與關(guān)系1.兩者的區(qū)別與優(yōu)劣(1)同體監(jiān)督具有內(nèi)源性，而異體監(jiān)督具有外源性。所謂內(nèi)源性監(jiān)督，主要指監(jiān)督來自組織或機(jī)構(gòu)內(nèi)部，是系統(tǒng)利用自身力量和資源對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督的動(dòng)力來自系統(tǒng)內(nèi)部。而外源性監(jiān)督則指監(jiān)督來自系統(tǒng)外部，是利用外部的力量和資源對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行的監(jiān)督。因監(jiān)督主體與客體利益關(guān)系密切及組織的自利性，一般而言，同體監(jiān)督的監(jiān)督動(dòng)力小于異體監(jiān)督，且容易受到局限，所以監(jiān)督效果也弱于后者。而異體監(jiān)督則由于監(jiān)督主體與客體間不存在隸屬關(guān)系，動(dòng)力更明顯，也更能夠保證監(jiān)督的客觀性與公正性。此外，異體監(jiān)督還具有監(jiān)督主體的廣泛性和監(jiān)督形式的多樣性，因而可以對(duì)客體進(jìn)行多方位全面地監(jiān)督。(2)同體監(jiān)督具有直接性，而異體監(jiān)督具有間接性。同體監(jiān)督由于監(jiān)督的主體與客體皆屬同一系統(tǒng)，兩者關(guān)系往往密切，相互間比較了解，因而監(jiān)督比較直接，中間環(huán)節(jié)較少或不需要中間環(huán)節(jié)，可以做到事前及事中監(jiān)督。而異體監(jiān)督則由于監(jiān)督的主體與客體來自不同的組織或系統(tǒng)，彼此之間不是直接的業(yè)務(wù)關(guān)系，監(jiān)督往往需要通過中間環(huán)節(jié)，如客體的行為導(dǎo)致不良后果或第三者的舉報(bào)等，主要側(cè)重于事后監(jiān)督。同體監(jiān)督由于更具直接性和針對(duì)性，中間環(huán)節(jié)較少，可以降低監(jiān)督成本，監(jiān)督的時(shí)效更快。而異體監(jiān)督則由于監(jiān)督主體與客體關(guān)系較遠(yuǎn)，中間環(huán)節(jié)較多，容易出現(xiàn)信息不夠準(zhǔn)確及時(shí)、渠道不夠暢通等弊端，監(jiān)督成本相對(duì)更高而時(shí)效更慢。(3)同體監(jiān)督相對(duì)具有封閉性，而異體監(jiān)督則更具公開性。同體監(jiān)督一般在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，其監(jiān)督活動(dòng)往往不一定為公眾所知，具有一定的封閉性，其影響較小。而異體監(jiān)督在不同的組織系統(tǒng)間展開，其監(jiān)督活動(dòng)往往影響較大，具有公開性。從監(jiān)督客觀上帶來的懲戒效果來看，異體監(jiān)督比同體監(jiān)督所起的作用要大。2.兩者相輔相成，標(biāo)本兼治從以上分析可知，同體監(jiān)督與異體監(jiān)督各具特點(diǎn)，同時(shí)也各有優(yōu)劣，兩者相輔相成，缺一不可，在對(duì)權(quán)力的監(jiān)督中起著雙保險(xiǎn)作用。但綜合兩者的功能作用來看，同體監(jiān)督由于自我監(jiān)督的某些難以克服的局限性，基本上屬于治標(biāo)?？梢韵胂螅粋€(gè)醫(yī)術(shù)再高明的外科醫(yī)師也不忍心給自己的患病之軀做開刀手術(shù)。同理，由于唇亡齒寒的利益關(guān)系與日積月累的感情因素，要對(duì)自己內(nèi)部的權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗者進(jìn)行大刀闊斧的治理，遇到的阻力與困難可想而知。而異體監(jiān)督由于避免了同體監(jiān)督的這種局限性，反而可以無所顧忌地監(jiān)督權(quán)力失范者，從而達(dá)到真正的治本。香港和新加坡的廉政公署由于其高度的獨(dú)立性，在治理權(quán)力腐敗中所發(fā)揮的顯著作用也充分證明了這一點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，要真正加?qiáng)對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督，除了繼續(xù)加強(qiáng)權(quán)力部門自身的同體監(jiān)督外，更要大力加強(qiáng)來自權(quán)力部門外部的異體監(jiān)督，只有標(biāo)本兼治才能筑牢預(yù)防和治理權(quán)力腐敗的鋼鐵長(zhǎng)城。二、同體監(jiān)督太軟，異體監(jiān)督太虛：我國(guó)權(quán)力監(jiān)督存在的問題及原因新中國(guó)成立以來，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的不斷探索，目前我國(guó)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督已初步形成了主體多元、形式多樣的監(jiān)督體系，并取得了一定的成就。但不可否認(rèn)的是，權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗現(xiàn)象并未從根本上得到有效遏制，究其原因，既有主觀認(rèn)識(shí)的不到位，也有監(jiān)督機(jī)制本身的缺陷。(一)存在的問題1.同體監(jiān)督太軟首先是執(zhí)政黨對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督太軟。執(zhí)政黨對(duì)政府的監(jiān)督本應(yīng)屬于異體監(jiān)督，但在中國(guó)現(xiàn)行政治架構(gòu)中黨政關(guān)系交叉重疊的特殊狀況下，卻變成了同體監(jiān)督。事實(shí)上黨的領(lǐng)導(dǎo)者一般都要兼任行政領(lǐng)導(dǎo)者(如省委書記兼人大主任，省委副書記兼省長(zhǎng)等)，或者分管行政事務(wù)(如常委分管工業(yè)、農(nóng)業(yè)、政法等)，而且政府主要官員也大多是黨委成員，導(dǎo)致作為監(jiān)督主體之一的執(zhí)政黨同時(shí)又成為監(jiān)督客體，即黨的官員既是權(quán)力監(jiān)督者，又是權(quán)力執(zhí)行者，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。這種一身二任的角色重疊使執(zhí)政黨對(duì)政府的監(jiān)督工作很難有效開展。其次是政府內(nèi)部的同體監(jiān)督太軟。一是縱向的上下級(jí)監(jiān)督很難到位。上級(jí)面對(duì)的下級(jí)往往較多，存在距離及關(guān)系太遠(yuǎn)等原因，所以無法及時(shí)準(zhǔn)確了解下級(jí)的所作所為而難以實(shí)施有效監(jiān)督；下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督則由于下級(jí)對(duì)上級(jí)的隸屬性而幾乎無力進(jìn)行監(jiān)督。二是橫向的內(nèi)部同級(jí)監(jiān)督乏力。紀(jì)委、監(jiān)察及審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)則因?qū)嵭须p重領(lǐng)導(dǎo)體制，在業(yè)務(wù)上接受本系統(tǒng)上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而在人事及經(jīng)費(fèi)上往往受制于本級(jí)政府，其地位具有附屬性，因此很難開展對(duì)本單位特別是對(duì)“一把手”的嚴(yán)格監(jiān)督。另外由于其只有監(jiān)察、審計(jì)的權(quán)力而無追究責(zé)任的權(quán)力，即使對(duì)掌權(quán)者進(jìn)行了監(jiān)督，由于無權(quán)追究其責(zé)任也易使監(jiān)督流于形式。各級(jí)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)由于都要接受同級(jí)黨委或政府的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督工作要在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)的指示下開展，故其監(jiān)督受本單位領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志影響較大。2.異體監(jiān)督太虛異體監(jiān)督中大致可分為兩類，一類是權(quán)力監(jiān)督，如人大及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；另一類是權(quán)利監(jiān)督，如政協(xié)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾及新聞媒體。從法律上講，各級(jí)人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由它選舉產(chǎn)生的“一府兩院”，須向其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。因此，人大對(duì)政府的監(jiān)督應(yīng)是理所當(dāng)然且最有力的，但實(shí)際中由于人大的地位與權(quán)力還有點(diǎn)名不副實(shí)，因此其監(jiān)督作用沒有得到充分的體現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中除個(gè)別地方人大對(duì)政府部門進(jìn)行質(zhì)詢及罷免部門領(lǐng)導(dǎo)人外，迄今為止人大還沒出現(xiàn)過否決政府工作報(bào)告及重要人事任命和財(cái)政預(yù)算的事情。司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督側(cè)重于事后監(jiān)督，且主要依據(jù)法律來處理公安機(jī)關(guān)移交的案件或其他組織或個(gè)人的申訴，具有一定的被動(dòng)性。并且由于人大與司法機(jī)關(guān)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，它們的監(jiān)督工作往往要受制于同級(jí)黨委，從而影響到這種異體監(jiān)督應(yīng)有的相對(duì)獨(dú)立性與權(quán)威性。權(quán)利監(jiān)督也可以統(tǒng)稱為社會(huì)監(jiān)督。改革開放以來，我國(guó)越來越重視公民權(quán)利，此類監(jiān)督比以前有了較大的發(fā)展，特別是輿論監(jiān)督發(fā)揮了一定的作用。但是，此類社會(huì)監(jiān)督對(duì)政府的監(jiān)督仍然存在以下問題：一是有的社會(huì)監(jiān)督由于立法不到位還存在“名不正言不順”的情況，其地位及監(jiān)督身份比較尷尬；二是政府信息不夠公開，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督無法及時(shí)有效地進(jìn)行；三是渠道不夠通暢，社會(huì)監(jiān)督經(jīng)常出現(xiàn)腸梗阻，甚至投訴無門；四是權(quán)利保障不夠有力，使社會(huì)監(jiān)督難解后顧之憂?？傊緫?yīng)發(fā)揮重要作用的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督卻在很大程度上被虛化了。(二)原因解析1.對(duì)監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不到位，監(jiān)督意愿不強(qiáng)受傳統(tǒng)官本位思想及等級(jí)觀念等因素的影響，目前人們對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的認(rèn)識(shí)還存在一些誤區(qū)，監(jiān)督意識(shí)比較薄弱。從監(jiān)督主體方面來看，各種權(quán)力監(jiān)督主體責(zé)任意識(shí)淡薄，忽視自己擔(dān)負(fù)的監(jiān)督責(zé)任，監(jiān)督工作比較被動(dòng)或僅僅把它當(dāng)做形式，甚至在一定程度上存在“官官相護(hù)”的現(xiàn)象；而各種權(quán)利監(jiān)督主體大多對(duì)監(jiān)督也有認(rèn)識(shí)的偏差，或認(rèn)為監(jiān)督是無權(quán)的管有權(quán)的，管不了，或認(rèn)為監(jiān)督是民與官斗，不可能斗贏的，因此存在對(duì)監(jiān)督的冷漠現(xiàn)象。從監(jiān)督客體方面來看，有的因?yàn)闄?quán)力觀念不正，喜歡搞家長(zhǎng)制作風(fēng)，獨(dú)斷專行，容不得別人監(jiān)督；有的認(rèn)為監(jiān)督是對(duì)自己不信任，是與自己作對(duì)，因而對(duì)監(jiān)督有抵制情緒；有的則認(rèn)為監(jiān)督麻煩，礙手礙腳，影響辦事效率，想方設(shè)法繞開監(jiān)督；有的認(rèn)為監(jiān)督會(huì)渙散人心，泄露機(jī)密，影響穩(wěn)定局面，害怕監(jiān)督，等等。這些對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，很大程度上影響了監(jiān)督工作的正常開展。2.監(jiān)督的相關(guān)法律制度不健全，執(zhí)行力度不到位首先是監(jiān)督權(quán)力的法律制度建設(shè)有些滯后。在現(xiàn)有的法律體系中，事后追懲法律多于預(yù)防立法。而且在法律規(guī)范的創(chuàng)制中出現(xiàn)了“比例失調(diào)”的現(xiàn)象：一是權(quán)力與權(quán)利立法在整個(gè)立法體系中不平衡，有關(guān)權(quán)力的立法過于膨脹，而有關(guān)公民權(quán)利的立法相對(duì)短缺，不足以達(dá)到依賴公民權(quán)利去監(jiān)督權(quán)力的目的；二是管理性立法與監(jiān)督性立法不平衡，有資料顯示，20世紀(jì)80年代和90年代前期的十幾年間，以管理為主要內(nèi)容的法律法規(guī)占法律和行政性法規(guī)的80％以上，而且大都是圍繞發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立法，而監(jiān)督權(quán)力的法律法規(guī)還不到1％。[1]當(dāng)然最近幾年關(guān)于對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督的有關(guān)立法越來越多，但相比仍然不足。特別是保證社會(huì)基層民眾的民主權(quán)利與自由的立法比較缺乏。其次是依法監(jiān)督的執(zhí)行力不夠。與西方的權(quán)力監(jiān)督立法相比，我國(guó)固然有立法不夠完善的缺陷，但現(xiàn)在的問題主要不是出現(xiàn)在權(quán)力監(jiān)督立法不夠完備，而是在執(zhí)行過程中有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，從而導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督的執(zhí)行力度和效果大打折扣。3.權(quán)力過于集中，分工制約不明確我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)受原來蘇聯(lián)模式的影響，自上而下建立了一個(gè)單一走向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力過于集中，分工制約不夠。主要表現(xiàn)為，從縱向上看，將下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的權(quán)力集中到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，將公民個(gè)人的權(quán)利集中到政府組織；從橫向上看，存在黨政一體化、政社一體化的問題，權(quán)力過多集中于黨政部門，尤其是集中于黨政主要負(fù)責(zé)人。鄧小平同志在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出這一權(quán)力結(jié)構(gòu)的主要弊端是“權(quán)力過分集中”，“我們歷史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義鬧獨(dú)立性，很少?gòu)?qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對(duì)個(gè)人過分集權(quán)?！盵2]雖然我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中也有分工，但往往是工作職能上的分工，缺乏制約監(jiān)督意義上的分工。權(quán)力的過于集中，分工制約不明確，導(dǎo)致專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏足夠的監(jiān)督權(quán)威，使其監(jiān)督工作難以有效開展。三、完善同體監(jiān)督，加強(qiáng)異體監(jiān)督，科學(xué)構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督的多維體系要對(duì)權(quán)力實(shí)施嚴(yán)格有效的監(jiān)督，必須根據(jù)胡錦濤總書記在中共十七大報(bào)告中提出的“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人”的原則，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，借鑒國(guó)外在權(quán)力監(jiān)督方面的成功經(jīng)驗(yàn)，從權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革入手，將同體監(jiān)督與異體監(jiān)督緊密結(jié)合起來，進(jìn)一步完善同體監(jiān)督，大力加強(qiáng)異體監(jiān)督，充分發(fā)揮這兩種監(jiān)督機(jī)制各自的重要作用，科學(xué)構(gòu)建全方位的權(quán)力監(jiān)督體系。(一)同體監(jiān)督“異體化”所謂同體監(jiān)督“異體化”，是指同一權(quán)力部門內(nèi)部監(jiān)督者與被監(jiān)督者保持相對(duì)的獨(dú)立性，同一權(quán)力部門中的監(jiān)督主體以“異體”的身份行駛對(duì)本部門的權(quán)力監(jiān)督，以便使監(jiān)督主體的利益不會(huì)因?yàn)楸O(jiān)督而受到監(jiān)督客體的制約，進(jìn)而能夠獨(dú)立公正地進(jìn)行監(jiān)督。其重要措施就是：身份“異體化”和利益“異體化”。1.增強(qiáng)內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使其身份“異體化”目前同體監(jiān)督中專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要包括黨內(nèi)的紀(jì)委和政府內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)構(gòu)及審計(jì)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)由于其專業(yè)性可對(duì)權(quán)力進(jìn)行較好的監(jiān)督。但由于它們都是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，雖然在業(yè)務(wù)上接受其上級(jí)主管機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，卻在利益攸關(guān)的人事及經(jīng)費(fèi)上受本級(jí)權(quán)力部門領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際以本級(jí)權(quán)力部門領(lǐng)導(dǎo)為主，從而制約了其開展監(jiān)督工作。要讓專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠順利有效地開展監(jiān)督，宜由目前的雙重管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾?，增?qiáng)其獨(dú)立性。不僅業(yè)務(wù)上接受本系統(tǒng)上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而且在人事及經(jīng)費(fèi)上也由本系統(tǒng)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安排。2.保障本部門專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的基本權(quán)益，使其利益“異體化”同體監(jiān)督之所以太軟，監(jiān)督主體的權(quán)利與利益得不到強(qiáng)有力的保障是其重要原因之一。要解決此問題，必須明確規(guī)定本部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的薪酬和福利待遇不與本部門的利益掛鉤，而由監(jiān)督系統(tǒng)上級(jí)主管部門專款支付，以保障他們的基本利益不因監(jiān)督而受影響。此外，監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員配偶的工作和子女的入托上學(xué)也不要與本部門掛鉤，而由上級(jí)主管部門妥善安排。這樣，他們行使對(duì)本部門的權(quán)力監(jiān)督時(shí)，就可以無后顧之憂而大膽地開展監(jiān)督工作。(二)異體監(jiān)督“實(shí)體化”所謂異體監(jiān)督“實(shí)體化”，是指權(quán)力部門外部的各種監(jiān)督者的地位和權(quán)威必須得到充分的落實(shí)和加強(qiáng)，以便監(jiān)督者能夠名副其實(shí)地對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行有效的權(quán)力監(jiān)督。其主要措施有：監(jiān)督者的身份“實(shí)體化”、監(jiān)督者的權(quán)力“實(shí)體化”和監(jiān)督渠道“實(shí)體化”。1.監(jiān)督者的身份“實(shí)體化”欲行監(jiān)督之實(shí)，先有監(jiān)督之名。作為異體監(jiān)督主體之一的社會(huì)監(jiān)督，如新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾雖然從理論上來說也屬于監(jiān)督者——以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力者，但現(xiàn)實(shí)生活中，這些監(jiān)督者既沒有監(jiān)督的實(shí)權(quán)，甚至連監(jiān)督的名分都很模糊。新聞媒體本是社會(huì)監(jiān)督的重要工具和手段，但中國(guó)新聞媒體作為黨的喉舌，被過多地強(qiáng)調(diào)其宣傳作用，影響了它的監(jiān)督作用的發(fā)揮。在現(xiàn)有的管理體制下，其監(jiān)督作用的發(fā)揮完全取決于當(dāng)?shù)刂鞴茴I(lǐng)導(dǎo)的觀念與胸懷，新聞媒體很難自主地發(fā)揮對(duì)權(quán)力的監(jiān)督作用。受習(xí)慣思維的影響，社會(huì)團(tuán)體被認(rèn)為是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁，所以其聯(lián)系溝通作用強(qiáng)調(diào)得較多，而監(jiān)督作用有所忽視。其實(shí)我國(guó)所稱社會(huì)團(tuán)體即相當(dāng)于西方政治學(xué)中所謂的民間組織或利益集團(tuán)，往往代表某些特殊群體的利益，主要起著反映和維護(hù)該群體利益的作用。它們?cè)诰S護(hù)自身合法利益的同時(shí)，也有對(duì)政府權(quán)力的一種必不可少的監(jiān)督作用。至于人民群眾，我國(guó)一貫主張人民當(dāng)家做主、一切權(quán)力來自人民，但由于我們實(shí)行人民代表大會(huì)制度這種代議制政體，對(duì)人大代表的權(quán)力及權(quán)利強(qiáng)調(diào)得較多，而對(duì)權(quán)力的最終來源——人民群眾的監(jiān)督權(quán)利卻有所忽視。總之，無論是新聞媒體還是社會(huì)團(tuán)體或人民群眾，都缺乏法律賦予其明確的權(quán)力監(jiān)督的地位與名分，更缺乏讓他們行使監(jiān)督權(quán)力的具體法律法規(guī)條文。因此，要異體監(jiān)督實(shí)體化，首先就要落實(shí)其監(jiān)督之名，即應(yīng)從法律上對(duì)其權(quán)力監(jiān)督的身份地位、組織程序、保障措施等相關(guān)環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，以便實(shí)行監(jiān)督時(shí)名正言順，行之有據(jù)。2.監(jiān)督者的權(quán)力“實(shí)體化”監(jiān)督者有了監(jiān)督的名分與地位，還需監(jiān)督的實(shí)權(quán)。像人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)等有關(guān)法律法規(guī)雖然都明確規(guī)定其監(jiān)督者的名分與地位，但實(shí)際上由于各種主客觀原因，這些權(quán)力機(jī)關(guān)也很難真正履行監(jiān)督權(quán)力的職責(zé)。如人大對(duì)政府的監(jiān)督，由于人大代表多是兼職且其中相當(dāng)部分代表本身就是政府官員，人大代表這種一身二任的尷尬身份就很難充分發(fā)揮作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督作用。司法機(jī)關(guān)承擔(dān)著法定的檢察及審判職能，對(duì)政府行使司法監(jiān)督，但因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行司法活動(dòng)，本身獨(dú)立性不夠，容易因權(quán)力的干預(yù)而出現(xiàn)司法不公的現(xiàn)象。要使監(jiān)督者的權(quán)力“實(shí)體化”，就需要進(jìn)行兩項(xiàng)重要的改革：一是改革人大代表的身份比例，減少黨政官員代表的數(shù)量，增加各行各業(yè)的專業(yè)人士、社會(huì)團(tuán)體和普通民眾代表的數(shù)量，真正發(fā)揮人大代表、廣大人民