教育政策執(zhí)行的社會學(xué)分析

教育政策執(zhí)行的社會學(xué)分析

當(dāng)今世界，教育政策已經(jīng)成為各個國家管理本國教育、實現(xiàn)教育改革和發(fā)展目標的重要手段。如果把教育政策過程分為教育政策制定、教育政策執(zhí)行以及教育政策執(zhí)行結(jié)果三個環(huán)節(jié)，那么，如何有效地執(zhí)行教育政策是其中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。美國政策學(xué)家艾利森甚至斷言，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余的90％取決于有效的執(zhí)行”。[1]教育政策執(zhí)行是教育政策行為者包括制定者、執(zhí)行主體和執(zhí)行客體為了實現(xiàn)既定的政策目標所采取的一系列行動。從社會學(xué)的角度看，教育政策執(zhí)行是一個不同社會團體通過不斷互動而建構(gòu)的過程，教育政策執(zhí)行需要的政策工具受教育政策共同體關(guān)系結(jié)構(gòu)以及更為廣闊的社會結(jié)構(gòu)背景的影響。本文試圖從社會學(xué)的嵌入性視角分析教育政策執(zhí)行的相關(guān)問題并嘗試運用相關(guān)原理詮釋教育政策執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出的不同形態(tài)，以期對深入理解我國教育政策的執(zhí)行機理有所啟示。一、教育政策研究的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向通過梳理政策研究的文獻，大體可以看出，政策研究重心有一個從分析政策制定的過程和建構(gòu)分析政策制定的模式到重視政策執(zhí)行的轉(zhuǎn)變。政策執(zhí)行研究從最初的“自上而下”研究途徑到后來的“自下而上”研究途徑，再到最近所謂的整合途徑，其焦點也已逐漸從過去高高在上的政策制定的權(quán)威中心，過渡到基層的政策執(zhí)行過程中的互動主體，從關(guān)注體制內(nèi)的縱向控制式政策執(zhí)行轉(zhuǎn)向基層社會結(jié)構(gòu)內(nèi)的水平互動式政策執(zhí)行。在“自下而上”的政策執(zhí)行研究中可以看出，隨著關(guān)注焦點從中心過渡到邊緣，政府壟斷政策執(zhí)行的局面已經(jīng)開始被打破，日益分化且影響不斷增強的社會力量在政策執(zhí)行中的作用越加明顯。隨著近些年政策網(wǎng)絡(luò)、政策社群等研究的興起以及政策執(zhí)行的社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)被政策學(xué)者的運用，在教育政策的分析當(dāng)中，教育政策研究者也開始關(guān)注教育政策問題的社會結(jié)構(gòu)脈絡(luò)因素以及行動者在社會網(wǎng)絡(luò)中所擁有的資源和這些結(jié)構(gòu)因素對教育政策執(zhí)行結(jié)果的影響，之所以如此，不外乎有以下兩個方面的原因。第一，這與教育政策科學(xué)及相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)研究取向的變化相關(guān)。自20世紀中后期西方福利國家出現(xiàn)危機以來，有關(guān)政府失靈的討論充斥于政治哲學(xué)、政府管理及相關(guān)領(lǐng)域。作為應(yīng)對政府治理危機的舉措，社會部門在教育治理中的地位得到了前所未有的關(guān)注，分權(quán)、多中心、市場化、民營化等概念大量充斥于各國政府的教育改革報告之中。作為教育治理基本手段的教育政策領(lǐng)域，自然無法獨立于這股潮流之外，非但如此，教育政策的研究已經(jīng)加入到這股研究潮流之中。事實上，即使是在較為微觀層次上使用的英美政策分析傳統(tǒng)中，決策網(wǎng)絡(luò)也代表了教育政策領(lǐng)域的分權(quán)與多中心治理的趨向。在教育政策工具的有關(guān)研究中，政府可使用的手段也不僅限于強制性規(guī)制等途徑，大量的非強制性的工具(比如市場化)已被運用于教育政策的執(zhí)行實踐之中。第二，這與教育政策執(zhí)行自身的屬性相關(guān)。大致說來，教育政策執(zhí)行具有與政策制定不同的路徑和關(guān)鍵領(lǐng)域。一般而言，教育政策制定的基本路徑是遵循從社會訴求到政府決策這樣一個基本過程(所謂問計于民和收集民意)，它的關(guān)鍵領(lǐng)域在決策系統(tǒng)，社會訴求能否最終成為一項教育政策，還取決于各種力量在決策系統(tǒng)內(nèi)互動(博弈)的結(jié)果。而教育政策執(zhí)行卻遵循從政府到社會的路徑，它是把政府有關(guān)的意圖、目標和方案貫徹于基層社會的過程，它的關(guān)鍵領(lǐng)域在基層政府和社會。它的成功與否取決于社會能否接受、同意、順應(yīng)政府的意圖和方案。就此而言，雖然教育政策制定反映的是社會的要求，但它卻是一個政府建構(gòu)的過程；同樣，教育政策執(zhí)行雖然是貫徹政府意志的過程，但實際上卻是一個社會建構(gòu)的過程。當(dāng)從這個角度來反思教育政策執(zhí)行的研究時，研究的焦點自然不應(yīng)只集中在教育行政部門及其官員身上，而也應(yīng)關(guān)注教育政策如何成功地“嵌入”社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中，如何被各種社會力量所建構(gòu)等問題。二、嵌入性及其在教育政策研究中的應(yīng)用(一)嵌入性及其理論的形成嵌入性就字義而言，指一事物內(nèi)生于或根植于他事物的一種現(xiàn)象，是一事物與他事物的聯(lián)系以及聯(lián)系的密切程度。嵌入性理論由卡爾·波蘭尼、哈里森·懷特等人提出。當(dāng)制度經(jīng)濟學(xué)的學(xué)者們將其研究興趣與熱情傾注到討論制度的構(gòu)成和起源、制度的變遷與創(chuàng)新及需求與供給時，卻往往忽略了在特定社會中產(chǎn)生這種制度的社會結(jié)構(gòu)與環(huán)境。嵌入性的理論恰恰是在這個方面為制度研究做出了重要的貢獻。在《作為制度過程的經(jīng)濟》一文中，波蘭尼指出，經(jīng)濟過程的制度化與一個社會的聯(lián)合與穩(wěn)定的過程緊密相聯(lián)。在這樣一種相互關(guān)聯(lián)的過程中，人類的經(jīng)濟活動被制度化。也正是基于此，人類經(jīng)濟嵌入于經(jīng)濟與非經(jīng)濟的制度之中。將非經(jīng)濟的制度包容在內(nèi)是極其重要的。對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行而言，宗教和政府可能像貨幣制度或減輕勞動強度的工具與機器的效力一樣重要。[2]在這里，波蘭尼首先提到了人們的經(jīng)濟行為對非經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)與制度的依賴?；蛘哒f，人們對某些經(jīng)濟行為與模式的選擇，從根本上來看往往是他們所賴以生存的那個社會的社會結(jié)構(gòu)和社會生活方式所影響的結(jié)果。波蘭尼的研究說明了社會的復(fù)雜性以及各種社會因素之間的相互依賴性。從此角度而言，就經(jīng)濟而談經(jīng)濟，必然不會明白實際的經(jīng)濟運行現(xiàn)象，也無法理解現(xiàn)實中經(jīng)濟運行為何會經(jīng)常偏離于理想化的經(jīng)濟理論的推論。如果說從純粹抽象的行為動機出發(fā)研究經(jīng)濟的做法，導(dǎo)致了研究視野過于狹窄，而無法去“管窺全豹”，獲得對經(jīng)濟現(xiàn)象的現(xiàn)實性把握的話，把社會性因素的影響加以絕對化，而不從具體的情境出發(fā)有選擇地去考慮各種聯(lián)系又不免失之于機械、呆板，研究也就失去了生動的意義，這就是所謂的“社會化過度”和“社會化不足”的問題。社會化過度就是個人社會化任務(wù)的完成在量上或質(zhì)上超過了社會成員心理和生理年齡承受的程度。社會化不足問題主要存在于新古典經(jīng)濟學(xué)研究范式中，經(jīng)濟學(xué)總是假設(shè)市場中的人是理性化的人(經(jīng)濟人)，是通過不斷計算追求利益最大化的個體，這使得個體完全原子化而孤立無助。而社會學(xué)則認為，沒有純粹的原子化個人，個人總是某一個群體、組織或者結(jié)構(gòu)(市場也是一種關(guān)系結(jié)構(gòu))中的個人，他(她)的行為時刻會受到與其有著直接或間接關(guān)系的人們的影響，從這個意義上說理性化個人的理性應(yīng)該是“嵌入性”理性。受上述觀點啟發(fā)，格蘭諾維特認為，經(jīng)濟行動總是社會性的，它不可能僅僅用個人動機來解釋，社會制度也不可能以某種必然的形式自動地產(chǎn)生，而只能通過“社會建構(gòu)”的方式形成。也就是說，在格蘭諾維特看來，現(xiàn)代經(jīng)濟領(lǐng)域中純粹的“理性經(jīng)濟人”的行為是不存在的，經(jīng)濟行為總是嵌入在特定的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，受到社會結(jié)構(gòu)的影響和制約。經(jīng)濟規(guī)則的演化，也并非是受某種絕對力量的支配，而是嵌入于更為廣闊的社會脈絡(luò)之中。行動者既非獨立于文化、政治及歷史的脈絡(luò)之外去追求個人的目標，也非完全受社會規(guī)范的支配而全無能動性，好多決策都是在社會網(wǎng)絡(luò)內(nèi)通過具體的人際互動做出的，比如找工作。[3]如果說“嵌入”這個概念在波蘭尼那里被用來解釋經(jīng)濟領(lǐng)域與其他社會領(lǐng)域之間的不可分離，那么，在格蘭諾維特這里，“嵌入”這個概念已被用來描述和解釋人類的行為特征。總之，在格蘭諾維特那里，有效率的經(jīng)濟交易和互動往往產(chǎn)生在間接或直接的相識者或熟人之間，嵌入性的概念所強調(diào)的是信任，而非信息。[4]“嵌入”這個概念的運用，成功地使經(jīng)濟學(xué)與社會學(xué)產(chǎn)生對接，并為理解經(jīng)濟現(xiàn)象和經(jīng)濟行為提供了全新的視角，使對經(jīng)濟現(xiàn)象和經(jīng)濟行為的理解更加全面、透徹。(二)嵌入性在教育政策研究中的應(yīng)用如果說對經(jīng)濟現(xiàn)象和經(jīng)濟行為的理解，需要結(jié)合其所處的社會結(jié)構(gòu)，那么，對于教育政策行為而言，是否會有所不同呢？如前所述，近幾年，政策系統(tǒng)概念、政策網(wǎng)絡(luò)以及社會資本、社會網(wǎng)絡(luò)等范疇在教育政策研究中的出現(xiàn)說明，政策系統(tǒng)之外的社會因素在教育政策過程中的影響和作用，已經(jīng)受到了研究者的關(guān)注并被嘗試著用來分析教育政策。這與教育政策本身的特點有關(guān)，教育政策所涉及的人數(shù)眾多而背景復(fù)雜、內(nèi)容包羅萬象，如果對影響教育政策的復(fù)雜因素缺少考慮，必然會導(dǎo)致與鮮活的社會現(xiàn)實相脫節(jié)，這無異于“閉門造車”，這一點有對30年教育政策的分析為證。[5]而如果把“嵌入性”概念引入教育政策領(lǐng)域，無異于打開一扇通往豐富多彩的教育政策實踐領(lǐng)域之門，使教育政策研究者能夠看到，在特定的社會結(jié)構(gòu)背景下，行動主體如何圍繞教育政策在具體的情境中展開多種多樣的互動。因為任何規(guī)則的正常運轉(zhuǎn)，都嵌入在更大的制度、結(jié)構(gòu)甚至文化因素之中，教育政策自然不能例外。當(dāng)然，在教育政策執(zhí)行的研究中引入“嵌入性”概念，存在著兩個尚待解決的問題。首先，是嵌入性概念的操作性問題。在新經(jīng)濟社會學(xué)中，嵌入性的概念主要是指社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對個體經(jīng)濟行動的限定與形塑，它被當(dāng)做一個與經(jīng)濟學(xué)原子化個人圖式相對立的概念，用來描述個人與其所處的社會環(huán)境之間不可分割的聯(lián)系。一般而言，可以采取兩種不同的研究策略。一種是“可分析策略”。在這種策略下，當(dāng)我們說“A嵌入于B”時，是將A和B作為兩個相對獨立的系統(tǒng)看待，并認為嵌入的機制是可分析的。另一種是“不可分析策略”。在這種策略下，當(dāng)我們說“A嵌入于B”時，恰恰是反對將A和B看做兩個相對獨立系統(tǒng)的觀點，強調(diào)面對的是不可分解的一體化事物，從而嵌入機制是不可分析的。[6]其次，涉及嵌入的層次或范圍問題。在談到行動主體的“環(huán)境”這個概念時，很難有完全一致的、確定的所指。環(huán)境概念的不可確定性，必然導(dǎo)致對嵌入的層次或范圍有不同的理解。格蘭諾維特區(qū)分了兩種嵌入：“關(guān)系性嵌入”和“結(jié)構(gòu)性嵌入”。前者是指行為主體嵌入于人際關(guān)系之中，在這種嵌入性關(guān)系中，對規(guī)則的期望、對相互贊同的渴求、互惠性交換等是行動者所面對的主要社會因素；后者是指行動者嵌入于更為廣闊的社會結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中，在這種嵌入性關(guān)系中，制度、文化和傳統(tǒng)等社會背景性因素對行動者產(chǎn)生影響。也就是說，嵌入涉及兩個不同的層次，一個是以人際交往網(wǎng)絡(luò)為特征的微觀層次，一個是以社會制度文化背景為特征的宏觀層次，這兩個層次的因素都會對行動者產(chǎn)生影響。正是在這種情況下，有研究者認為，存在所謂的“雙重嵌入”問題，也即行為者既嵌入微觀的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)中，也嵌入宏觀的社會制度結(jié)構(gòu)中。筆者對嵌入性概念在教育政策研究中的應(yīng)用采取的是“可分析策略”和“雙重嵌入”的分析路徑，也就是說在教育政策執(zhí)行過程中存在著兩個可分的、處于嵌入關(guān)系中的系統(tǒng)，而且這種嵌入主要表現(xiàn)在行為主體(行為主體既可以是個體的人，也可以是一個組織或一個群體)互動的社會網(wǎng)絡(luò)中，但也把更為廣闊的政治、文化背景考慮在內(nèi)。從這個研究角度來看，教育政策的執(zhí)行不能脫離其所處的社會結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境，它嵌入由政治、經(jīng)濟、文化及歷史等多重因素所組成的社會場域之中并受其影響。教育政策利益相關(guān)者圍繞政策所做出的決策以及行動，受到其所嵌入的社會結(jié)構(gòu)及關(guān)系的影響，他/她并非是按照政策方案所設(shè)想的理想特征去行動。換言之，教育政策的執(zhí)行受其所嵌入的社會結(jié)構(gòu)脈絡(luò)的影響和建構(gòu)，理想化的教育政策執(zhí)行并不存在。那種認為教育政策能夠自動地、不折不扣地得到完美實施的觀念，實際上是在把社會當(dāng)做一個“真空”，是一種烏托邦的幻想。對于教育政策的執(zhí)行而言，區(qū)分政策目標與政策工具是必要的。政策目標是教育政策所欲達到的目標或狀態(tài)，任何政策目標的實現(xiàn)都依賴于一定的政策工具。政策執(zhí)行的過程就是一種把各種政策工具應(yīng)用在具體的政策案例中的過程。所以，在某種程度上可以這樣說，當(dāng)教育政策目標確定下來以后，政策工具選擇是否適當(dāng)，對政策執(zhí)行的最終成果具有決定性的影響，正所謂“工欲善其事，必先利其器”。這樣說來，某一項教育政策的成功執(zhí)行，就存在著政策工具的最佳選擇問題。在通常情況下，政策工具的最佳選擇要與具體的政策環(huán)境相匹配，它要符合特定的政策問題、社會環(huán)境與政策目標群體的特征，也就是說教育政策工具要與其所處的社會結(jié)構(gòu)脈絡(luò)相匹配。對具體的教育政策執(zhí)行而言，與行為主體最直接相關(guān)的環(huán)境就是所謂的政策共同體，一個教育政策共同體就是教育政策所處的具體政策領(lǐng)域，與某項教育政策有關(guān)的行為者集合體。教育政策共同體就是一個具體的教育政策人際網(wǎng)絡(luò)，是一種社會結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)中，與教育政策相關(guān)的各色人等圍繞著教育政策問題或項目形成一種相對持久的互動和溝通模式，人們通過這些模式進行某些言語、經(jīng)驗、價值、倫理及信念的交流和行為的互動。同時，教育政策網(wǎng)絡(luò)也說明了這些互動的主體具有高度的相互依賴性?！斑@些行為者的決策和行為是植根于社會關(guān)系以及政策共同體的背景之中的。這些社會關(guān)系轉(zhuǎn)過來又在行為者的行為以及最終的政策工具選擇中發(fā)揮著作用。”[7]就政策工具的實質(zhì)而言，它是為了影響某些行為領(lǐng)域而有意設(shè)計的制度規(guī)則的不同組合，這些制度規(guī)則傾向于維持或破壞某種既存的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而對現(xiàn)有的政策共同體內(nèi)的互動模式產(chǎn)生影響。當(dāng)政策工具傾向于維系或支持行為者之間既存的積極的社會關(guān)系時，這樣的政策工具會得到政策共同體的支持；而當(dāng)政策工具可能危及這種既存的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)時，這種政策工具通常會受到抵制。因此，要理解政策工具如何嵌入政策共同體的關(guān)系結(jié)構(gòu)，必須首先要理解不同類型的政策工具與政策共同體內(nèi)社會關(guān)系結(jié)構(gòu)之間存在何種聯(lián)系。三、“嵌入性”教育政策執(zhí)行的類型作為教育政策過程的重要一環(huán)，大多數(shù)政策都不能自我實施，有效的政策執(zhí)行有賴于選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?。對于教育政策?zhí)行而言，可采取的政策工具很多，它分布在一個以完全自愿提供和完全強制提供為兩端的軸上，絕對自愿的政策工具幾乎是不存在的，完全強制的工具則沒有留給私人任何回旋余地，大多數(shù)的政策都位于這二者之間，比如管制、提供信息、勸誡等。[8]為了分析的簡便，可以把教育政策工具分成兩種基本類型：一種是強制性的政策工具，在這種政策工具中，政策的執(zhí)行訴諸科層制的治理結(jié)構(gòu)，執(zhí)行主體通過運用權(quán)威，強制性推動政策落實；另一種是非強制性的政策工具，在這種政策工具中，政策的實施借助分權(quán)式的治理結(jié)構(gòu)，行動者(包括執(zhí)行主體和執(zhí)行客體)具有自主行動的能力和權(quán)利，通過行動者的自主行動使教育政策得以實施。相應(yīng)地，可以把在實際的社會結(jié)構(gòu)脈絡(luò)中，通過互動形成不同關(guān)系模式的教育政策共同體中的成員，區(qū)分為兩種不同的結(jié)構(gòu)形式。一種是等級制的尊卑有別、長幼有序的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，共同體成員間的關(guān)系是差序的和不對等的，權(quán)力向上集中，存在著強制性的指揮鏈條結(jié)構(gòu)，一方認可另一方有更大的權(quán)力。另一種是多元自主性的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，權(quán)力是分散的，教育政策各利益相關(guān)者的地位是平等的，不存在明確的等級關(guān)系，每一方都具有一定的自主性，可以自主選擇和決策。當(dāng)教育政策工具所要求的教育治理結(jié)構(gòu)嵌入特定的政策共同體的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)時，會出現(xiàn)特定政策執(zhí)行工具要求的治理結(jié)構(gòu)與政策共同體社會關(guān)系結(jié)構(gòu)是否一致、是否同構(gòu)的問題。根據(jù)以上四種形式，可以在政策工具和嵌入性結(jié)構(gòu)間組合出四種不同類型的嵌入性的教育政策執(zhí)行模式。(見下表)當(dāng)從嵌入性的角度來考察教育政策的執(zhí)行時，政策工具如何嵌入政策共同體結(jié)構(gòu)是影響教育政策執(zhí)行的決定性因素。在實際的教育政策執(zhí)行過程中，政策工具嵌入政策共同體關(guān)系結(jié)構(gòu)的形式會有所不同，或者同構(gòu)，或者非同構(gòu)，從而使具體的教育政策執(zhí)行具有不同的狀況。在這些不同狀況的教育政策執(zhí)行過程中，行為主體圍繞教育政策的互動將具有不同的特征。(一)命令—服從型與政策—對策型強制型政策工具需要的治理結(jié)構(gòu)，通常意味著一種權(quán)力統(tǒng)治關(guān)系，因而這種治理完全是權(quán)力意志的貫徹。權(quán)力意味著不對等的關(guān)系，常常表現(xiàn)為一種政治不平等的“主奴辯證法”式的權(quán)力意志關(guān)系。權(quán)力要維持其持續(xù)的運作，必須要有一定的基礎(chǔ)，除了擁有最強大的統(tǒng)治能力之外，還要有讓命令得到服從的機會。因為按照盧梭的說法，“即使最強者也絕不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)?！盵9]只有當(dāng)權(quán)力的統(tǒng)治得到另一方的廣泛認可而接受時，權(quán)力統(tǒng)治才能不被推翻，避免走向末路。這在馬克斯·韋伯看來，就是“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’信仰?！盵10]“合法性”賦予權(quán)力統(tǒng)治關(guān)系以一種正當(dāng)性，基于這種正當(dāng)性，權(quán)力統(tǒng)治被承認和服從。權(quán)力的合法性與歷史、政治、傳統(tǒng)等因素緊密勾連，也就是說，成功的強制型教育治理結(jié)構(gòu)常常由與其同構(gòu)的社會結(jié)構(gòu)所塑造，它并非是自為之物。簡言之，這種命令式的治理結(jié)構(gòu)需要一種服從型的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)才能夠長期存在，在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，權(quán)力被認可和接受。如果失去服從型的關(guān)系結(jié)構(gòu)的支撐，這種政策執(zhí)行常常會受到抵制，在實踐中會被扭曲甚至是受到抗拒。對于教育政策的執(zhí)行而言，當(dāng)強制型的治理結(jié)構(gòu)嵌入一種與其同構(gòu)的關(guān)系結(jié)構(gòu)時(如表中命令—服從型的嵌入形式)，政策工具被強化了，等級式的關(guān)系結(jié)構(gòu)也被強制型的治理結(jié)構(gòu)所強化，呈現(xiàn)出雙向積極建構(gòu)的局面。具有這種特征的教育政策執(zhí)行常常發(fā)生在緊急情況下的特殊場域，如某種教育危機的化解等。在其他的情況下，當(dāng)考慮更為廣泛的社會背景時——如現(xiàn)代民主政治的發(fā)展和公民權(quán)利的高漲，教育政策共同體中服從型的關(guān)系結(jié)構(gòu)常常很難持續(xù)存在。因此，當(dāng)強制型的教育治理結(jié)構(gòu)嵌入一種與其非同構(gòu)的多元自主性的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)時(如表中政策—對策型的嵌入形式)，這種教育政策工具就很難受到認同。政策共同體中的各行動者會采用各種對策，抵制這種強制性的治理結(jié)構(gòu)，最終會使教育政策難以落實，或者即使落實也離既定目標相去甚遠。(二)放任—剝奪型與自主—合作型在非強制的治理結(jié)構(gòu)中，教育政策的執(zhí)行依賴于行動者的自主行動，它不需要甚至排斥權(quán)威的指揮。這種治理結(jié)構(gòu)基于這樣一種觀念，即行動者對自己的行為是負責(zé)任的，并且具有相應(yīng)的行為能力，因此，行為主體的自主行動，會使社會達到理想的狀態(tài)，即每個行為主體都會因為自己的行動而感到滿足。[11]因此，非強制性的教育治理結(jié)構(gòu)，會成為執(zhí)行教育政策的最佳方式。自20世紀80年代以來，這種觀念迅速在全球范圍內(nèi)得到傳播。隨著由這種觀念所主導(dǎo)的政府教育治理模式改革方案在不同國家的擴散，“政府管理以正式官僚制和傳統(tǒng)公共行政模式為特征的時代正在迅速消逝”[12]。但是，這種建立在新古典經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)之上的治理理念，明顯具有“社會化不足”的特征。以嵌入的觀點來考量，采取任何一個特定的教育治理模式都必須考慮到與之相適應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)背景。非強制性教育政策工具的推行，必須要有與之相適應(yīng)的多元而又平等的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)的支持。在這種社會結(jié)構(gòu)中，行動者具有高度的自主性和平等的社會地位，沒有一個強大的權(quán)威中心對其他行為主體的行為產(chǎn)生制約或支配，并且由行動者獨立承擔(dān)其自主行為所產(chǎn)生的后果。當(dāng)非強制性的教育治理結(jié)構(gòu)嵌入這樣一種與其同構(gòu)性的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)時(如表