貴州省修文縣土地利用中的問題與政府管理對策

貴州省修文縣土地利用中的問題與政府管理對策【摘要】我國人多地少，土地墾殖系數(shù)低且耕地后備資源不足，農(nóng)用地質(zhì)量逐年退化，建設(shè)用地占用農(nóng)用地日趨突出，這些土地利用現(xiàn)狀的問題造成了人地矛盾日益突出。特別是在小城鎮(zhèn)高速發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了土地利用率低下，節(jié)約集約用地的機制不健全，用地結(jié)構(gòu)很不合理，土地開發(fā)、整理、復(fù)墾力度不夠、耕地質(zhì)量不高等土地利用與管理中的問題。本文從修文縣的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行探討，綜合分析該縣土地利用中的特點，找出修文縣土地利用與管理中的一些問題，并提出解決這些問題的對策與措施。【關(guān)鍵詞】修文縣土地利用政府管理對策修文縣位于貴州省中部，貴陽市北部。自然條件好，礦產(chǎn)資源豐富。近年來，依靠豐富的礦產(chǎn)資源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好。然而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，土地利用中的一些問題逐步暴露出來。本文以修文縣為研究對象，著力解決在小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中土地利用中的問題與地方政府政策。修文縣土地資源利用與管理存在的問題人均占有土地資源的數(shù)量相對較少。修文縣土地總面積為107255．15公頃，人均占有土地資源為0．34公頃，人均占有耕地為0．13公頃，人均農(nóng)業(yè)用地為0．27公頃。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況見表1。表1修文縣2005年土地資源相對數(shù)量統(tǒng)計表單位:公頃人均土地人均農(nóng)用地人均耕地全縣0．340．270．13龍場鎮(zhèn)0．240．180．09扎佐鎮(zhèn)0．280．240．10谷堡鄉(xiāng)0．460．360．15久長鎮(zhèn)0．350．270．15六屯鄉(xiāng)0．500．450．18小箐鄉(xiāng)0．430．340．16灑坪鄉(xiāng)0．480．320．16六廣鎮(zhèn)0．330．250．12大石鄉(xiāng)0．360．280．14六桶鄉(xiāng)0．380．300．17從表1中可以看出:在修文縣內(nèi)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均占有水平差異較大，但是都與全省乃至全國的平均水平有一定的差距。其中，修文縣人均占有量最高的六屯鄉(xiāng)，人均土地為0．50公頃，人均耕地為0．18公頃，人均農(nóng)用地為0．45公頃;最低的是龍場鎮(zhèn)，人均土地為0．24公頃，人均耕地為0．09公頃，人均農(nóng)用地為0．18公頃。土地墾殖率高，耕地質(zhì)量差。修文縣土地墾殖率為38．17%，耕地中大于25°的坡耕地為7535．73公頃，占耕地面積的18．41%，保水保肥性能低，屬中低產(chǎn)耕地。秋糧以種植水稻、玉米為主;夏糧種植油菜、小麥等農(nóng)作物;其他經(jīng)濟(jì)作物少，農(nóng)產(chǎn)品種類少，商品率低。土地利用程度高但集約水平低，粗放耕作比較普遍。退耕還林和新開發(fā)耕地沒有達(dá)到動態(tài)的平衡。土地利用程度高，森林覆蓋率低、生產(chǎn)率低。全縣土地利用程度較高，達(dá)84．11%，土地農(nóng)業(yè)利用率78．56%，土地墾殖率38．17%，森林覆蓋率9．7%。土地利用率最高的是扎佐鎮(zhèn)，達(dá)92．83。最低的是灑坪鄉(xiāng)，僅69．07。有林地分布極不均衡，覆蓋率最高的是扎佐鎮(zhèn)，最低的是久長鎮(zhèn)。由于修文縣旱坡耕地的比重較大，土壤和植被糟破壞，水土流失嚴(yán)重，造成土地的生產(chǎn)率低。根據(jù)修文縣2005年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值41951萬元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率為1366．9元/公頃，雖然全縣正努力從農(nóng)業(yè)縣轉(zhuǎn)型成工業(yè)縣，但是其用地結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)占了極大的比例，較短時間內(nèi)不能夠完成轉(zhuǎn)型。所以能夠看出，該縣農(nóng)業(yè)用地還有一定的生產(chǎn)潛力可挖。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地與保護(hù)耕地矛盾日益突出。修文縣是典型的低中山槽谷及丘陵盆地帶，壩子地少。隨著城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)及交通事業(yè)建設(shè)的發(fā)展，全縣的非農(nóng)業(yè)用地增加較快。城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)用地不合理，農(nóng)村居民建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，造成土地浪費現(xiàn)象。未利用土地難以開發(fā)，耕地后備資源不足。首先，田坎面積為5420．44公頃，這部分土地難以進(jìn)行開發(fā)、整理。其次在未利用地中，荒草地大多分布在巖溶地區(qū)，土層淺薄、土地質(zhì)量差。一旦植被糟到破壞，將造成水土流失，加劇土地石化。裸巖石礫地占未利用地的69．47%，是難以開發(fā)和利用的土地。同時由于高坡度坡耕地的大量退耕還林，以及新開發(fā)耕地的數(shù)量不足，造成耕地資源的逐年減少，1996年到2005年修文縣耕地數(shù)量已累計減少了3560．1公頃。二、解決修文縣土地資源利用與管理問題的政府對策1．建立有效的土地價值觀念約束機制。傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)條件下，任何經(jīng)濟(jì)主體都有利益最大化傾向，但是在可持續(xù)發(fā)展的倫理價值觀念支配下，局部和個體的利益最大化必須與全局和整體的利益相一致。因此，必須轉(zhuǎn)變以前傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長模式下以功利主義為價值基礎(chǔ)的土地倫理價值觀念。樹立土地資源開發(fā)利用代際公平觀念，即當(dāng)代人獲得利益不能以犧牲后代人的利益為代價，當(dāng)代土地開發(fā)不能影響后代人利用土地的空間和機會;樹立土地是稀缺性資源的危機意識，樹立依法用地觀念，提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位，增強依據(jù)規(guī)劃實施開發(fā)的法律意識。2．建立有效的外部性補償機制。以GDP增長為核心的國民經(jīng)濟(jì)核算體系對于土地資源的代際配置具有很大的負(fù)面影響，而市場機制又不能自動調(diào)節(jié)土地資源在代際之間配置的公平性和均衡性，因此必須建立有效的外部性補償機制。直接補償，如建設(shè)占用土地資源，必須補償相同數(shù)量和質(zhì)量的土地，生產(chǎn)性破壞、廢棄土地資源同樣也必須如此;間接補償，通過稅收、價格、財政等經(jīng)濟(jì)手段，按照“誰受益、誰補償”的原則，上繳補償費用，并且?？钣糜谛略鐾恋氐拈_發(fā)、復(fù)墾和整理;強制補償，利用立法、規(guī)則、命令等手段強制行為主體遵循代際配置要求。修文縣關(guān)鍵是要通過外部性補償使政府和經(jīng)濟(jì)主體的行為更加有利于土地資源。3．建立有效的土地資源市場配置機制。首先，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，明確產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)，尤其要盡快完善修文縣農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。其次，要建立完備的土地收購、儲備和供應(yīng)制度。從長期來看，土地收購、儲備和供應(yīng)將會更加依賴于市場平臺，這是政府為了以土地所有者的角色追求利益最大化的必然選擇。在政府壟斷一級市場的情況下，土地資源的市場化供給本身即是傾向于土地持續(xù)高效利用的最佳途徑。再次，規(guī)范土地市場交易行為，充分利用市場價格杠桿作用，建立完善的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移價格體系和稅收體系。4．建立有效的節(jié)約集約用地機制。首先要在修文縣建立土地利用效益監(jiān)控體系。在微觀層次上，應(yīng)當(dāng)建立可量化的指標(biāo)體系以衡量單塊土地的投入產(chǎn)出效益;在中觀層次上，應(yīng)當(dāng)監(jiān)控區(qū)域用地功能和結(jié)構(gòu)的合理性;在宏觀層次上，可以通過空間地理信息系統(tǒng)模擬修文縣用地的綜合效益。在微觀和中觀層次上要建立清退機制，對不達(dá)標(biāo)或者有悖于修文縣整體用地結(jié)構(gòu)的用地主體要予以淘汰。其次是要運用資源價格機制，當(dāng)修文縣土地資源開發(fā)者對取得的土地資源開發(fā)不付費或者付費不足，從而導(dǎo)致土地資源價格低于其應(yīng)用價值，直接后果就是導(dǎo)致土地資源的非充分使用。解決這一問題的有效途徑就是對土地資源定價，使之保持一個穩(wěn)定的增長比率，并且附以相應(yīng)的國家法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策，以“使用者付費”的方式促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，引導(dǎo)土地利用主體提高土地利用效益。5．建立有效的土地動態(tài)監(jiān)測機制。土地屬于不可再生資源，在開發(fā)利用過程中，同樣存在修文縣政府失靈和市場失靈帶來的制度缺陷，造成土地利用的非理性不斷膨脹，從而使土地資源利用的可持續(xù)性降低。因此，需要采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段，建立一套能夠有效監(jiān)控未來修文縣土地開發(fā)利用行為的管理體制和機制。修文縣應(yīng)盡快完善政府土地審批制度;設(shè)立獨立于政