我國(guó)出版集團(tuán)產(chǎn)權(quán)管理問(wèn)題研究

我國(guó)出版集團(tuán)產(chǎn)權(quán)管理問(wèn)題研究

一、我國(guó)出版集團(tuán)產(chǎn)權(quán)規(guī)制的現(xiàn)狀自從1992年我國(guó)出版企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，出版集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)改革逐步深入，大致說(shuō)來(lái)，改革經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是以集團(tuán)公司成立為標(biāo)志的國(guó)有出版資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)分離的起始階段；二是以國(guó)有文化資產(chǎn)管理部門(mén)成立以及授權(quán)經(jīng)營(yíng)為標(biāo)志的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的發(fā)展階段；三是以股份制改造為標(biāo)志的現(xiàn)代企業(yè)制度建立的成熟階段?？梢哉f(shuō)，我國(guó)出版集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)初步實(shí)現(xiàn)了從“兩權(quán)分離”到“三級(jí)代理”的轉(zhuǎn)變，特別是各地設(shè)立類似國(guó)有文化資產(chǎn)委員會(huì)的管理機(jī)構(gòu)，標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)“三級(jí)代理”制度框架基本形成。目前，國(guó)有出版集團(tuán)的產(chǎn)權(quán)管理基本采用了“三級(jí)代理”模式：第一級(jí)是政府主導(dǎo)組成國(guó)有文化資產(chǎn)委員會(huì)，多數(shù)地方政府都將國(guó)有文化資產(chǎn)委員會(huì)設(shè)置在宣傳部之下，身兼國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理和意識(shí)形態(tài)監(jiān)管的雙重責(zé)任；第二級(jí)是出版集團(tuán)公司，多數(shù)是在原有出版企業(yè)資產(chǎn)的基礎(chǔ)上行政重組而成，它們接受授權(quán)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)國(guó)有出版資產(chǎn)；第三級(jí)是集團(tuán)內(nèi)的子（分）公司，它們受集團(tuán)的委托負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營(yíng)。從全國(guó)各地的做法來(lái)看，三級(jí)代理模式也不盡相同，特別是在文化國(guó)資委的機(jī)構(gòu)設(shè)置與制度安排上。大致說(shuō)來(lái)，主要有這樣兩種制度安排方式：第一種是設(shè)在宣傳部門(mén)，如上海、重慶等地的市委宣傳部聯(lián)合市國(guó)資委、市財(cái)政局、市發(fā)展改革委員會(huì)等單位組成的文化領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組；第二種是設(shè)在國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，如遼寧、北京等地則由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)接手國(guó)有文化資產(chǎn)，實(shí)施對(duì)國(guó)有文化資產(chǎn)的監(jiān)督與管理，并接受宣傳部門(mén)的導(dǎo)向監(jiān)督以及出版部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。從各地實(shí)施的情況來(lái)看，這兩種方式的差異只在于其機(jī)構(gòu)的歸屬和制度的重心有所不同，而其制度設(shè)計(jì)的基本思路是一致的：即一方面采取合理的制度安排，實(shí)現(xiàn)出版集團(tuán)資產(chǎn)國(guó)有所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，另一方面管理機(jī)構(gòu)吸收宣傳、財(cái)政、發(fā)改委以及新聞出版和國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的廣泛參與，在保障國(guó)有資產(chǎn)管理增值保值的同時(shí)，確保國(guó)家對(duì)意識(shí)形態(tài)的控制權(quán)。下面我們以上海的做法為例加以說(shuō)明。我們知道，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)出版領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)由出版行政部門(mén)管理，行政權(quán)與產(chǎn)權(quán)高度統(tǒng)一，這在客觀上造成了產(chǎn)權(quán)虛位、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受限以及產(chǎn)權(quán)流動(dòng)性受阻等諸多問(wèn)題，嚴(yán)重束縛了國(guó)有出版資產(chǎn)效能的發(fā)揮。隨著出版體制改革的深入，人們愈來(lái)愈意識(shí)到國(guó)有出版資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革是出版體制改革能否深入的關(guān)鍵，上海可以說(shuō)是以產(chǎn)權(quán)制度改革推動(dòng)出版體制改革的先行者。2004年4月8日，上海市文化體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議決定，在上海文化體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組之下，成立由市委宣傳部、市國(guó)資委、市財(cái)政局、市發(fā)改委共同參與的上海市文化領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作小組，并在市委宣傳部下設(shè)上海文化領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室作為辦事機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)包括出版在內(nèi)的文化領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理等具體工作。上海模式的最大突破在于把國(guó)有出版資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理職能，如投資、資產(chǎn)處置、人事、財(cái)務(wù)等管理職能，從分散于各行政部門(mén)行使，統(tǒng)一到產(chǎn)權(quán)專職管理部門(mén)行使，實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)與產(chǎn)權(quán)的適度分離，解決了國(guó)有出版資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛位的問(wèn)題。與此同時(shí)，上海模式通過(guò)建立出版國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，鞏固產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，一方面通過(guò)“管人、管事、管資產(chǎn)”的方式，來(lái)規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管主體、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體和公益性國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)主體的行為，達(dá)到國(guó)有資產(chǎn)增值保值的目的；另一方面通過(guò)完善國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)工作，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)務(wù)審計(jì)評(píng)估制度①。但是從上海模式最初的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，文化領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作小組作為國(guó)家委托的“出資人代表”，掌握著出版集團(tuán)的人事、財(cái)務(wù)等經(jīng)營(yíng)與決策權(quán)，加之出版集團(tuán)和政府之間沒(méi)有股東大會(huì)或者董事會(huì)這樣的產(chǎn)權(quán)組織作為隔離帶，最終導(dǎo)致出版集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)與決策權(quán)還掌握在政府手中，為政府干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了制度上的便利。也就是說(shuō)，設(shè)立文化國(guó)資委只是解決了國(guó)有出版資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛位的問(wèn)題，并沒(méi)有解決國(guó)有產(chǎn)權(quán)的代理制度以及優(yōu)化資源配置的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)問(wèn)題，這也是上海模式產(chǎn)權(quán)改革突破的關(guān)鍵點(diǎn)。換言之，就是要使文化國(guó)資委成為真正意義的“出資人代表”，通過(guò)合理的產(chǎn)權(quán)代理制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)從出版國(guó)有資產(chǎn)的行政管理方式向持股經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變。在出版國(guó)有資產(chǎn)的行政管理方式向持股經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，上海模式主要分三個(gè)步驟：第一步是通過(guò)簽訂“國(guó)有資本委托經(jīng)營(yíng)和保值增值責(zé)任制”等方式明確“委托——代理”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，委托出版集團(tuán)作為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)主體，并通過(guò)出版集團(tuán)實(shí)施對(duì)出版國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、行政權(quán)與產(chǎn)權(quán)分離；第二步是通過(guò)重組、改制等手段建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并通過(guò)設(shè)立董事會(huì)等產(chǎn)權(quán)組織實(shí)現(xiàn)對(duì)出版國(guó)有資產(chǎn)的間接管理；第三步是通過(guò)股份制改造、上市等手段，實(shí)現(xiàn)出版集團(tuán)產(chǎn)權(quán)的多元化，最終以市場(chǎng)的力量推動(dòng)國(guó)有出版資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的行政管理向持股經(jīng)營(yíng)的改變。通過(guò)這些改革，上海模式初步實(shí)現(xiàn)了從行政管理向持股經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，而其制度保障就是國(guó)有出版集團(tuán)獨(dú)特的法人治理結(jié)構(gòu)，特別是董事會(huì)制度成為政府持股經(jīng)營(yíng)的重要制度安排。按照國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托——代理的要求，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的代理機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的關(guān)系應(yīng)該保持在既能約束企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，又不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)。這就要求國(guó)有出版資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)不能做行政的上級(jí)，而只能做股東。這也就意味著，國(guó)有出版資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)要放棄傳統(tǒng)管理國(guó)有出版企業(yè)的行政管理模式，把經(jīng)營(yíng)權(quán)交給企業(yè)，而只保留在董事會(huì)中的投票權(quán)，并通過(guò)投票權(quán)實(shí)施對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者選任、重大決策的監(jiān)督與管理。從目前的各地的做法來(lái)看，主要是通過(guò)董事會(huì)的人事任命來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即通過(guò)委派董事長(zhǎng)和董事實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有出版資產(chǎn)的實(shí)際控制。但是，從目前的改革效果來(lái)看，尚不理想。即便像新華傳媒這樣的上市公司，雖然有著十分完整的法人治理結(jié)構(gòu)，但從其董事會(huì)的人員構(gòu)成來(lái)看，9名董事會(huì)成員除了3名獨(dú)立董事來(lái)自集團(tuán)外部，其他都來(lái)自集團(tuán)內(nèi)部，更為重要的是由于缺乏合理的董事任命制度安排，這些內(nèi)部董事都是由政府部門(mén)任命的代理人，而有些非上市國(guó)有出版集團(tuán)甚至連高層管理人員也由政府任命。這些客觀上造成了“董事會(huì)虛置”現(xiàn)象：一方面，國(guó)資委代行出版集團(tuán)董事會(huì)的權(quán)利，董事會(huì)的獨(dú)立性得不到保障，董事會(huì)的功能虛置；另一方面，董事會(huì)和經(jīng)理層高度重疊，交叉任職，造成內(nèi)部人控制。二、政府產(chǎn)權(quán)管理的問(wèn)題與出路從上文對(duì)我國(guó)政府國(guó)有出版資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的分析來(lái)看，從高度行政化的管理模式到“兩權(quán)分離”，再到“三級(jí)代理”模式，已經(jīng)取得了階段性的成果。但是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，政府國(guó)有出版資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理方式還存在不少問(wèn)題，而問(wèn)題的癥結(jié)就集中在下面這兩個(gè)矛盾上面。第一，意識(shí)形態(tài)外部性管理與產(chǎn)業(yè)管理之間的矛盾②。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，出版產(chǎn)品是具有外部性的產(chǎn)品，好的出版物能夠傳承先進(jìn)文化、弘揚(yáng)社會(huì)正氣，而壞的出版物則可能有損于社會(huì)公眾和國(guó)家利益。因此，各國(guó)都通過(guò)制度法律對(duì)出版進(jìn)行相當(dāng)嚴(yán)格約束，但是，這些約束更多的是社會(huì)性規(guī)制，而一般不采用經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。而我國(guó)將出版作為社會(huì)主義事業(yè)的一個(gè)組成部分由政府直接管理。也就是說(shuō)，我國(guó)的出版部門(mén)作為法律授權(quán)的規(guī)制行政機(jī)構(gòu)，也是事業(yè)單位體制下對(duì)各出版單位實(shí)施專業(yè)行政管理的機(jī)構(gòu)，同時(shí)又參與出版企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這種法律規(guī)制權(quán)、行政管理權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)合一”的管理模式，保障了國(guó)家在意識(shí)形態(tài)上的導(dǎo)向性，但是，在出版分類管理的前提下，這種模式對(duì)出版產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與管理的僭越與影響毋庸置疑。如今，隨著出版體制改革的深入，不少地方通過(guò)設(shè)立國(guó)有文化資產(chǎn)委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)這個(gè)矛盾，但是，就現(xiàn)狀而言這個(gè)新機(jī)構(gòu)仍然存在于舊的管理體制中，文化國(guó)資委作為宣傳部門(mén)下設(shè)的機(jī)構(gòu)它應(yīng)該專司意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向職能，這就意味著其產(chǎn)權(quán)管理的職能只能附屬于其意識(shí)形態(tài)管理功能，于是出現(xiàn)意識(shí)形態(tài)外部性管理與產(chǎn)業(yè)管理之間的矛盾就在所難免。這種矛盾的出現(xiàn)從根本上說(shuō)，是由于傳統(tǒng)的意識(shí)形態(tài)外部性管理方式與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)管理之間的矛盾所致，不解決這個(gè)矛盾，現(xiàn)有的出版體制改革的成果無(wú)法鞏固，出版產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展也很難實(shí)現(xiàn)。第二，行政管理與產(chǎn)權(quán)管理之間的矛盾③。由于我國(guó)對(duì)出版產(chǎn)業(yè)的管理長(zhǎng)期沿用意識(shí)形態(tài)外部性管理的行政方式，對(duì)于如何發(fā)展出版產(chǎn)業(yè)缺乏知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，這種知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)的不足，致使政府不敢輕易放棄行政管理方式?，F(xiàn)在各地成立的文化國(guó)資委就存在這種“漸進(jìn)式改革”的先天不足：首先，文化國(guó)資委作為宣傳部下設(shè)機(jī)構(gòu)所具有的法律規(guī)制權(quán)與國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)的產(chǎn)權(quán)代理權(quán)存在矛盾；其次，法律規(guī)制權(quán)的行政管理方式與產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理方式之間的矛盾。我們認(rèn)為，目前要解決這兩個(gè)方面的矛盾，應(yīng)該從如下三個(gè)方面入手，整體推進(jìn)我國(guó)出版集團(tuán)產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)程。第一，在現(xiàn)有出版資產(chǎn)分類管理的基礎(chǔ)上，推進(jìn)出版產(chǎn)業(yè)規(guī)制的法制化進(jìn)程。目前，我國(guó)的出版行政管理實(shí)施分類管理的方式，即根據(jù)外部性的不同將出版資產(chǎn)分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性出版資產(chǎn)沿用傳統(tǒng)的事業(yè)管理模式，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性出版資產(chǎn)則采用產(chǎn)業(yè)管理模式。這種分類管理模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠克服政府管理的“越位”和“缺位”問(wèn)題，但是從實(shí)際執(zhí)行的效果來(lái)看，這些問(wèn)題由于漸進(jìn)式改革的不徹底性仍然存在，特別是經(jīng)營(yíng)性出版資產(chǎn)的管理中仍然浸透著傳統(tǒng)行政管理的色彩。我們認(rèn)為，一方面要通過(guò)設(shè)立文化國(guó)資委這樣的機(jī)構(gòu)，分離規(guī)制機(jī)構(gòu)的非規(guī)制職能，使規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立化；另一方面要推進(jìn)規(guī)制行為的法制化，避免由于政府規(guī)制中法律短缺、政策泛濫，而導(dǎo)致政府規(guī)制行為的失范。規(guī)制政策要具有較高的透明度、可預(yù)見(jiàn)性和穩(wěn)定性，特別是規(guī)制法律要經(jīng)過(guò)法定程序，向社會(huì)公示，而且要提高制定與執(zhí)行政策程序的透明度?？偠灾?，要使出版產(chǎn)業(yè)的規(guī)制納入法制化的軌道。第二，在合理定位文化國(guó)資委的前提下，實(shí)現(xiàn)公共管理職能與出資人職能的分開(kāi)，從而推動(dòng)政企、政資分開(kāi)。目前，各地文化國(guó)資委普遍存在定位不清的問(wèn)題，即文化國(guó)資委既是監(jiān)管者又是出資人，既執(zhí)行公共監(jiān)管職能又執(zhí)行產(chǎn)權(quán)監(jiān)管職能。但是，從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，讓國(guó)有資產(chǎn)管理與公共管理相對(duì)分開(kāi)，是提高國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益的重要前提。所以國(guó)內(nèi)的學(xué)者普遍認(rèn)為，目前文化國(guó)資委的這種雙重身份是和“漸進(jìn)式改革”的過(guò)渡性有關(guān)，文化國(guó)資委的最終定位應(yīng)該是產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)。我們認(rèn)為，應(yīng)該推動(dòng)文化國(guó)資委向出資人方向轉(zhuǎn)變：首先，宣傳部門(mén)應(yīng)該放棄將文化國(guó)資委作為國(guó)有文化企業(yè)的歸口管理部門(mén)的做法，讓文化國(guó)資委專司國(guó)有文化資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)管理；其次，文化國(guó)資委應(yīng)該在明確界定國(guó)資委與監(jiān)管企業(yè)各自職權(quán)和行為邊界的基礎(chǔ)上，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律等手段而不是行政手段進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)公共管理職能和出資人職能的分開(kāi)，最終推動(dòng)政企、政資分開(kāi)。第三，完善產(chǎn)權(quán)管理制度，通過(guò)合理的產(chǎn)權(quán)管理制度安排實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向的引導(dǎo)與規(guī)制。文化國(guó)資委需進(jìn)一步完善國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理制度，特別是建立市場(chǎng)化的委托代理管理，將國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理制建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)契約的基礎(chǔ)上，而不是用組織法規(guī)和行政干預(yù)的方式構(gòu)建產(chǎn)權(quán)代理制。文化國(guó)資委作為出資人，可通過(guò)委托或委任特定自然人作為出資人代表來(lái)行使股東的權(quán)利，通過(guò)特定自然人對(duì)企業(yè)的內(nèi)部參與，使出資人的權(quán)利影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)者之特定的經(jīng)營(yíng)、管理行為。在目前國(guó)有出版集團(tuán)中國(guó)有股份占絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位的前提下，可以通過(guò)董事的委任、派出、監(jiān)管和制衡等相關(guān)制度安排以及具體權(quán)利與義務(wù)的配置，行使出資人的權(quán)利。比如說(shuō)，考慮到出版集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)的意識(shí)形態(tài)的特殊性，可以在管理中引入“金股份”制度，將國(guó)家對(duì)意識(shí)形態(tài)管理的特殊職責(zé)，化為一種由政府掌握的“金股份”，并派駐“金股份”代表——董事，這種董事可以由宣傳或者行政部門(mén)的公務(wù)員作為董事，這些董事應(yīng)該嚴(yán)格按照公司法規(guī)定，負(fù)董事責(zé)任，同時(shí)在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策中沒(méi)有特殊或特定權(quán)力，只是在涉