田園城市建設運行機制的研究

PAGEPAGE1田園城市建設運行機制的研究公共體育服務作為基本公共服務的重要內(nèi)容，在構(gòu)建公共服務體系中占有舉足輕重的地位。運用實地考察、制度分析、理論建構(gòu)等研究方法，對成都市在建設現(xiàn)代田園城市進程中的公共體育服務現(xiàn)狀進行調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，建設公共體育服務體系是現(xiàn)代田園城市發(fā)展的重要內(nèi)容，現(xiàn)實運行中存在公共體育服務法規(guī)文本不完善、體育供給有限、體育組織不健全、體育需求多元化得不到滿足等現(xiàn)實問題。一、引言自２００９年成都確立建設現(xiàn)代田園城市歷史定位和長遠發(fā)展目標以來，成都在構(gòu)建世界級國際化城市、西部中心城市、城鄉(xiāng)一體化建設等領域取得了顯著成效。公共體育服務作為成都建設現(xiàn)代田園城市進程中公共服務體系建設的重要內(nèi)容，與建設現(xiàn)代田園城市相輔相成。伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會治理體系與治理能力的建設，成都公共體育服務已經(jīng)基本完成社區(qū)體育設施全覆蓋、城鄉(xiāng)體育統(tǒng)籌發(fā)展。為進一步完成現(xiàn)代田園城市戰(zhàn)略規(guī)劃，全面構(gòu)建親民、便民、惠民、利民的公共體育服務體系，有必要對成都公共體育服務現(xiàn)存的主要問題、影響因素進行深入剖析，以期為建成現(xiàn)代田園城市公共體育服務體系提供參考。體育是公共服務的重要內(nèi)容。“體育公共服務”是提供體育公共產(chǎn)品和體育服務的行為總稱。它不僅豐富了公眾的文化生活，也是公眾更廣泛地參與社會體育活動的條件和基礎，具有福利性、公共性、多樣性、便利性和增值性等特性［１］?！肮搀w育服務”是公共服務中的體育服務，“體育公共服務”是體育的公共服務，在某種意義上講，二者概念略有不同，其實質(zhì)基本一致?！肮搀w育服務”屬于社會公共服務的范疇，是指實現(xiàn)與保障社會居民的基本體育權益，以政府為主導，依據(jù)各種法律法規(guī)，通過多種方式和途徑提供多元化的公共體育產(chǎn)品的公共行為的總稱［２］。就公共體育服務體系的本義而言，它是指為滿足公共體育需求而提供的各種要素和創(chuàng)造的各種條件的總稱。作為公共體育服務的提供者，要創(chuàng)造必要條件以保證把公共體育服務提供給公眾，而提供公共體育服務的要素和條件構(gòu)成了具有相互聯(lián)系和影響的整體［３］。國家體育總局劉鵬局長指出：“基本公共體育服務具有公益性、普遍性、基本性和文化性四個鮮明特征”。二、調(diào)控體育法規(guī)制度的政策體系構(gòu)建與運行機制（一）完善體育政策、制度與法規(guī)體育法規(guī)是指保障體育運行的所有制度、法律、規(guī)章等有機統(tǒng)稱，是促進公共體育服務有序運行的基石。地方公共體育服務法律法規(guī)是嚴格遵循和依照國家公共體育相關法律法規(guī)，結(jié)合自身實際與發(fā)展特色而制定的。在《體育法》、《全民健身計劃綱要》等國家體育法規(guī)出臺后，成都市結(jié)合全民健身運動的實際需求，相繼出臺了《成都市體育條例》、《成都市全民健身條例》、《成都市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（２００９年－２０２０年）》、《成都市全民健身發(fā)展綱要》以及《運動成都條例》等相關體育法規(guī)。在全民健身與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好的趨勢下，雖然宏觀方面的法規(guī)、政策均有出臺，但是在涉及基層百姓日益增長的多元化體育需求的體育活動創(chuàng)設、體育設施建設與管理、體育社會組織培育與管理、體育權益保障等方面還有待進一步完善。政策法規(guī)是促進公共體育服務發(fā)展的有力保障，也是制約與維護公共體育服務步入正軌與有序運行的約束手段。成都市公共體育服務在政策法規(guī)建設方面仍然處于起步階段，在現(xiàn)有已出臺實施的體育法規(guī)中，絕大部分法規(guī)文件都是關于全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、競技體育領域方面的，這也與國家體育發(fā)展主體相吻合。但是關于公共體育服務建設、休閑運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體育權益保障、體育場館運營與社會化等關乎老百姓體育需求與切身體育權益的政策法規(guī)文件卻少之又少。因而，政策法規(guī)的不健全成為影響成都公共體育服務質(zhì)量與效益的重要因素，造成公共體育服務領域的秩序混亂、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定以及相關公民體育權益得不到保障。（二）明確政府公共體育服務職責政府是公共服務的主角，在公共服務體系中占有絕對主導地位。在政府的主導運行與堅強調(diào)控管理下，公共體育服務能夠充分植入社會公共服務體系，充分與市民的切身需求與利益保障相互掛鉤，從而走上科學發(fā)展之路。在新一屆政府強調(diào)小政府、大社會的治理戰(zhàn)略思想下，在構(gòu)建具有中國特色的公共服務體系進程中，應進一步明確政府在公共體育服務過程中的職責，充分發(fā)揮政府在公共體育服務規(guī)劃、指導、籌資、管理與評價過程中的作用。傳統(tǒng)的以政府為主體、社會為補充的大政府、小社會發(fā)展格局已經(jīng)被打破，在走社會化、市場化與專業(yè)化的社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，充分發(fā)揮政府的自我職責與專業(yè)功效，有效促進政府與社會、市場的有機結(jié)合，將主導與主體、政府與社會充分對接，促使在建設公共體育服務過程中的政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府在公共體育服務中的職責擔當。一是政府在購買公共體育服務過程中實際角色應發(fā)展轉(zhuǎn)變?；诎l(fā)達國家政府購買公共體育服務的經(jīng)驗，即通過健全的法規(guī)，與私人資本建立合作伙伴關系，提出我國政府購買公共體育服務的路徑，準確界定購買范圍及方式，同時改革體育管理體制，明確政府在購買中的角色，培育體育非營利組織等承接主體。其具體職責如承擔與完善公共體育政策法規(guī)；監(jiān)管公共體育服務的正常運行；創(chuàng)造良好、公平的競爭環(huán)境，等等。二是明確各級政府的公共體育服務職責。明確主體責任與責任分工，通過制定完善的技術標準、服務范圍、責任分類來突出各行政單位的職責與承擔范圍。（三）建立完善的公共體育財政保障機制經(jīng)濟是一切發(fā)展的基礎，公共體育服務的長效運行離不開強有力的財政支撐。從現(xiàn)實公共體育服務發(fā)展來看，我國公共體育服務的發(fā)展只有地方政府的推動，缺乏中央政府有效的政策和財政支持，缺乏我國公共體育服務發(fā)展的整體性規(guī)劃，對如何平衡區(qū)域間經(jīng)濟水平和公眾體育需求缺少有效的措施［４］。政府財政單方面的投資格局已經(jīng)不能適應公共服務發(fā)展的要求，在公共體育服務體系構(gòu)建過程中，更需要全社會的支持，將民間資本、企業(yè)單位，甚至個人融資全部植入到公共體育服務過程中，充分調(diào)動與激發(fā)社會資本注入公共體育服務的各個環(huán)節(jié)。在財政注入的方式上，改變單向依賴政府投資的方式，在資金來源上突出政府、社會、市場的多元化格局；在資金管理方式上注重共同管理與維護、相互監(jiān)管的運行模式，從而確保了公共體育服務的資金來源和運轉(zhuǎn)保障，有利于公共體育服務的長效可持續(xù)運行。財政保障機制是全面建設小康社會目標下的戰(zhàn)略手段。財政是落實黨和國家大政方針的物質(zhì)基礎、政策工具、體制保障和監(jiān)管手段，一定的財政體制總是與一定的發(fā)展戰(zhàn)略相適應，一定的發(fā)展目標對財政體制的安排起著決定作用。財政體制既是國家戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)的物質(zhì)基礎和財力保障，同時也是國家引導和實施發(fā)展戰(zhàn)略的政策工具和手段。財政體制與發(fā)展戰(zhàn)略之間的關系始終處于一種動態(tài)的適應過程中，當財政體制與發(fā)展戰(zhàn)略不匹配時，發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)就失去了物質(zhì)基礎和體制保障。從財政體制的角度看，主要表現(xiàn)為對公共服務投入的不足，政府擔負起了從文化服務供給到生產(chǎn)和分配的全部職能，導致國家財政撥款也面臨許多嚴峻的問題。針對國家下達的公共體育服務的惠民項目，不乏存在許多虛報項目效益、完成次數(shù)、套取國家財政專項補貼、文化服務供給的表面化與形式化。因為國家政策的某些模棱兩可，出現(xiàn)了許多可預見性的制約因素，而這些制約因素使公共體育服務建設得不到國家財政支持，無法獲得體制內(nèi)的財政支持，也就不能有效地發(fā)揮其應有的作用。三、強化體育組織與產(chǎn)品供給的體系構(gòu)建與運行機制（一）不斷強化體育組織建設體育組織是公共體育服務的實踐者，也是公共體育服務體系建設的重要指引者。激發(fā)體育組織的有效運作，有利于提高公共體育服務的質(zhì)量。在轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，體育組織的拓展與激發(fā)是當下建設公共體育服務體系的重要內(nèi)容。根據(jù)張光亮對成都市民關于公共體育組織服務滿意度的調(diào)查顯示，缺乏專業(yè)人員指導與健身方法是影響老百姓健身滿意度的兩大因素［５］。為了滿足成都市民的實際體育運動需要，成都市體育局聯(lián)合社科聯(lián)、教育局、民政局、民間協(xié)會等多個機構(gòu)，成立了體育學術研究機構(gòu)、體育賽事活動策劃運用機構(gòu)、體育新聞宣傳報道機構(gòu)、體育健身指導協(xié)會、各運動項目協(xié)會等不同類型的體育組織機構(gòu)，為進一步構(gòu)建公共體育服務體系的多元化格局提供了組織支撐。體育組織的發(fā)展和壯大要從基層的體育組織建設以及體育人才的培養(yǎng)開始，這就要求我們在工作中重視小型健身組織的發(fā)展和體育愛好者的培養(yǎng)。一個體育“能人”或體育愛好者往往能夠以自己的體育魅力集結(jié)一個體育組織。總之，在體育組織的建設過程中，我們要堅持“以人抓組織”的工作思路，依靠這些體育“能人”發(fā)展體育組織。（二）切實重視各種體育需求任何人都享有最基本的體育發(fā)展權利。隨著現(xiàn)代田園城市建設的發(fā)展，成都市居民在體育需求上越來越呈現(xiàn)出個性化和多元化的發(fā)展趨勢，日漸凸顯出個性、休閑、戶外、新潮等特點。為了滿足市民的各種體育需求，這就要求公共體育服務體系除了提供各種接地氣、親百姓、重實用的體育服務內(nèi)容外，還要求這些服務具有個性化、前沿性的特點。（三）持續(xù)保障體育供給渠道體育公共服務供給是指公共服務體系提供體育產(chǎn)品、體育服務和體育賽事信息等，良好的、有序的體育服務供給是實現(xiàn)公民體育權利的重要保證。筆者通過對成都市公共體育服務中的體育信息、體育服務、體育活動、體育人才、體育資金等供給現(xiàn)狀的實地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，成都所有區(qū)縣將在２０１７年完成“一場一館一池兩中心”建設，構(gòu)建起城鄉(xiāng)居民更加均衡的全民健身公共服務?！耙粓鲆火^一池兩中心”，即一個體育場，一個體育館，一個游泳池，全民健身活動中心和國民體質(zhì)中心。將逐步構(gòu)建起市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、自然村（居住小區(qū)）五級健身設施體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、自然村（居住小區(qū)），將重點完善文體活動場所功能設施配套，全市公益性體育場館也將實行對外開放。四、以整體的思維綜合構(gòu)建成都市公共體育服務體系與運行機制（一）逐步消除供給與需求的不匹配供給與需求是生產(chǎn)與輸入兩個不同環(huán)節(jié)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論，將供給與需求有效對接將有助于實現(xiàn)公共體育服務質(zhì)量的提升和提高人民群眾參與體育健身活動的普及度。做好公共體育服務的有效供給與人民群眾日益增長的不同體育需求之間的有效對接將是提高公共體育服務質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。供給與需求的不匹配一般發(fā)生在需求大于供給。目前，社會群眾對于體育專業(yè)指導人員以及場地都有了更大的需求量，但是供求方式還停留在傳統(tǒng)的從中央到地方，供給主體如何組織供給與生產(chǎn)的過程。市場商業(yè)化供給與社區(qū)自我供給的模式在成都社區(qū)已有了明顯的成效，各類文化場館建設、文化設施和設備投入等，都是可行可見的。如今成都市公共體育服務建設將重心放在了單向的公共體育供給領域，例如突出了體育賽事活動舉辦、體育健身活動指導、社會體育指導員培訓、體育信息宣傳報道等，但是這些體育供給并不是成都市民最迫切需要的，即沒有將公共體育服務供給與廣大人民群眾的體育需求高效對接。供求之間的失衡已經(jīng)發(fā)展成為影響成都公共體育服務質(zhì)量的重要因素，做好公共體育服務供求之間的平衡必將成為成都公共體育服務發(fā)展的核心內(nèi)容。（二）不斷克服政府與社團職能的不到位在體育日益走向社會化、市場化與行業(yè)化的管理趨勢下，充分調(diào)動與發(fā)揮社會體育組織社團的巨大功能和社會效益將是公共體育服務領域的重要環(huán)節(jié)。然而，由于我國傳統(tǒng)的大政府、小社會管理模式，加之，社會體育團體的勢力與功能發(fā)揮得不到相應的體現(xiàn)，致使長期以來體育社會團體的建立、運行、評估與發(fā)展都處于基層化、小范圍化和無組織化狀態(tài)。雖然成都市社會體育團體已經(jīng)日益茁壯成長起來，但是總體來看，成都市體育社團的種類與影響力還不夠強，還不能成為百姓體育需求的訴求代表，在體育與社會服務能力方面仍處于較弱地位，從而為其行使相應的體育服務功能帶來障礙?，F(xiàn)如今最大的問題就在于不斷克服體育社團在職能、責任上的缺陷。政府與社團的銜接以及隨著小政府、大社會的社會治理戰(zhàn)略逐步推進，體育社會團體的建立、運作、評價與發(fā)展必定會迎來新的春天。（三）持續(xù)激活社會體育組織