基于整體性治理的澳大利亞信息政策研究

基于整體性治理的澳大利亞信息政策研究

1澳大利亞信息政策體系的現(xiàn)狀澳大利亞具有一個通過圖書館來實(shí)現(xiàn)政府信息存取的“紙質(zhì)政府”的既定歷史，隨著20世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)和萬維網(wǎng)的接入，澳大利亞的服務(wù)供給和信息存取才出現(xiàn)了許多變化，而真正促進(jìn)其“電子政府”的發(fā)展是信息管理督導(dǎo)委員會于1997年發(fā)布的報(bào)告《將政府信息作為國家戰(zhàn)略資源進(jìn)行管理》。這個報(bào)告不僅明確了通過電子傳遞來形成一個低成本、高效率的政府，還提議了諸如澳大利亞政府元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的信息服務(wù)原則和模式。隨著澳大利亞電子政務(wù)的發(fā)展，信息政策對整個社會的影響越來越大，澳大利亞相關(guān)部門也開始發(fā)布一系列有關(guān)完善信息政策的報(bào)告，并設(shè)立專門的信息管理機(jī)構(gòu)，以制定前后一致、連續(xù)的信息政策，消除政府部門內(nèi)部、政府部門之間的“數(shù)字鴻溝”，促進(jìn)信息資源得到最大限度利用和再用。換言之，政府的整體目標(biāo)就是，人們能方便和永久地獲取包括政府刊物在內(nèi)的所有政府信息[1]。整個信息政策體系包含政策主體、政策目標(biāo)、政策形成、政策內(nèi)容、政策問題等架構(gòu)，本文主要簡述前三者內(nèi)容。1.1澳大利亞信息政策的主體澳大利亞信息政策的主要機(jī)構(gòu)包括信息委員會辦公室、政府信息管理辦公室、總理內(nèi)閣部、總檢察院、國家檔案館、統(tǒng)計(jì)局及國防通訊局。其他也會參與到政府信息政策中的機(jī)構(gòu)包括寬帶、通訊和數(shù)字經(jīng)濟(jì)部，創(chuàng)新、工業(yè)、科學(xué)與研究部；在實(shí)現(xiàn)政府信息政策目標(biāo)過程中起著作用的委員會包括政府2.0指導(dǎo)小組、信息咨詢委員會(依據(jù)《澳大利亞信息委員會法》(2010)而成立，旨在給信息專員提供建議)、澳大利亞政府委員會網(wǎng)站以及澳大利亞通訊委員會。依據(jù)《澳大利亞信息委員會法》(2010)而成立的信息委員會辦公室于2010年11月正式運(yùn)作，分別位于首都直轄區(qū)、新南威爾士州、北部地區(qū)、昆士蘭和西澳大利亞州這5個行政轄區(qū)。盡管各個州的信息委員會辦公室有細(xì)微差別，但整體結(jié)構(gòu)都包含信息專員、信息自由專員、私隱專員。澳大利亞信息管理辦公室的主要職責(zé)在于，將發(fā)達(dá)的信息通信技術(shù)應(yīng)用到政府公共服務(wù)和公共管理當(dāng)中，并為政府信息通信技術(shù)事項(xiàng)以及政府信息通信技術(shù)政策和計(jì)劃的實(shí)施提供咨詢。總檢察院不僅是對知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行整體性治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，積極維護(hù)著作權(quán)法，而且還為澳大利亞政府在法律系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、國家安全體系、應(yīng)急管理系統(tǒng)領(lǐng)域提供支持。國家檔案館主要職責(zé)在于創(chuàng)建真實(shí)可靠的記錄和文件，并為澳大利亞政府的信息管理和記錄管理方面設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和提供建議。公民在國家檔案館中較為關(guān)心的是與移民服務(wù)或戰(zhàn)爭服務(wù)有關(guān)的記錄，盡管記錄存取是其中心，但是國家檔案館仍開發(fā)了一個國家數(shù)字化檔案館。另外，國家檔案館還包含一個咨詢委員會，該委員會的成員包括參議院和眾議院各一名代表以及由部長任命的11名成員，這些成員能為國家檔案館的總干事及部長提供建議。作為國家的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，澳大利亞統(tǒng)計(jì)局能提供許多網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，促進(jìn)公民便利地獲取統(tǒng)計(jì)信息，從而能對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行再利用，當(dāng)然這些再利用必須得到知識共享授權(quán)。國防通訊局隸屬于國防部，其主要職責(zé)在于制定澳大利亞政府信息安全政策，還可以為政府在信息通信技術(shù)體系安全維護(hù)方面設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并給予各部門相應(yīng)的指導(dǎo)。1.2澳大利亞信息政策的目標(biāo)1)促進(jìn)信息利用和再用。盡管澳大利亞在提供在線途徑獲取政府信息和服務(wù)方面落后于國際同行，但澳大利亞在信息公開方面起著表率作用，這種公開是在開放式許可下進(jìn)行的，并以再利用形式發(fā)布。為了滿足公民的信息請求，澳大利亞設(shè)立信息委員會辦公室，以在兩個相互對立的矛盾體中達(dá)成平衡：一方面，面對公民的隱私，政府要積極保護(hù)公民信息，制定一種更加協(xié)調(diào)的信息利用方式，成為一個富有責(zé)任心的政府；另一方面，面對公民獲取信息的請求，政府要在各部門中構(gòu)建一種更加開放的政府信息公開文化，為公眾提供獲取信息的渠道，致力于創(chuàng)造一個具有開放度的政府。對政府而言，信息的自由流動對于澳大利亞的經(jīng)濟(jì)改革和進(jìn)展都是至關(guān)重要的，因?yàn)樾畔⒓瓤梢源龠M(jìn)創(chuàng)新，也可以刺激經(jīng)濟(jì)繁榮；對公民而言，公民要想評估績效考核并進(jìn)行民主監(jiān)督，信息則是一條重要渠道。不同于其他資源，信息資源的價(jià)值在于對其進(jìn)行利用和再用，只要不是被閑置，其價(jià)值通常是增加而不是降低，因而澳大利亞政府近些年的信息政策改革議程的目標(biāo)都在于，促進(jìn)政府之外的機(jī)構(gòu)和個人更大程度地利用信息。此外，澳大利亞《信息自由法》第三部分更是列出了信息公開方案，而且近年來進(jìn)行的信息自由改革中包含的信息公開計(jì)劃也于2011年5月1日開始實(shí)施[1]。2)加強(qiáng)公民參與。在公共物品和公共服務(wù)供給上，政府和市場會出現(xiàn)“雙重失靈”，為了加強(qiáng)政府的合法性及改善治理效果，政府可以讓更多的公民參與到信息政策制定當(dāng)中。在這個參與中，雙方都可以利用自身優(yōu)勢來使彼此受益：政府可以發(fā)揮其完善的組織體系和規(guī)章制度的優(yōu)勢，與公民之間建立信任，緩解緊張的對抗關(guān)系，并獲得決策的合法性，因?yàn)椤霸谶@樣一個時(shí)代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化”[2]。公民擁有具體問題的專業(yè)分析能力，可以依靠共同的社區(qū)愿景運(yùn)用來參與到社區(qū)公共問題的治理當(dāng)中，與政府分擔(dān)復(fù)雜情形下的治理風(fēng)險(xiǎn)，力圖實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。為了實(shí)現(xiàn)真正的公民參與，澳大利亞政府發(fā)布了一系列信息政策，例如，澳大利亞公共服務(wù)委員會在2008年發(fā)布了一個關(guān)于公共服務(wù)人員在線參與社交網(wǎng)絡(luò)協(xié)議的臨時(shí)通告。這個通告為有關(guān)公民參與方面的問題確定了最低標(biāo)準(zhǔn)，這些具體問題包括：對參與要進(jìn)行授權(quán)；要公開參與者的職位和地位；避免對政府政策進(jìn)行批評和擁護(hù)，等等[3]。盡管澳大利亞在利用互聯(lián)網(wǎng)及Web2.0社會網(wǎng)絡(luò)工具來促進(jìn)公民參與政策制定上落后于國際上的其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國家，但是近年來政府進(jìn)行的在線咨詢及發(fā)布的《政府公開宣言》、《信息自由改革法》等信息政策和法規(guī)，在促進(jìn)公眾參與政務(wù)流程方面做了許多工作。3)增加政府的透明度。澳大利亞的信息管理機(jī)構(gòu)都很重視政府信息的開放性存取，而且這種開放是以可再用格式積極主動公開信息的“推”模式，而不是針對公民的信息需求而被動傳遞政府信息的“拉”模式。從效率的角度上看，這種“推”模式更有可能會降低信息自由請求的需求量；從經(jīng)濟(jì)的角度來看，更大程度上的社區(qū)參與及對公共部門信息的創(chuàng)造性再用，都能產(chǎn)生出大量的效益。澳大利亞政府正是認(rèn)識到這些好處，于是采取了一些舉措來提高政府透明度，例如，為了促進(jìn)信息公開，澳大利亞寬帶、通訊和數(shù)字經(jīng)濟(jì)部2009年發(fā)布了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展方向》，這份文件的主要關(guān)注點(diǎn)就是公共部門信息的開放式存取，而且這里的“公共部門信息”不僅指政府部門所產(chǎn)生的信息，還包括公共部門資助的文化、教育及教育活動所產(chǎn)生的信息[4]。此外，這個部門還著手制定相關(guān)信息政策，在開放式存取條款上進(jìn)行革新，從而使得信息能以免費(fèi)或最低成本被利用。為了加大政府透明度，2010年7月，財(cái)政與行政管理部部長漢林賽坦納發(fā)布了政務(wù)公開的聲明，這份聲明的觀點(diǎn)與同年澳大利亞政府行政改革咨詢小組(由總理內(nèi)閣部部長領(lǐng)導(dǎo))擬定的《捷足先登：澳大利亞政府行政改革的藍(lán)圖》這份報(bào)告中的一個重要建議如出一轍，即要求澳大利亞公共服務(wù)中應(yīng)具有更加開放的政府[5]。1.3澳大利亞信息政策的形式澳大利亞信息政策法律較為完善，其形式包括以法律法規(guī)、文件草案等多種形式，其中起著核心作用的是1982年頒布的《信息自由法》，目前這部法律已經(jīng)得到大幅度的修訂，諸如英國、美國、日本等國家也頒布了這樣的法律，我國也于2007年1月17日在國務(wù)院第165次常務(wù)會議上通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》，并自2008年5月1日起施行。除了這部法律之外，澳大利亞還有其他相關(guān)的法律諸如《信息權(quán)法》、《公共服務(wù)法》、《檔案法》、《隱私法》等。2澳大利亞信息政策的整體性治理模式2.1整體性治理理論的主要思想隨著新公共管理運(yùn)動的興起，西方國家經(jīng)歷過開始由建立在科層制基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政模式，轉(zhuǎn)向建立在市場化基礎(chǔ)上的新公共管理模式，盡管在這個轉(zhuǎn)變過程中打造了一個企業(yè)家政府，但是卻帶來了“碎片化”改革和政府的空心化。針對新公共管理理論出現(xiàn)的碎片化和公共服務(wù)裂解化，英國學(xué)者佩里·希克斯于20世紀(jì)末提出整體性治理理論?！八槠钡谋锥嗽谟?，各個部門只關(guān)心自身利益，彼此產(chǎn)生利益沖突，推卸責(zé)任；整個政府顯現(xiàn)出職能重疊、各自為政；政府機(jī)構(gòu)之間溝通和交流不通暢，因而“碎片化是一個復(fù)雜的問題，它有無數(shù)種問題來源，必須在完善設(shè)計(jì)的整體性治理中方能確知其來由”[6]。所謂的整體性治理，就是以信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，政府作為整體性服務(wù)者，建立協(xié)調(diào)機(jī)制、信任機(jī)制并完善組織結(jié)構(gòu)，在各個治理層次、職能、部門之間進(jìn)行整體性運(yùn)作，將各個分散部分整合成一個整體，從而整體回應(yīng)公民需求并提高治理效果。傳統(tǒng)公共行政追求的價(jià)值是“經(jīng)濟(jì)”和“效率”，新公共管理重視“3E”(經(jīng)濟(jì)、效率和效益)，而整體性治理則尤其關(guān)注整個政府的整合和協(xié)調(diào)。整合系統(tǒng)主要在政府架構(gòu)及政府運(yùn)作層面進(jìn)行，一方面將分散的專業(yè)化組織整合成集中的整體性組織，政府組織與其他組織形成良好的合作伙伴關(guān)系；另一方面將行政系統(tǒng)的各個局部價(jià)值觀和文化整合成具有凝聚力的整體性文化和價(jià)值；協(xié)調(diào)系統(tǒng)則在社會溝通及利益層面進(jìn)行，一方面運(yùn)用能夠跨越部門的溝通方式和機(jī)制，促進(jìn)各個部門之間的良性互動；另一方面協(xié)調(diào)各部門之間的利益關(guān)系，減少組織間的沖突，來為跨部門合作打下基礎(chǔ)。2.2澳大利亞信息政策制定的整體性策略澳大利亞不僅是新公共管理改革的先鋒，而且也是最快響應(yīng)發(fā)源于英國的整體性治理改革的英聯(lián)邦國家，澳大利亞聯(lián)邦政府發(fā)布的《澳大利亞聯(lián)合政府報(bào)告》就對整體性政府的定義進(jìn)行了說明。澳大利亞分別在橫向和縱向上都進(jìn)行了整合：橫向上，澳大利亞對國家安全、科學(xué)、統(tǒng)計(jì)、環(huán)境、區(qū)域發(fā)展、就業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行了革新，實(shí)現(xiàn)了組織間的跨部門合作；縱向上，澳大利亞強(qiáng)化了總理在行政領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)政管理體制。在工業(yè)化向信息化的轉(zhuǎn)變過程中，信息政策的重要性日益凸顯，在當(dāng)前的信息政策環(huán)境下，為了制定統(tǒng)一、連貫的整體性信息政策，澳大利亞運(yùn)用了一系列整體性策略，以將整體性治理在信息政策中發(fā)揮出最優(yōu)效果。整體性治理的整合機(jī)制包括3個要素：治理層級、治理功能、公私部門，要“以治理層級的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門的整合為長，便構(gòu)成了整體性治理的長方體”[6]。2.2.1信息管理機(jī)構(gòu)的治理層級整合治理層級的整合包含了不同層級及同一層級的整合，在澳大利亞信息政策制定過程中，涉及多個機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)能共同協(xié)作制定完整的信息政策，其中在治理層級中起著領(lǐng)導(dǎo)作用的是澳大利亞信息委員會辦公室和政府信息管理辦公室，其他幾個主體更多的是參與機(jī)構(gòu)，這些參與機(jī)構(gòu)與信息委員會辦公室共同協(xié)作處事，以統(tǒng)一的方式去處理技術(shù)和記錄保存標(biāo)準(zhǔn)、許可安排、跨部門政策。為了對信息管理部門的治理層級進(jìn)行統(tǒng)籌，推進(jìn)信息政策的進(jìn)展，澳大利亞設(shè)立了許多跨部門的信息管理委員會或工作小組：①跨資產(chǎn)組合統(tǒng)計(jì)集成委員會。這個委員會于2009年4月成立，由澳大利亞統(tǒng)計(jì)局及澳大利亞衛(wèi)生與老年人健康部共同負(fù)責(zé)。它為用于統(tǒng)計(jì)和研究的國家數(shù)據(jù)的整合提供了一個全國性框架，這個框架加大了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的整合力度，從而促進(jìn)更好的實(shí)證性政策的制定和信息服務(wù)供給。②政府2.0工作小組。這個小組由澳大利亞政府信息管理辦公室、財(cái)政與行政管理部作為牽頭領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成員包括澳大利亞信息委員會辦公室等相關(guān)機(jī)構(gòu)的成員，機(jī)構(gòu)職責(zé)主要是提供整體性政府的領(lǐng)導(dǎo)力，制定和執(zhí)行政府2.0事務(wù)計(jì)劃(包括提高政府開放性以及促進(jìn)政府與公眾的在線協(xié)作等)，并就政府2.0事項(xiàng)的問題向政府進(jìn)行匯報(bào)并提供幫助。③在線與通訊理事會。這個理事會是一個國家部長級的論壇，通過審查和批準(zhǔn)澳大利亞政府各行政區(qū)域所采納的標(biāo)準(zhǔn)而增加信息的互用性。在線與通訊理事會設(shè)有兩個委員會，分別為在線與通訊理事會常務(wù)委員會、跨行政轄區(qū)首席信息官委員會。前者由寬帶、通訊和數(shù)字經(jīng)濟(jì)部秘書與各個中央政府、地方政府及澳大利亞政府信息管理辦公室的高級官員共同負(fù)責(zé)，后者由聯(lián)邦首席信息官及包括各個中央政府、地方政府的首席信息官(或類似職位)的成員一起負(fù)責(zé)。澳大利亞政府信息管理辦公室為跨行政轄區(qū)首席信息官委員會及其工作組提供秘書支持。2.2.2信息管理機(jī)構(gòu)的治理功能整合1)部門內(nèi)部功能的整合。這些功能的整合意味著各個機(jī)構(gòu)自身就能夠發(fā)揮多樣化的功效，本質(zhì)上屬于綜合性管理機(jī)構(gòu)。澳大利亞信息委員會辦公室是政府于2010年專門設(shè)立的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，在整個信息政策制定過程中起著中心參考點(diǎn)的作用，這個辦公室是一個整合性組織，它所發(fā)揮的功能包括：①隱私職能。這一職能已由私隱專員依據(jù)《私隱法》(1988)進(jìn)行發(fā)揮了。②信息自由職能。這一職能是一種新型功能，它的主要精力在于監(jiān)督《信息自由法》(1982)的實(shí)施。③信息專員職能。這一職能由信息專員依據(jù)《澳大利亞信息委員法》(2010)而發(fā)揮，該職能賦予了專員能向負(fù)責(zé)該法的部長報(bào)告任何有關(guān)政府信息管理的事項(xiàng)[7]。從其內(nèi)部來看，其發(fā)揮著多重功能，除了能夠共同尋找信息自由活動與私隱保護(hù)，并任命信息自由專員去處理聯(lián)邦私隱專員的事項(xiàng)，將信息自由活動與個人私隱保護(hù)之間密切聯(lián)系起來，而且還能夠區(qū)分信息管理與能搜集、存儲、處理和傳輸信息的技術(shù)管理這兩個作用。政府信息管理辦公室既能在信息通信技術(shù)領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，又具有一部分的協(xié)調(diào)功能。在信息技術(shù)部分，其主要在如下領(lǐng)域發(fā)揮作用：標(biāo)準(zhǔn)、平臺、應(yīng)用、基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)流程以及集中的信息通信技術(shù)采購；在協(xié)調(diào)方面，澳大利亞信息管理辦公室支持多種整體性政府的網(wǎng)站和服務(wù)，這些網(wǎng)站和服務(wù)力圖使公眾更易獲得政府提供的服務(wù)，也致力于為各機(jī)構(gòu)提供在線協(xié)作工具和資源。澳大利亞統(tǒng)計(jì)局在提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)，這種多樣性體現(xiàn)在內(nèi)容豐富、形式多樣。在內(nèi)容上，統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站不僅提供數(shù)據(jù)集，而且還提供顧客信息和信息集；在形式上，網(wǎng)站中的數(shù)據(jù)集可以通過主題、標(biāo)題、發(fā)布日期以及目錄標(biāo)號等多種形式來進(jìn)行搜索。正是由于這種多樣化的信息內(nèi)容和搜索方式，從而滿足了各個政府部門、小企業(yè)、學(xué)校、圖書館和高校的需求，這些信息請求主體包括：學(xué)術(shù)研究人員、諸如彭博社和路透社這樣的商業(yè)實(shí)體、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、諸如聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織這樣的國際機(jī)構(gòu)。2)部門間的功能整合。這種功能的整合意味著部門與部門之間能夠彌補(bǔ)自身不足，通過相互協(xié)調(diào)形成外表分散而實(shí)質(zhì)集中的整體性組織，將分散的功能統(tǒng)合成超級職能，澳大利亞信息政策機(jī)構(gòu)在功能上的統(tǒng)合主要表現(xiàn)在3個方面。第一，信息技術(shù)與信息內(nèi)容的互補(bǔ)。在業(yè)務(wù)上，澳大利亞政府信息管理辦公室和信息委員會辦公室之間存在互補(bǔ)關(guān)系，信息管理辦公室關(guān)注其信息的技術(shù)先進(jìn)程度而非其信息內(nèi)容，而檔案館主要關(guān)注的是對信息內(nèi)容的管理，而不是為政府信息通信技術(shù)系統(tǒng)設(shè)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這兩者結(jié)合就可以將信息技術(shù)的“質(zhì)”和“量”容納一起。政府信息管理辦公室首要關(guān)注的是，政府在內(nèi)部如何共享信息和機(jī)構(gòu)共享信息所使用的技術(shù)協(xié)議，而信息委員會辦公室所發(fā)揮的作用側(cè)重于管理在電子系統(tǒng)和其他媒介中的信息，這就促使這兩個機(jī)構(gòu)在硬件和軟件上的互補(bǔ)。第二，不同信息政策咨詢與指導(dǎo)的配合。澳大利亞信息政策機(jī)構(gòu)或多或少存在信息政策咨詢和指導(dǎo)的功能，但是各個機(jī)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，以避免職能重疊而導(dǎo)致部門龐大。當(dāng)涉及對政府信息法律和政策改革時(shí)，信息委員會辦公室會發(fā)布關(guān)于信息公開計(jì)劃及信息自由改革方面的指導(dǎo)材料，這些材料將會有助于其他各部門在組織內(nèi)部做好準(zhǔn)備工作，為部門所采取的公共部門信息管理實(shí)踐提供指導(dǎo)，以在整個政府中形成一種更具凝聚力的政府信息管理方式。總理內(nèi)閣部的主要功能也在于政策咨詢，但偏重于信息自由和隱私領(lǐng)域，即一方面為政府行政管理方面的問題提供咨詢；另一方面為國內(nèi)外信息自由和私隱政策提供咨詢，并積極推進(jìn)這些領(lǐng)域的變革。澳大利亞信息管理辦公室則為政府以下方面提供咨詢：整體性政府信息通信技術(shù)事項(xiàng)、政府信息通信技術(shù)政策和計(jì)劃的實(shí)施；在以下領(lǐng)域進(jìn)行指導(dǎo)：架構(gòu)、框架及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上的指導(dǎo)。總檢察院注重知識產(chǎn)權(quán)、記錄保存、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新政策和公共存取方面的內(nèi)容，國家檔案館則重點(diǎn)在于信息管理和記錄管理方面。第三，完善政策制定及社會溝通方面的協(xié)調(diào)。在確保信息政策的制定和實(shí)施上，總理內(nèi)閣部和信息委員會辦公室是兩個最重要的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但各自作用有所不同。前者側(cè)重于信息政策制定過程中的咨詢，而后者范圍更廣，可以對信息政策進(jìn)行監(jiān)控，例如，為了防止各個機(jī)構(gòu)在應(yīng)對信息管理時(shí)“各自為政”的情形，信息委員會辦公室能分配和監(jiān)控信息活動的不同職責(zé)，對信息政策和信息管理進(jìn)行跨政府監(jiān)督，使得各機(jī)構(gòu)以整體性政府的方式來應(yīng)對信息管理和信息傳遞方面的問題，這就體現(xiàn)出政策咨詢與政策監(jiān)控的配合。此外，信息委員會辦公室和信息管理辦公室都起著社會溝通作用，這種功能一方面可以將信息政策向公民進(jìn)行宣傳，使得公民更好地接受；另一方面也能聽取公眾對政策的反饋，從而向澳大利亞政府的信息管理部門提出戰(zhàn)略性的建議。盡管兩者都能發(fā)揮這種溝通作用，但是信息委員會辦公室與信息管理辦公室的重心有所不同，前者關(guān)注信息公開和促進(jìn)政府與社區(qū)之間的社會溝通，在溝通范圍、程度上更深、更廣，而后者則側(cè)重于在政府部門間的信息共享上承擔(dān)責(zé)任，這兩種功能的整合就能夠解決導(dǎo)致“碎片化”的信息交流不通暢問題。2.2.3公私信息管理部門的整合針對政府在公共物品供給上的效率危機(jī)及市場機(jī)制不能保證公平的缺陷，主張將市場機(jī)制和企業(yè)管理方式應(yīng)用到政府的新公共管理開始盛行，從而“在企業(yè)界和教育界之間，營利機(jī)構(gòu)與非營利機(jī)構(gòu)之間，在公共部門和私營部門之間，新的‘伙伴合作關(guān)系’一夜之間大量涌現(xiàn)”[8]?！盎锇楹献麝P(guān)系”指多個部門，如公共部門、私營部門、非營利部門中兩個或多個組織間的合作關(guān)系，力圖通過資源和優(yōu)勢的互補(bǔ)來解決共同問題。澳大利亞信息管理辦公室雖然在信息技術(shù)方面起著領(lǐng)導(dǎo)作用，為各部門確立相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，然而這個標(biāo)準(zhǔn)在各部門中的采納率卻并不高，一是因?yàn)樾畔⒐芾磙k公室沒有被授予太大權(quán)力，使得這些標(biāo)準(zhǔn)的采納并非強(qiáng)制性；二是因?yàn)檫@些標(biāo)準(zhǔn)與一些私營部門的利益相沖突。為了利用信息技術(shù)推動信息政策，澳大利亞一方面對信息管理辦公室授予一定權(quán)力；另一方面成立一個信息通信技術(shù)的部長級委員會，以促進(jìn)公私信息管理部門之間的合作，這個委員會組成部分除了包括中央機(jī)關(guān)、組合部門、交付機(jī)構(gòu)這些部門的秘書代表，還包括一些來自私營部門并能熟練利用信息通信技術(shù)的高級經(jīng)理。這個委員會由財(cái)政和行政管理部的秘書長領(lǐng)導(dǎo)，該委員會除了負(fù)責(zé)重要的整體性政府的信息通信技術(shù)政策，還負(fù)責(zé)形成這個整體戰(zhàn)略視角：信息通信技術(shù)應(yīng)該如何支持政府產(chǎn)出和更廣泛的政策議程。為了能將公共部門外的專業(yè)知識引入而充分發(fā)揮信息專員的作用，澳大利亞政府也在考慮成立信息咨詢委員會。這個機(jī)構(gòu)包含那些具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或資格的關(guān)鍵政府機(jī)構(gòu)和政府部門之外的機(jī)構(gòu)，其組成成員包括部長，如公共和私營部門中的提名者，以及從參議院和眾議院各選出的一名代表。如此就能將公共部門的規(guī)模優(yōu)勢與私營部門的專業(yè)知識和創(chuàng)新精神有效結(jié)合起來，從而增進(jìn)政府部門間協(xié)調(diào)并提高政府透明度。3對構(gòu)建我國信息政策管理的整體性治理模式的啟示3.1加強(qiáng)信息管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作為了促進(jìn)信息管理在同一層級及上下層級的整合，澳大利亞政府設(shè)立了信息委員會辦公室這個綜合協(xié)調(diào)部門，促使能在整個信息系統(tǒng)中發(fā)揮整合作用，此外，還設(shè)立了許多跨部門的委員會，使政府各信息部門能協(xié)商并且密切合作，克服各個信息管理部門分散化。而我國的情況是，信息政策制定主體分布在多個部門，如信息產(chǎn)業(yè)部、國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、郵電部、文化部等，盡管信息產(chǎn)業(yè)部也承負(fù)著一定的綜合協(xié)調(diào)功能，我國政府也零零散散地設(shè)立了一些信息化辦公室，但是其協(xié)調(diào)力度非常有限，并不能對各信息管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面、系統(tǒng)指導(dǎo)，從而不能促進(jìn)信息資源在跨部門之間的流動。因此我國可以設(shè)立諸如澳大利亞信息委員會辦公室這樣的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這個委員會的成員由部長或副部長們以及知名的信息技術(shù)專家、學(xué)者組成，主要職責(zé)在于為其他信息部門提供一些信息政策與實(shí)踐的指導(dǎo)，以一種協(xié)調(diào)的方式來促進(jìn)部門間的資源共享，與其他信息部門協(xié)作制定連貫、持續(xù)的信息政策，并對政府各機(jī)構(gòu)的信息政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。此外，政府應(yīng)成立跨部門的信息管理小組，將各個信息管理部門中的一定級別管理者納入進(jìn)來，定期對相關(guān)信息政策問題進(jìn)行探討，共同提出解決問題的方案，從而將方案放到政策議程當(dāng)中。這樣就能避免信息政策制定上“各自為政”，不會出現(xiàn)各個部門以自身利益為出發(fā)點(diǎn)來制定信息政策，造成所制定的政策缺乏整體性思路。3.2開拓信息政策的公民參與渠道澳大利亞信息政策的整體性治理模式的一個雙面性特點(diǎn)，即信息政策部門不僅推動公民參與到信息政策制定當(dāng)中并對信息政策積極反饋，而且信息政策目標(biāo)也在于保證信息自由流動而促進(jìn)公民參與。在信息政策制定上，發(fā)達(dá)國家一般采取的是精英模式，貧窮國家采取國家援助模式，而我國則是以精英模式為主，國家援助為輔；我國信息政策制定過程上是自上而下的過程，表現(xiàn)出單向性的特征，即政策制定、政策執(zhí)行、監(jiān)控到終結(jié)這一個周期都由信息主管部門負(fù)責(zé)，從而使得只有從上至下這一個方向的單向流動，卻沒有公民對主管部門進(jìn)行政策反饋。因而我國信息管理機(jī)構(gòu)在制定政策時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮公民的特點(diǎn)，與公民分享決策權(quán)力，在這個過程中，政策制定機(jī)構(gòu)要對政策問題進(jìn)行解釋說明，并且對公民參與程序以及政策質(zhì)量也要進(jìn)行規(guī)定，然后可以通過聽證會、公民會議、民意調(diào)查等形式來減少公民對部門的不滿情緒，加大其對信息政策的接受程度。為了不使得這個參與形式化，信息管理機(jī)構(gòu)要在確保權(quán)威性的基礎(chǔ)上盡量簡化公民參與的程序，減少參與的壁壘，建立強(qiáng)調(diào)公民價(jià)值的組織文化，真正將公民所提的建議考慮到政策制定當(dāng)中；公民要提高對政府的信任程度，積極對待政策問題，運(yùn)用參與技能并發(fā)揮公民知識，真正提高對政府決策的影響力。3.3樹立“以用戶為導(dǎo)向”的理念企業(yè)之所以運(yùn)轉(zhuǎn)效率比公共部門高的一個原因在于，企業(yè)需要從其服務(wù)的顧客手里獲得日常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金，而公共部門卻不是這樣，即使公共部門沒有使得顧客滿意，但一樣可以從上級部門獲得撥款，為此，“使公益服務(wù)提供者對它們顧客需要作出靈敏反應(yīng)的最好辦法，是把資源放在顧客手里讓他們挑選”[8]。同樣的，澳大利亞信息管理部門在制定信息政策時(shí)，就以用戶對政策的滿意度為準(zhǔn)則，將用戶面臨的政策問題及提出的各類信息需求作為政策制定中的優(yōu)先考慮事項(xiàng)，這樣盡可能“以點(diǎn)帶面”來保證政策的可行性。例如，為了最大程度實(shí)現(xiàn)信息政策目標(biāo)，澳大利亞政府整合政策咨詢與指導(dǎo)的功能，讓各個信息管理機(jī)構(gòu)分別在理論與實(shí)踐上發(fā)揮作用，這樣不僅能加深公眾對政策的理解，而且還有助于政策更好的執(zhí)行。我國政府信息管理部門將信息