基于平衡記分卡的稅務審計績效評估研究

基于平衡記分卡的稅務審計績效評估研究

F239.65A1673-8616(2010)03-0058-05一、績效考核的含義與稅務機關績效考核的特點(一)績效考核的含義績效考核最初是一種員工評估制度，旨在通過系統(tǒng)的原理來評定和測量員工在職務上的工作行為和效果，從而直接影響其薪酬調整、獎勵發(fā)放和職務升降等諸多切身利益。伴隨著績效評估理論和實踐的不斷發(fā)展演變，績效評估的目的也從最初的對個人進行評估發(fā)展到現(xiàn)在的為激勵個人、引導個人向著組織一體化戰(zhàn)略的目標發(fā)展，以實現(xiàn)組織的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代管理的一般程式包括計劃和決策、執(zhí)行和控制、績效評估和考核三個環(huán)節(jié)。由于績效評估的對象是團體或個人，滲透著理性和非理性、主觀和客觀的影響，因此相對于前兩個環(huán)節(jié)而言更為復雜且難以操作，但卻是管理工作的重點所在。所以通過績效評估，可以加強與組織目標相趨同的個人或團體的行為，規(guī)范不一致的行為，形成激勵自明、約束有形的管理機制，做到激勵約束相容，與被管理者責權利相統(tǒng)一。(二)稅務機關績效考核的特點1970年代，西方國家新公共管理運動的出現(xiàn)，使得績效管理成為了政府管理活動的焦點。西方國家把私營部門的一些管理方法和經驗運用到政府公共部門，普遍采取了以公共責任和顧客至上為理念、以謀求提高效率和服務質量、改善公眾對政府公共部門的信任為目的的政府績效評估措施。稅務機關的績效考核屬于公共部門層面的績效考核。它根據(jù)工作效率、執(zhí)政能力、服務質量、執(zhí)法水平和社會公眾的滿意程度等方面做出判斷，對稅務機關工作過程中的投入、收益、中期效果和最終成效所反映的績效進行評定和等級劃分；它謀求現(xiàn)代信息技術在稅務機關與納稅人之間進行溝通和交流的廣泛應用，謀求社會公眾對稅務機關的監(jiān)督以及稅收執(zhí)法的公平；它以服務質量和納稅人的滿意度為首要評價標準，蘊含公共責任和顧客至上的管理理念，最終達到提高稅務機關執(zhí)法能力、增強公眾主動納稅意識、改善稅收執(zhí)法環(huán)境的目的。二、平衡記分卡的概念與應用平衡記分卡(balancedscorecard)是目前公認的比較全面衡量組織績效的評估體系。它以組織戰(zhàn)略目標為中心，把戰(zhàn)略任務和決策轉化為目標和指標，從財務、客戶、內部業(yè)務流程、學習和成長四個維度，以因果關系為分析手段展開戰(zhàn)略指標的綜合評價。平衡記分卡是由哈佛大學的羅伯特·卡普蘭(RobertKaplan)和復興方案國際咨詢企業(yè)總裁戴維·諾頓(DabidNorton)于1992年首先提出的，在《哈佛商業(yè)評論》上二人共同發(fā)表了《平衡記分卡——業(yè)績衡量與驅動的新方法》。在此文中，他們明確提出了平衡記分卡的概念，認為可以從財務維度(financialperspective)、顧客維度(customerperspective)、內部業(yè)務流程維度(internalprocessperspective)和學習成長維度(learningandgrowthperspective)來評價組織績效。平衡記分卡是根據(jù)組織的戰(zhàn)略要求精心設計的指標體系?？ㄆ仗m和諾頓將其描述為：“平衡記分卡把使命和戰(zhàn)略轉化為目標和指標，而組成四個不同的層面：財務，客戶、內部業(yè)務流程，學習和成長。記分卡提供了一個框架、一種語言以傳播使命和戰(zhàn)略，它利用衡量指標來告訴員工當前和未來成功的驅動因素。高級管理層通過記分卡來闡述企業(yè)渴求獲得的結果和這些結果的驅動因素，借此來凝聚員工的精力、能力和知識來實現(xiàn)長期目標?！盵1](見圖1)圖1平衡記分卡三、稅務審計引入平衡記分卡的必要性1980年代中期，政府改革中出現(xiàn)了以德魯克、奧斯本等學者為首的以企業(yè)家精神重塑政府的潮流，強調政府行政的效率和效果，績效評估作為一項政治活動蓬勃開展起來。美國克林頓時代，國會頒布了《政府績效與結果法案》，從而以立法的形式明確了績效評估的概念和制度，并在世界很多國家推廣開來。在我國，隨著政府改革的不斷深化，政府績效評估在理論界和實踐層面都得到了很大重視，但需要結合我國國情將其具體化，將其應用于稅務審計的質量控制就是一個很重要的方面。稅務機關是政府的重要經濟職能部門，做好稅務審計工作是稅務機關新時期的重要任務。近年來，由于稅務機關設置的相對獨立性，稅務機關的績效評估主要表現(xiàn)為上級對下級的層層評估。但是，由于稅務機關的評估指標主要是一些上級稅務機關下發(fā)的管理指標，甚至只是一些稅收收入方面的指標，只注重某方面結果的評估，帶有靜止性、孤立性和不全面性等弊端，不能準確、客觀、全面地反映稅務機關稅務審計工作中存在的問題，很難適應新形勢下對稅務審計工作的要求?！靶鹿补芾怼蓖ㄟ^引入新的管理理念和考評技術并未從根本上解決公共部門績效評估難的問題。但20世紀末期，“平衡記分卡”理論被引入公共管理領域，并用于改造公共部門的績效評估，成為公共部門走出績效評估難的一個新的里程碑，現(xiàn)在完全可以用于稅務審計的質量控制。平衡記分卡的精髓是追求組織長期目標和短期目標、結果目標和過程目標、先行指標和滯后指標、組織績效和個人績效、外部影響和內部需求等重要管理變量之間的聯(lián)動平衡，追求過去的經營結果評估與將來業(yè)績評估之間的平衡，內部員工滿意度與納稅人滿意度之間的平衡，內部經營過程、激勵機制、職員的學習和納稅服務之間的平衡。隨著全球化步伐的不斷加快和我國市場經濟進程的不斷深化，稅務部門面臨的生存環(huán)境日益市場化、國際化。同時，公眾的認知度也在這種國際化的進程中被不斷提升，人們的民主法律意識逐步提高，日益強烈地意識到作為納稅人理所當然地應該享有包括稅務部門在內的高質量的政府服務。這就要求稅務部門必須改進管理思路，引進先進的管理方法來滿足納稅人的需求。為了適應這種要求，建立“卓有成效、組織和諧、行為標準的稅收管理體系”，我國各級政府部門進行了行政管理體制的持續(xù)改革，并在改變觀念、轉變職能、調整組織結構、改革管理方式的同時，在政府績效評估方面進行了有益的探索。目標管理、崗位責任考核以及ISO9000質量管理體系等都被引入到政府部門的績效評估中來，使之成為落實政策、鼓勵創(chuàng)新、提高效能的重要載體。稅務部門作為政府的重要職能部門之一，面對新環(huán)境、新形勢、新任務，也采取了一些措施來推廣績效評估工作，這些改革盡管取得了一些成效，但與新形勢的要求仍有差距，亟須設計出一套能與稅務機關工作實際相契合的績效評估體系。引入平衡記分卡，有助于改進稅務機關的績效評估工作。平衡記分卡在美國等發(fā)達國家發(fā)展較為成熟，已經越來越多地被用于企業(yè)、非營利組織中進行戰(zhàn)略管理和績效評估，并取得了較好的效果。在我國稅務審計中引入平衡記分卡，有助于推動對稅務審計工作的全方位績效評估和質量控制，推動服務型稅務審計服務體系的建立。這是因為，我國稅務機關原來的績效評估過分重視財務維度，稅務機關往往只重視稅收計劃的完成情況，出現(xiàn)了“以征代管”的現(xiàn)象。平衡記分卡既關注財務維度，又重視非財務維度，兼顧長期、短期利益，財務、非財務利益，能夠全方位地完善稅務審計的目標體系。特別是平衡記分卡將納稅人這一客戶維度滿意度作為稅務審計績效的重心。將稅務審計的戰(zhàn)略目標從過去完成稅收任務轉變到提高納稅人自覺依法納稅的積極性、主動性上來，使事后評估和事中控制向事前控制工作人員的整體素質和創(chuàng)新能力轉變。強調學習和成長維度是根本動力，有助于提高稅務審計的整體績效。四、平衡記分卡在國外的應用情況由于平衡記分卡具有堅實的理論基礎和便于操作的特點，所以一經提出，便在很多發(fā)達國家的企業(yè)中得到運用。世界500強企業(yè)中已有70％左右的公司不同程度地引進了平衡記分卡。可以說，美國企業(yè)在上世紀九十年代取得成功，是與他們對平衡記分卡的應用分不開的。經過多年的發(fā)展，平衡記分卡已演化成為一種組織戰(zhàn)略管理的有效工具。平衡記分卡把組織的使命和戰(zhàn)略轉化為一套全方位的運作目標和績效指標，構建了包括外部效益、顧客滿意度、雇員發(fā)展、內部過程優(yōu)化4個維度共50多個具體指標，從而起到組織戰(zhàn)略執(zhí)行與監(jiān)控的作用。從總體上看，這個評估體系是一個既重視眼前利益又關注長遠發(fā)展的政府績效評估體系。美國稅務局在1998年實施了重組和改革法案，通過使稅法公平適用于所有納稅人，以此來為納稅人提供高質量的服務。以此為導向，美國稅務局著重從人力資源管理、績效評估機制上做出了根本性的改革。為此，美國稅務局建立了平衡評價體系來為稅務局內部及其員工進行評估。這套績效平衡評價體系包括組織績效評價、員工績效評價、顧客滿意度評價、員工滿意度評價、部門成果衡量等一系列評價指標體系。評價系統(tǒng)旨在實現(xiàn)三大戰(zhàn)略目標，即向每一個納稅人提供高質量的服務、向全體納稅人提供最好的服務和向稅務員工提供高質量的工作環(huán)境。在把稅務局全體員工區(qū)分為戰(zhàn)略管理層、操作層、一般員工層三個層次的基礎上，分別設計了不同的指標體系進行考核。東南亞一些國家的稅務局提出其稅務管理要在國際上處于領先地位，由受到良好培訓的、專心工作的稅務人員提供優(yōu)質的稅收服務。為了實現(xiàn)這一目標，新加坡稅務局從1992年開始進行改革，將部門式的績效管理和收入分配改為獨立評估。獨立出來的稅務局對于提高稅務管理的靈活性、提高員工的積極性和主觀能動性起到了不可替代的作用。韓國稅務局從1999年就開始為納稅人提供公平、透明的稅收管理服務。為此，該局重點實施了從外部評價稅務工作績效的重要舉措。五、我國稅務審計績效管理中存在的問題盡管績效管理的思想已經逐漸在稅務審計中得到重視，也采取各種改革措施使其在實際工作中得到反映，但稅務審計在績效管理的實踐中仍然存在一些問題。一是管理意識淡薄，存在重任務、輕管理的傾向。與稅務機關的其他部門一樣，稅務審計部門也往往存在將完成收入任務作為第一要務，而不論收入任務如何完成，忽視了管理在稅收工作中的重要作用，導致內部管理可能比較混亂。例如某縣基層分局抽查了122戶逾期納稅的業(yè)戶，加收滯納金的僅為23戶，加收率僅為6％；抽查了1123份納稅申報表，準確的只有659份，只占59％；某征收分局上報的個體戶自行申報率已達100％，但經稅務審計發(fā)現(xiàn)，自行申報率為55％，且95％的申報表都是由稅管員代填的。二是在實行目標管理的稅務機關中，績效管理仍然存在很多問題。如目標責任面面俱到，重點不突出。例如某稅務分局實行的“崗位目標責任制”，某崗位目標包括：稅收政策貫徹及時到位；按規(guī)定時限核實、上報、審核、登錄信息及歸檔；適用法律、法規(guī)和政策準確，程序規(guī)范合法；檔案資料登錄信息齊全、準確等；這種崗位目標幾乎是對稅務機關日常工作的具體描述和列舉，面面俱到。事實上，目標過多就如同沒有目標，無法突出重點就相當于只有一個要求：所有工作都要干好。目標無法起到管理導向的作用，自然對管理的作用就不大。三是評價過程中存在重結果、忽略過程和行為的問題。例如，某稅務審計的崗位責任包括：貫徹不及時而延誤工作，每次扣1分；政策適用不正確造成失誤，每次扣2分等等。其中的考核標準包括收入計劃完成情況、申報率、入庫率、欠稅率等。這些都是在對工作結果進行衡量，對造成這些結果的原因不予分析。績效評估可以對結果進行評價，也可以對過程和行為進行評價，但強調結果評價會導致被評價者的短視行為，對過程和行為進行評價，卻能夠引導被評價者規(guī)范自己的行為，最終實現(xiàn)預期結果。四是績效評估多依據(jù)的是最低標準。例如，評估不及時每延誤一天扣0.5分，出現(xiàn)差錯每次扣2分；組織協(xié)調不力延誤工作，每次扣2分；未落實扣1分；考核不到位每次扣2分等。幾乎都是扣分，很少有加分的現(xiàn)象。這樣做的結果就是，規(guī)定的最低標準全部變?yōu)樽罡邩藴?，即合格成為最高標準。這種績效評估導向只能使工作維持不失誤，卻不能使工作整體向前推進。五是績效管理制度忽視客戶(納稅人)的重要性。由于稅務機關是國家的行政管理部門，幾乎沒有生存的壓力，而納稅人在一定程度上又不能自主選擇為其服務的稅務機關。稅務機關本身缺乏競爭壓力，稅務工作人員很容易產生心理優(yōu)勢，服務態(tài)度很容易不好，稅務審計的質量最終會受到不利影響。六、平衡記分卡與稅務機關的職能融合任何組織開展績效評估的基礎都是它的職能目標。對稅務機關進行績效評估，首先要弄清楚稅務機關的職能目標。根據(jù)我國國家稅務總局的界定，直接從事稅務審計工作的基層稅務機關的主要職能包括：一是貫徹執(zhí)行國家各項稅收法律、法規(guī)、規(guī)章和上級依法制定的制度和方法，負責區(qū)域內稅款征收管理和稽查工作；二是根據(jù)經濟稅源和上級下達的稅收計劃，編制、分配、下達本系統(tǒng)收入計劃并組織實施；三是監(jiān)督本系統(tǒng)的稅收執(zhí)法工作，負責稅務行政處罰、聽證、復議和訴訟工作；四是負責本系統(tǒng)的稅務會計、統(tǒng)計及經費、財務、基本建設和資產管理工作；五是負責本系統(tǒng)機構、編制、人事管理以及精神文明建設、思想政治教育培訓和紀檢監(jiān)察工作；六是研究稅收理論和稅收政策，分析稅收信息，掌握稅收動態(tài)，開展稅收宣傳工作。[2]從上述職能范圍可以看出，當前稅務機關的職責仍然保留了很多計劃經濟時代的特征：一是貫徹上級指示較多，考慮納稅人實際情況較少；二是被動性執(zhí)行職能較多，主動性改革職能較少；三是管理內容較多，服務職能較少；四是定性描述較多，定量描述較少。隨著機構改革和政府職能的進一步轉換，稅務機關也應加快改革步伐，以服務納稅人為宗旨，將服務融入各類稅務管理當中去，以提供優(yōu)質的服務促進稅收管理工作。例如，積極提供各種稅收政策的宣傳、培訓、輔導服務以及各類稅費減免和其他涉稅事項審查報批的服務；做好各類稅務審計、數(shù)據(jù)測算、稅源監(jiān)控分析，為政策制定和執(zhí)行提供有效的依據(jù)和建議。七、稅務審計績效評估體系的構建平衡記分卡應用到稅務機關的稅務審計時，與應用在企業(yè)有很大不同，必須充分體現(xiàn)稅務審計的公共性和非營利性。借鑒德爾菲法的原則，可以設計出稅收完成額增長率、征稅成本等多項績效評估指標體系。(一)納稅人維度：客戶維度該維度的主要目標是要提高納稅人對稅務審計的滿意度和信任度。這里納稅人是指接受稅務審計的對象，主要是指納稅人、納稅擔保人、代扣代繳義務人等稅務審計相對人。納稅人維度主要考慮：納稅人需要什么？稅務審計能為納稅人帶來什么？稅務機關應以納稅人的需求為導向，從服務納稅人的角度進行績效評估的指標設置。一方面要提供優(yōu)質服務，降低納稅人的納稅遵從成本，讓納稅人滿意；另一方面要維護納稅人的合法權益，與納稅人充分交流，認真處理納稅人的投訴，積極采納納稅人的合理建議。同時應加強對納稅人的稅收宣傳服務工作，提高稅務機關的公信度。(二)財務維度該維度的主要指標是稅務審計過程中的稅收收入增長率和征稅成本的降低率。此外，隨著我國依法治稅和稅收法律救濟制度的不斷完善，稅務機關所面對的行政訴訟、行政復議和行政賠償?shù)确矫娴某杀疽苍絹碓酱?、越來越多，這也是稅務審計的財務維度在新形勢下需要考慮的部分。如果拋開外部不可控因素的影響，該維度的績效一方面取決于稅務機關稅務審計內部管理的規(guī)范性，另一方面取決于納稅人依法納稅的自覺性。(三)內部業(yè)務流程維度該維度是要提高稅收征管和服