官僚制與我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)

------------------------------------------------------------------------官僚制與我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)中心學(xué)號姓名王志文科目行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)官僚制與我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)一、官僚制的特征及分析韋伯的官僚制理論是在總結(jié)傳統(tǒng)官僚制實踐和前人的研究理論基礎(chǔ)上，經(jīng)個人的獨特分析研究創(chuàng)制而成的，為真正實現(xiàn)政治與行政兩分的思想奠定了堅實的組織基礎(chǔ)。19世紀(jì)中期以后，官僚制被引入政府組織。在政策制定、尤其在執(zhí)行過程中，官僚集團(tuán)開始扮演相當(dāng)重要的角色。綜合地看，官僚制有七個方面的基本特征。（1）理性原則。強(qiáng)調(diào)行政組織中事務(wù)的處理和人的行為都要以制度設(shè)計的理性為原則，盡量排除人為因素干擾?？梢哉f，理性是官僚制的主導(dǎo)原則。（2）法理型權(quán)威基礎(chǔ)。韋伯將權(quán)威分成傳統(tǒng)型、個人魅力型、和法理型三種。他認(rèn)為只有法理型權(quán)威才能成為官僚制的權(quán)力基礎(chǔ)，因為它以理性為原則，不受傳統(tǒng)的束縛，也不帶神秘色彩。（3）嚴(yán)格的等級制度。官僚制組織內(nèi)部層級結(jié)構(gòu)明晰，機(jī)構(gòu)與成員均按權(quán)力大小依次排列，其職位設(shè)計也遵循等級制原則。與農(nóng)業(yè)社會等級制不同的是，官僚體制上下級之間依據(jù)法定權(quán)力來處理彼此間的關(guān)系，其人格是平等的。（4）職能與人員的專業(yè)化。政府工作被分解為許多相對固定的專業(yè)領(lǐng)域。同時，公務(wù)員必須是經(jīng)過訓(xùn)練、掌握專門知識與技能的專業(yè)人員。（5）運作的規(guī)則化。在官僚體制下，政府成員嚴(yán)格依照法律或制度規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限、程序和標(biāo)準(zhǔn)辦事，不看人辦事、因人而異。（6）非人格化。由于政治與行政相分離，政府文官將不與執(zhí)政黨共進(jìn)退。官員在組織內(nèi)的流動是由一套客觀的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。（7）公私分化。在官僚制中，公務(wù)活動領(lǐng)域與私人生活領(lǐng)域有著明顯的區(qū)別，公域與私域被截然分開。官僚制的上述特征曾經(jīng)極大地推動了西方國家的工業(yè)化進(jìn)程，就政府管理角度而言，來了幾方面的益處。

一是公平行政。官僚制賴以建立的基礎(chǔ)是政治行政二分和法理型權(quán)威，由于非人格化、規(guī)則化和公私分化等原則的作用，照章辦事成為主流方式，就連領(lǐng)導(dǎo)人一時產(chǎn)生的錯誤想法甚或決策失誤，由于難以適用既定的程序和規(guī)則，對組織本身的危害程度也會減弱。二是效率行政。由于職能和人員的專業(yè)化，使得政府有能力管理更加復(fù)雜的問題。同時，非人格化的績效評估也促使官員全身心地投入公務(wù)活動，使得官僚制一度成為政府效率的代名詞。

三是組織整合適度有效。層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)使得官員和機(jī)構(gòu)都必須接受嚴(yán)格的監(jiān)督，同時，一度由專業(yè)人員完整從事的工作被分割成了若干細(xì)小的部分，這使得政府組織整合趨于緊湊和無縫隙。然而，隨著信息時代的到來，官僚制的適應(yīng)性明顯減弱，其在運行中所暴露出來的問題開始帶有根本性，工業(yè)社會中的許多優(yōu)點也正逐漸成為信息時代的重要缺陷。主要表現(xiàn)在：（1）信息溝通不暢。在金字塔型的科層結(jié)構(gòu)中，過于龐大的中間層減緩了信息傳遞的速度。此外，官僚制政府各部門之間也不能進(jìn)行橫向溝通與信息共享。（2）應(yīng)對能力不足。在信息社會，需求逐漸多樣化，而官僚制政府的信息采集、處理和傳遞呈現(xiàn)出分散、重復(fù)、僵化、低效的特征，導(dǎo)致其難以應(yīng)對越來越多的公共事務(wù)。（3）行政效率降低。信息溝通不暢造成了數(shù)據(jù)冗長、信息失真、成本上漲、資源浪費。同時，嚴(yán)格約束使得公務(wù)員無法按照他們自己的方式從事管理活動，加之終身雇傭和固定薪金的制度也使他們?nèi)狈?yīng)有的責(zé)任感，這些都導(dǎo)致了官僚制政府的效率低下。（4）本位行政嚴(yán)重。官僚自身的利益與公共利益之間存在著矛盾，官僚集團(tuán)往往會利用手中的公共權(quán)力來最大限度地增加個人利益。（5）行政管理的靜態(tài)性和時滯性。由于受到規(guī)則的嚴(yán)格限制，官僚制組織在進(jìn)行管理時，往往只能依靠一些固定不變的規(guī)則來僵化地處理。同時，在政策執(zhí)行中還會出現(xiàn)“時滯效應(yīng)”。（6）難以適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境。前所未有的環(huán)境狀況要求政府隨時保持系統(tǒng)的開放性、統(tǒng)一性、交互性和公共性，而官僚制中較為突出的部門行政顯然無法適應(yīng)信息社會快速變化的外部環(huán)境。（7）組織整合失靈。上述諸多局限最終導(dǎo)致了官僚制政府的組織整合失靈。主要是橫向整合失靈和縱向整合失靈。二、官僚制與我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制由于我國尚處于工業(yè)化階段，對應(yīng)的理想組織形態(tài)仍然是官僚制。因此我們可以結(jié)合前文所述的官僚制的七個基本特征，來對比檢驗一下當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)體制的問題。（1）從理性原則來看，我國目前政府管理中仍然“人治”盛行，日常行政管理高度個性化，理性嚴(yán)重不足。（2）在法理型權(quán)威方面，我國有長達(dá)兩千年的封建專制傳統(tǒng)，“官本位”和人治思想根深蒂固。當(dāng)前中國的現(xiàn)實是傳統(tǒng)型權(quán)威和個人魅力型權(quán)威過剩而法理型權(quán)威嚴(yán)重不足。（3）從等級制度來看。新中國成立后，舊的封建等級制打破了，但整個社會的“官本位”依然嚴(yán)重。這種等級制不同于工業(yè)社會的科層制，而是時而帶有農(nóng)業(yè)社會的清晰烙印。（4）從職能的專業(yè)化分工來看，當(dāng)前我國政府職能尚未充分分化，一些職位的職能、職責(zé)和職權(quán)不明確、不一致的情況仍然較為常見。在人員專業(yè)化方面，而公務(wù)員所需具備的專業(yè)知識和能力尚未能得到足夠多的重視。（5）在運作的規(guī)則化方面，當(dāng)前我國政府相當(dāng)廣泛地存在非規(guī)則化行政，以經(jīng)驗為主的管理隨意性屢見不鮮，就連政府的法令和政策也會受到意志的左右，執(zhí)行結(jié)果往往因人而異。（6）從非人格化的角度看，我國定量化的績效評估才剛剛起步，人格化的行政還相當(dāng)普遍。（7）公私分化方面，在我國政府的公務(wù)活動中，公私不分、假公濟(jì)私的現(xiàn)象還較多，公域和私域界限模糊。三、我國領(lǐng)導(dǎo)制度的完善和改進(jìn)我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)制度的完善和改進(jìn)，需要從橫縱兩個向度來尋求解決之道。在橫向上，可以借鑒大部制的思路，在不動搖官僚體制的前提下，在明確各部門職能分工的基礎(chǔ)上，將組織機(jī)構(gòu)中處在同一層次、職能重疊交叉的部門按照綜合管理的要求，合并成一個大的部門，克服多頭管理、政出多門的弊端，以降低成本，提高效率。在縱向上，一方面仍以構(gòu)建與完善層次分明的金字塔型結(jié)構(gòu)為主，另一方面又要