PPP項目績效考核政策梳理

-.z.PPP工程績效考核政策梳理通過對PPP績效考核的意義的初步探討，無論是從順應(yīng)國家財政預(yù)算制度改革層面，還是從規(guī)*工程運作、工程付費依據(jù)角度，ppp工程績效考核都顯得尤為重要。而隨著越來越多的PPP工程進入執(zhí)行階段，PPP工程在績效考核上暴露出諸多問題，亟需完善績效考核制度來規(guī)*PPP工程績效管理。本文通過對PPP績效考核相關(guān)政策進展梳理，探討了現(xiàn)有政策中對PPP績效考核各個階段的要求，從而針對政策的缺乏之處，并結(jié)合前文績效考核在實操中存在的問題，對PPP績效管理提出了合理建議。一、PPP績效考核的相關(guān)政策近年來，國家出臺的眾多PPP相關(guān)政策規(guī)章和實施細則中，都會提及到PPP工程績效考核的問題，如：財金[2016]92號文、發(fā)改投資[2016]2231號文、財金[2017]76號文，財辦經(jīng)[2017]92號文等，強調(diào)了建立PPP工程績效考核機制的重要性，需要在現(xiàn)有財政支出績效評價的相關(guān)操作框架根底上，結(jié)合PPP工程全過程推進特點，構(gòu)建PPP工程的績效評價體系和操作方法?，F(xiàn)有主要相關(guān)政策如下：表1-1PPP績效考核相關(guān)政策二、PPP績效考核政策解讀這些政策對PPP工程績效考核都做出了一些要求，提出將績效考核納入PPP工程合同作為履約條款，將PPP工程產(chǎn)出說明與績效要求相關(guān)聯(lián)，并要求財政支出責任與績效考核結(jié)果掛鉤，但是更為細化的操作方法尚未出臺，多為停留在強調(diào)重要性、必要性，以及規(guī)定總體原則和宏觀框架層面，以下將對相關(guān)政策進展簡要梳理：〔一〕準備階段國辦發(fā)〔2013〕96號、國辦發(fā)〔2015〕42號、財金〔2016〕92號、發(fā)改投資〔2016〕2231號、財辦金〔2017〕92號、財金〔2018〕54等提到了工程準備階段績效考核的要求，其中"國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購置效勞的指導(dǎo)意見"〔國辦發(fā)〔2013〕96號〕要求“建立健全由購置主體、效勞對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購置效勞工程數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進展考核評價〞,"政府和社會資本合作工程財政管理暫行方法"〔財金〔2016〕92號〕規(guī)定，在PPP工程合同審核時，應(yīng)將“約定工程具體產(chǎn)出標準和績效考核指標，明確工程付費與績效評價結(jié)果掛鉤〞作為重點審核內(nèi)容，"財政部辦公廳關(guān)于規(guī)*政府和社會資本合作〔PPP〕綜合信息平臺工程庫管理的通知"〔財辦金〔2017〕92號〕規(guī)定未建立按效付費機制不得入庫。綜合來看，相關(guān)政策針對準備階段提出的績效考核要求為工程啟動前，在合同中要應(yīng)約定工程具體產(chǎn)出標準和績效考核指標，建立事前設(shè)定績效目標、事中進展績效跟蹤、事后進展績效評價的全生命周期績效管理機制，但是考核體系的具體要求并未說明。〔二〕執(zhí)行階段國辦發(fā)〔2013〕96號、財金〔2014〕76號、財金〔2014〕113號、發(fā)改投資〔2014〕2724號、財金〔2016〕92號、發(fā)改投資〔2016〕2231號等都對執(zhí)行階段的績效考核提出要求，"財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知"〔財金〔2014〕76號〕中規(guī)定“財政補貼要以工程運營績效評價結(jié)果為依據(jù)〞，“績效評價結(jié)果應(yīng)依法對外公開，承受社會監(jiān)視。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進展調(diào)整，鼓勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共效勞質(zhì)量。〞"財政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作模式操作指南〔試行〕>的通知"〔財金〔2014〕113號〕規(guī)定“工程實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程合同約定，監(jiān)視社會資本或工程公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測工程產(chǎn)出績效指標。〞"財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作〔PPP〕示*工程規(guī)*管理的通知"〔財金〔2018〕54〕提出要“加強運行情況監(jiān)測。及時更新PPP工程開發(fā)目錄、財政支出責任、工程采購、工程公司設(shè)立、融資到位、建立進度、績效產(chǎn)出、預(yù)算執(zhí)行等信息，實時監(jiān)測工程運行情況、合同履行情況和工程公司財務(wù)狀況，強化風險預(yù)警與早期防控〞。通過梳理政策，對工程實施過程中的要求大體可以總結(jié)為：1、需要按照事先約定的績效目標，對工程產(chǎn)出、實際效果、本錢收益、可持續(xù)性等方面進展綜合評價，作為工程建立期和運營期的全流程過程績效監(jiān)測的主要內(nèi)容；2、此外，應(yīng)適時進展中期評估，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，制訂應(yīng)對措施予以糾偏，政府方在此過程中要不斷完善相關(guān)制度；3、政府對工程的實際付費必須與績效評價結(jié)果掛鉤，績效評價結(jié)果是工程公司取得工程回報的依據(jù)。同時，由于發(fā)布政策的部門不同、針對的主要方向和重點不同，對于績效考核的監(jiān)管內(nèi)容都比擬碎片化，例如中期考核、績效檢測等要求，并未統(tǒng)一的系統(tǒng)化規(guī)定。有些政策提到要根據(jù)績效考核進展調(diào)價，還有政策要求將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容，這些要求都是碎片化地在各個政策中表達。還存在一些政策存在沖突的情況。例如工程監(jiān)測的時間上不一致，財金〔2014〕113號要求在執(zhí)行階段，“定期〞監(jiān)測工程產(chǎn)出績效指標，而財金〔2018〕54提出要“實時〞監(jiān)測工程運行情況、合同履行情況和工程公司財務(wù)狀況，工程在實施過程中在哪個時間點監(jiān)測就成為了一個問題。還存在考核主體不一致的情況。發(fā)改投資〔2014〕2724號規(guī)定“鼓勵推進第三方評價，對公共產(chǎn)品和效勞的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進展綜合評價〞，財金〔2016〕92號規(guī)定，在工程財政預(yù)算管理過程中，“PPP工程績效運行監(jiān)控由各級財政部門應(yīng)當會同行業(yè)主管部門開展〞，“第三方專業(yè)機構(gòu)可以提出評價意見〞，發(fā)改投資〔2016〕2231號規(guī)定“工程實施機構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，定期對工程運營效勞進展績效評價，另外自行組織或委托‘第三方專業(yè)機構(gòu)對工程進展中期評估’〞，到底誰作為主體進展績效考核，第三方機構(gòu)是作為主要參與者還是提供意見，這都是需要進一步明確的。〔三〕移交階段發(fā)改投資〔2014〕2724號、財金〔2016〕92號、發(fā)改投資〔2016〕2231號對工程移交階段績效考核提出了相關(guān)要求。發(fā)改投資〔2014〕2724號提出“工程實施完畢后，可對工程的本錢效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進展后評價，評價結(jié)果作為完善ppp模式制度體系的參考依據(jù)。〞發(fā)改投資〔2016〕2231號要求“工程移交完成后，地方政府有關(guān)部門可組織開展PPP工程后評價，對PPP工程全生命周期的效率、效果、影響和可持續(xù)性等進展評價。評價結(jié)果應(yīng)及時反應(yīng)給工程利益相關(guān)方，并按有關(guān)規(guī)定公開〞。對移交階段的政策要求可以概括為工程實施完畢后，需要對工程的本錢效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等進展后評價，同樣，這些政策也只是提出“績效考核后評價〞這樣一個要求，但是如何實施政策中并未提及。前文通過對PPP績效考核相關(guān)政策進展梳理，總結(jié)了現(xiàn)有政策中對PPP績效考核準備階段、執(zhí)行階段、移交階段三個階段的相關(guān)要求。但是更為細化的操作方法尚未出臺，多為停留在強調(diào)重要性、必要性，以及規(guī)定總體原則和宏觀框架層面。本文針對PPP績效考核政策的缺乏之處，并結(jié)合績效考核在實操中存在的問題，對PPP績效管理提出了合理建議。三、當前PPP績效考核相關(guān)政策的問題根據(jù)前文對現(xiàn)有PPP績效考核相關(guān)政策的梳理，可以看出當前ppp工程績效考核政策存在以下問題：〔一〕缺乏PPP工程績效評價的頂層設(shè)計雖然陸續(xù)出臺的各項政策中有不少提到了與績效考核相關(guān)的內(nèi)容，但是目前尚未出臺PPP績效評價頂層設(shè)計進展標準化指導(dǎo)，也沒有就PPP績效評價的程序、主體、目標、指標設(shè)置、組織實施、監(jiān)視管理、結(jié)果運用等方面制定相應(yīng)的方法和實施細則?！捕砅PP績效考核體系缺乏系統(tǒng)性目前每個政策中對績效考核的要求并未統(tǒng)一，有的要求也過于籠統(tǒng)，評價體系設(shè)計碎片化、缺乏完整性。考核主體如何確定，考核時間是實施監(jiān)測還是定期監(jiān)測，以及針對工程處于不同階段，績效評價的目標和指標都是差異化的，當前政策都過于籠統(tǒng)，沒有系統(tǒng)化的考核體系?！踩橙狈γ鞔_的PPP績效評價主體當前關(guān)于PPP工程績效考核評價主體，政策中存在規(guī)定不明或有所沖突的問題，到底是由哪個部門作為績效考核的牽頭部門，由誰來具體實施，第三方機構(gòu)是作為主要參與者還是只負責提供意見。專業(yè)的考核方法和明確的職責分工是PPP績效考核有效實施的前提，而這些政策的空白必然會影響PPP績效考核的科學(xué)性和規(guī)*性。四、PPP績效考核開展實施的建議基于PPP績效考核政策的現(xiàn)狀及問題分析，對PPP工程績效評價的開展提出如下建議：〔一〕加快出臺PPP工程績效考核頂層設(shè)計加快出臺系統(tǒng)化的PPP工程績效考核管理規(guī)*，確立績效考核工作在PPP工程全生命周期中的重要地位，給予標準化指導(dǎo)，明確績效考核的程序、目標、指標設(shè)置的要求等，細化績效考核管理，從而提高PPP績效考核的有效性，最后到達通過績效考核提高工程效勞效率和質(zhì)量的目的?！捕撤e極引入第三方績效評估機構(gòu)，量身定制績效考核方案在沒有對工程績效考核的可操作性進展必要的分析前，實施機構(gòu)、財政部門不能盲目地開場績效考核。由于政府方人員有限、專業(yè)能力缺乏等原因，相應(yīng)的績效考核工作并不能夠完全依靠政府部門來完成，為了保證績效考核的作用，建議引入專業(yè)的第三方評價機構(gòu)，結(jié)合績效考核頂層設(shè)計及工程具體情況，形成符合自身特點的"績效考核實施方案"，使方案更具有實用性和適用性，而不是流于形式，這局部內(nèi)容也將在后續(xù)研究中展現(xiàn)。同時，引入第三方專業(yè)機構(gòu)開展評價工作并確保其獨立性，既可以解決財政部門和行業(yè)主管部門開展評價的客觀性與公信力缺乏的問題，還有利于增加評價過程的透明度，保證評價結(jié)果的公開、公平和