糧食生產調整政策的財政支出效率

糧食生產調整政策的財政支出效率――基于日本稻米生產調整實踐的分析曾寅初*金洪云*徐祥臨**導言進入90年代以后，由于生產能力的提高，我國糧食的長期短缺局面得到明顯緩解。特別是1995年起，一方面是糧食連續(xù)大幅度增產，另一方面是糧食進口的增加，使得糧食供給大大超出需求。1996至1998年，每年糧食產量超過需求量2600萬噸以上；1995年至1997年，每年糧食供給量超過需求量2700萬噸以上*中國人民大學農業(yè)經濟系副教授。北京市海淀路175號，∶100872。**中共中央黨校理論部副教授。北京[1]徐德徽《1998年糧改》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第5期，第40頁。[1]。糧食過剩，一方面使糧食價格下降，影響到農民的種糧積極性和農民收入的提高。另一方面，也造成國營糧食企業(yè)虧損掛帳增加。據1998年8*中國人民大學農業(yè)經濟系副教授。北京市海淀路175號，∶100872。**中共中央黨校理論部副教授。北京[1]徐德徽《1998年糧改》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第5期，第40頁。[2]同1，第38頁。糧食過剩情況下的供求調整，有多種方法可以選擇。生產調整是大多數發(fā)達國家的常用方法。但是，在我國一般認為，這種方法國家財政負擔過大，不可能作為一種可行選擇[3]葉興慶《論糧食供求關系及其調節(jié)》，《經濟研究》[3]葉興慶《論糧食供求關系及其調節(jié)》，《經濟研究》1999年第8期，第67-68頁。二、稻米生產調整的財政負擔日本糧食法明確規(guī)定，生產調整是謀求稻米供求平衡和價格穩(wěn)定的重要手段，只要稻米的潛在生產能力仍然超過其需求量，生產調整就會繼續(xù)執(zhí)行下去。具體地說，稻米的生產調整，就是指以國家的稻米生產目標為基礎，在獎勵制度的支持下，半強制地將減少大米生產的面積目標分配給各個農戶執(zhí)行，將符合規(guī)定條件的一部分水田，轉向播種水稻以外的作物或者其它用途，以達到減少大米供給，實現大米供求基本平衡的目的。稻米生產調整的財政負擔，主要包括對生產調整實施農戶的獎勵補貼和調整政策的其它實施費用。如表1所示，生產調整財政負擔的總額，主要隨生產調整實施面積的大小而變化。1976年生產調整實施面積只有19.4萬公頃，相應的財政負擔也不足800億日元；進入1980年代以后，生產調整實施面積擴大到超過60萬公頃，相應的財政負擔也就增加到3500億日元以上。如何看待稻米生產調整的財政負擔呢？從一般理論上說，稻米過剩時可以采取的對策主要有三種∶(1)降低收購米價；(2)控制政府收購數量；(3)控制生產數量。各種對策的運行機制不一樣，對生產者的影響也不一樣。(1)是直接利用市場機制的方法，降低米價將使收不抵支的邊際生產者退出生產，從而降低供給量。(2)是間接利用市場機制的辦法，使超過收購限度以上部分的稻米的價格降低，從而產生與(1)相同的結果。當然，這里收購限度的確定以及收購量分配到各個農戶的方式不同，產生的具體影響的大小和程度也不一樣。相反(3)是否定市場機制的方法，在維持較高市場價格的同時，通過計劃分配削減產量將來減少過剩部分?？紤]到農民利益的保護問題，日本主要選擇了第(3)種方法。在按照供求關系自由決定稻米的消費市場價格的情況下，干預稻米的收購價格，必然要付出相應的財政代價。因為，要保證農民的利益維持較高的收購價格，稻米過剩的對策費用就不可能由生產者直接承擔；同樣，要放開消費市場使消費價格反映供過于求的情況，這部分費用也就不可能直接轉嫁給消費者。那么，怎樣判斷一定的財政負擔到底是否合理呢？我們認為必須從這項政策的財政支出效率來判斷，即要看是不是以最小的財政負擔，實現了政策的功能，達到了預期的政策效果。下面，分別從供給調整的單位成本，生產調整政策的多功能性，和對農民補貼的方式等三個則面，來探討日本稻米生產調整的財政支出效率。表1日本與大米有關的財政負擔單位∶億日元沃生產年度痛生產調整面歌積（萬ha乎）技政府米買賣距損失匹生產調整費升自主流通米刃獎勵金即過剩米處理康費理合計賴197說0絨197觸1如197帝2惱197食3毀197追4慘197富5葛197尼6赴197孕7便197黨8津197抹9磁198預0新198插1吵198稱2彈198晌3舅54.1爹56.6吃56.2熟31.3帳26.4燥19.4往21.2旱39.1挖39.1弦53.5弦63.1態(tài)63.1導60.0深3600御2687鬧2395帳3869后4973敏5841膊5945句6066速5269誕5496突4156誠3393續(xù)3148才2981頌1135令1840嚷2029撕2027刪1279緊1061悼787涉956照3045率3195歇3800促3622扛3652盲3447盟8顫31各233丙668薪1051雨1179膊1420冬1388稈1560站1523揮1318潔1425展1261宵1161靈－形1743罷1655誦724牲52蹈66惕43團15甚－思1897剛1536婆1623掙2314令1998撕4743窄6301欣7288祥7355桌8147潔8195抖8425烈9874曠12111省10810墊10063話10375石9587煉7847資料來源∶佐伯尚美《食管制度》，第141頁。宮三、供給調淺整的單位成杠本怪首另先，讓我們譜在幾種可行撿的政策選擇環(huán)中，來比較搖每項政策調和整一個單位著供給時所需數的財政支出隨。在實行糧騰食管理制度速時期的日本輸，除了生產跟調整之外，六(1)政府豐米部分的國河家收購和銷稿售；(2)從對自主流通黨米部分的獎倍勵；也與稻占米的供求調夕節(jié)有關。同飄時，在政府弱米大量過剩趁的情況下，雷還不得不進陶行(3)過百剩陳米的處細理。表1的隙第3列、第耳5列和第6害列分別給出謠了以上各項震政策的財政彎支出。政府授米的買賣損級失，是指政毯府米高價買霞進低價賣出證的價差，以瀉及政府米收薪購、保管、攀加工、運輸晶、銷售等環(huán)隙節(jié)所支出的注費用；自主窯流通米獎勵哄金支出，包狡括促進自主疑流通補貼、漿常年均衡銷防售補貼、優(yōu)嬌質稻米獎勵晃補貼、品牌物稻米獎勵補暈貼等費用；途過剩米處理落支出，是指圾原本主食用裕的在庫積壓請陳米處理為鳥加工、飼料碗和出口用時慣，不得不降據低價格而產春生的損失。應如表1所示膠，生產調整類費的變化趨澆勢大體上與松政府米買賣斃損失的變化園趨勢相反，先也就是說，坊當政府米買墊賣損失增大積時，生產調耽整費支出就茫變??；反之腥，當政府米嶄買賣損失變松小時，生產杏調整費支出層就增大。這曬說明，在生篩產調整政策甩和政府米收圾購政策之間橋在一定范圍仇內具有相互赤替代性。覆在鍛日本的糧食村管理制度的心框架內，過濕剩陳米的處業(yè)理是不得已守而采取的消睡極手段，不便能作為積極腐選擇的對象僵，所以我們桶先來考慮無惰需進行過剩腔陳米處理時森的政策選擇述問題。平均息每噸糙米的況財政成本，葬在一定程度牽上反映了糧暮食管理財政娛支出的平均濫效率[4]因為重要相等的一噸糙米在種類、品質上可以不同，所以這里進行的并不是意義上的比較。但是，基本趨勢是可以看出來的。虧[4]揉。就同樣調公整一噸米的怕供給而言，蒼在(1)作蹦為政府米收財購然后虧本部銷售，(2嫁)支付生負產調整獎勵融補貼進行預常先防止，(樓3)支付窄流通補貼鼓舞勵自主流通久米的三種政冊策選擇中，蕩哪一種選擇么更便宜、財陸政負擔更少拾呢？如表2濟所示，19代71-75求年每噸糙米可的生產調整餐成本高于政卡府米的各項磚成本；19請75-77踐年間兩者基嫂本一致；1賽978年以梢后政府米的雁各項經費迅新速下降，而懶生產調整經謝費緩慢下降名。因此，可剖以認為，從愁每噸經費額蛙來看，是生質產調整大于促政府米負擔廚、而政府米右負擔又大于糧自主米流通[4]因為重要相等的一噸糙米在種類、品質上可以不同，所以這里進行的并不是意義上的比較。但是，基本趨勢是可以看出來的。脆冠派青表池2涌各種糧食管淘理經費的比史較違王單位腰∶娛日元/糙米糊噸鴿生產調整費國(A)清自主流通米貸經費(B)籮政府米損失付(C)存政府米損失課為100時尚的比率拌A/C巾B/C有1971烘1972臉1973襖1974梢1975需1976塊1977數1978灣1979先1980距1981身1982辜1983瘦1984封8141至6箭8708懸2半8813存0摔9607厲6錄9824抖1激9716斥0循10741沿5粒16026暢3逆15585畝3寬14179鳳1鍵11608砍9公11630重5晝11573晝4聞8943坊3否2622僑11055也29709他42100笛41466銳47878棕47328遞53790烘48263懸41015志4133露2竭35036均31112陜28216妖39245茫38343鏟64846獄81362炊96258惱98664叢98179跨96008交97878壞99198吉84201覽72695估58299凳62040悟207.5潑227.1桐135.9鑼118.1既102.1通98.5疏109.4沫166.9于159.2役142.9鴨137.9岡160.0啦198.5斥144.2埋6.7總28.8童45.8悉51.7園43.1柄48.5守48.2轎56.0慌49.3毛41.3焦49.1壁48.2當53.4侮45.5叮拘資料來源張∶減佐伯尚美，抽《食管制度蹈》，第16冊1頁。軟但閘是，我們是跑否就可以得富出生產調整碗是最貴的、航財政負擔效抱率最差的政上策呢？回答般是否定的。裳因為以上的御分析中沒有宰考慮過剩陳棵米的處理問驗題，以上比屬較結論僅僅苦適用于即使宏減少生產調稼整目標也不撒會出現稻米寨過剩的局面逐。然而，我發(fā)們知道生產載調整的目的壓是為了消除蓬稻米過剩，箱所以在一般加情況下減少耽生產調整的憤目標必然會奮出現稻米過微剩。在這種拐情況下，應彎該與生產調令整政策進行咳成本比較的銅，不是政府反米的赤字，去而必須是過催剩米的赤字映。每噸過剩終稻米處理時異的財政赤字帆高達30萬趣日元，這遠栽遠高于表2堪所示的每噸監(jiān)糙米的生產融調整費用（拍最高的19晚78年也才僵16萬日元荒）。因此，紙盡管每噸糙趣米的生產調階整費用額超湖過政府米的加赤字額，但裙是，如果與纏過剩米處理禍所需的巨大主赤字相比，隨生產調整仍戲然是相對低斯成本的政策碗。也就是說周，不能因為始政府米的赤斧字相對較小浙，就認為可行以減少生產見調整。因為我，在政府保憐證全部收購每的情況下，舅生產調整的輩減少必然增撞加政府米的掉數量，從短贈期上看，一提見似乎可以敏減少財政負址擔，但是從析長期來看，氣勢必造成過扛剩米的累積屠，不得不進唱行過剩稻米騾的處理，從趴而給財政增頁加更大的負嗓擔。翼四、生產調練整政策的多汁種功能堪企以上，我們范僅僅從各項叉政策選擇的令財政負擔的鈔數量上作了釘分析，接著曾我們將來分偶析財政負擔糊的功能。與儉其它供求調攝整政策不同駁，稻米生產鏈調整政策并碰不僅僅只有犁調節(jié)供求一散種功能，而穩(wěn)是融多種功炸能于一體，適成為日本農哭業(yè)政策的核中心。支付給依稻米生產調玻整實施者的殿復雜多樣的高獎勵補貼體蓬系，集中體清現了生產調雹整政策多功傾能性的特點統(tǒng)。炒根唇據1997扁年日本農林受水產省公布彈的《新稻米吸政策大綱》焦，對稻米生蘭產調整實施樹者發(fā)放的獎陵勵補貼，主凈要包括以下題內容[5]糧食制度研究會編《食糧法解說》，第[5]糧食制度研究會編《食糧法解說》，第840~860頁。匆稻米供求穩(wěn)港定補貼打襪為了緩和稻碎米生產調整誠實施農戶的爆不公平感和率貫徹適地適碰種的原則，捏由全國的水夾稻生產農戶鍋按水田面積央計提（平均憤每聲10a姥提取宮3豈千日元）的焰部分，與政其府按照預算鴿確定資助的民部分一起設勻立基金，對定生產調整面乏積目標完成捎率達到搞100疑％的農戶進股行獎勵補貼壁。具體的補撲貼額度如下氧∶喜(1)旨轉向一般作僑物（大豆、哈麥、飼料作腦物等）、多賀年生作物（提果樹等）、糞實現多種功靠能的水田（憐景觀形成作聞物等）的編∶憂25者千日元構/10a庫；督(2)鉆作為調整水墊田的秩∶錄10握千日元幅/10a厚；裹(3)梯轉向特例作抖物（蔬菜等高）的困∶影4年千日元昏/10a錄；姓(4)樸全年進行土隸地改良、保臺護管理或自甩主保護管理價的蹈∶替4釘千日元汁/10a首。為了鼓勵都村落集體參激加生產調整奴，村落集體鄰100弄％完成生產頭調整目標的毀，在上述宣(1)例到鉤(3)毛的基礎上額漠外追加頓5牲千日元恥/10a敞的鼓勵地區(qū)竊集體加入獎測勵補貼（這兄部分由政府刊全額支付）蜜。胸水田麥、大禾豆、飼料作挪物振興補貼業(yè)之為了支援利倚用水田進行魔麥、大豆、膠飼料作物的著生產，對為潑克服潮濕危跑害，開發(fā)高暖產技術而努島力的農民、塔農業(yè)團體發(fā)居放定額補貼慢。投1998研年的補貼預誤算總額為筐200下億元。津稻作經營穩(wěn)體定補貼籠更為了緩和自挎主流通米價孔格變動對稻南作農家經營正的打擊，使熱農民能夠安斷心經營農業(yè)效，而設立補利貼制度。首線先，根據不療同的品種和綿規(guī)格，分別麻將過去三年陡自主流通米繼價格的平均判（三年移動姥平均）值設盼定為各自的治基準價格；帖然后，以不貓同的品種和藥規(guī)格的基準馬價格為基礎趕，按照生產曬者負擔基準家價格的偏2壽％，政府資線助基準價格揪的鞏6嘴％的原則，淋建立補貼基端金；當稻米義價格下降時雕，給妖100轎％完成生產服調整目標面孫積的農戶銷閥售的自主流解通米，以補書貼；補貼的繳額度是基準與價格與當年鹽價格之差的壟八成。同時文在制度運營事上具有如下片特點宣∶晝(1)宅全國層次設穗立基金，尋浙求高效合理員的運營。話(2)敗為了防止由勿于本項政策藥的實施而使擱生產者轉向佛播種市場評洞價較低的稻拔米現象的發(fā)怪生，生產者判團體（農協(xié)茅）等資金設旦立者根據判喚斷，可以降馬低補貼比率拉。用(3)無為了資金的哨順利運營，叔抑制豐年可金能造成的自睜主流通米的封過渡競爭，端對稻米銷售煩流通調整中對所需的一定重時期的資金削利息、保管僵費可以給以丘補貼。揭4限．確立水田壩農業(yè)經營的園補貼狡早為了使得由殊稻作轉向其吐它作物的經耍營能夠得到暫切實的落實彎，促進稻作菊與大豆、麥夢子、飼料等辯轉換后作物羽有機結合的厘水田農業(yè)經尿營的形成和井確立，將對片生產調整目榴標面積完成椒率達到任100華％的有關地鉗區(qū)農民和地德區(qū)進行支援經，給予補貼薪。補貼的具掠體內容和發(fā)茂放額度如表而3犧所示。墳冠陷棵父表陽3母確立水田農之業(yè)經營補貼投的內容和發(fā)恭放額度慌晚前述項頓罩目棗一般作物（定大豆、麥子良、飼料作物糠等）客特例作物（膚蔬菜等）茶確立高水平滔的水田農業(yè)恭經營補貼物生產基地形摧成補貼拼阿生產組織和虧村落集體經渣營農業(yè)補貼受農牧結合經浙營補貼喘山區(qū)丘陵地報區(qū)生產基地夜形成補貼扁20000損日元玉/10謊公畝素10000玉日元頃10000洪日元扛10000頑日元傭10000誼日元床2000蘭日元露/10膽公畝骨2000遼日元雪2000或日元路――塵2000沒日元暗塌上述補貼內炸容說明，生紛產調整政策預不僅僅是一摸項稻米供求俘平衡政策，揮它還具有生封產結構調整顯政策的功能貓（例如對轉括而播種不同些的作物確定愁不同的補貼紐額度）、農碎業(yè)經營組織芽政策的功能編（例如稻米守供求穩(wěn)定補舌貼中的集體吳加入獎勵補逮貼、生產組頃織和村落集秀體經營農業(yè)齡補貼、生產樣基地形成補僅貼等）、甚因至區(qū)域平衡脹發(fā)展政策的貧功能（例如蠅山區(qū)丘陵生就產基地形成仔補貼）。前汗一小節(jié)計算冤得到的生產懲調整的財政告負擔，是上廊述生產調整姿政策實現所佛有功能的財饒政負擔。如煮果將生產調畢整的財政負牛擔按照政策憐的功能進行歲分攤，那么敞用生產調整荷來調整稻米界供給的單位煩財政成本一殘定會比前一謙小節(jié)的計算輩值要小許多乏。躺五、財政負瞎擔與農民收日入渴棍第三食，還應該強股調，生產調膽整的各項補剝貼，一般不東是通過流通忠部門轉移支炸付，而是直念接支付給農黃民。所以，乓可以減少財庫政補貼在中壽間環(huán)節(jié)的損濃失，生產調其整的財政負傭擔可以最大申限度地增加裳農民收入。勁維婦持較高收購們價格的目的妻，在于保護貞稻米生產者賭的利益。政上府干預價格惹和市場價格此的差距，為酷實施價格干為預的糧食部椒門提供了尋捉租的可能性血。如果監(jiān)督吐乏力，那么轟糧食收購領避域就很容易峰出現違法違蟲紀行為。即貌使不存在違報法違紀的尋奸租行為，作進為糧食部門錯的中間環(huán)節(jié)秋至少并不存臉在自我提高結效率的經濟璃動力。從而安使得糧食部兼門的日常經演費非常龐大趣，造成財政薦補貼在中間冊環(huán)節(jié)的損失烘。涉日子本政府米的去流通，就是順一種在維持灰較高的收購勢價格的前提花下，財政支青出通過政府效流通部門轉貼移給農民的美政策機制。居政府米的流棗通費用由購旦銷價差和政命府米購銷機毛構的管理費窩用兩部分構毒成。購銷價護差是政府米俗的收購價格齒高于銷售價灶格的差額部選分，它雖然谷支付給了糧驢食部門，但梨由于糧食部勿門對銷售稻謠米的生產者篇實施的是高飽于市場價格辣的收購價格壯價格，所以張在最終歸屬吳上看，它成鑄為對農民收棗入的補貼。臘但是，由政獨府米的委托海收購費用、禽運輸費用、固保管費用、政糧食機構的身事務費用和籮利息支出等糕構成的管理慮經費，最終晝歸屬于各個索中間環(huán)節(jié)部尖門，從增加指農民收入的絮角度上看是露政府補貼在局中間環(huán)節(jié)的忘損失。如表凡4所示，1相970-8典4年間，管腿理費用至少乞要占政府米裂流通費用總吊額的四分之校一（最小的敢1974年譽，比率為2怖6.8％）劍以上，有時豐更是超過了腿流通費用總袍額的八成（養(yǎng)最大的19咳81年，比著率為80.玻9％）。這閣說明，從增森加農民收入巖的角度看，剪日本政府米緣流通的財政延補貼中，中拖間環(huán)節(jié)的損待失部分非常孫巨大。與此艱相反，生產偶調整的財政訴補貼因為是轟直接發(fā)放給捷生產者農民拆，基本不存頁在這樣的中嘗間環(huán)節(jié)損失碑。經銀燦滋表4恒日本政府君米的流通費響用(買賣損南失)的構成打單揚位糖∶超億日元、％棚資料諒來源攻∶晃佐伯尚美《墓食管制度》代，第144凝頁。欲六、總結和稻啟示烤根宿據以上分析揮，我們可以浙得到以下的嗓基本結論