海洋功能區(qū)劃釋義

《海域法》第二章海洋功能區(qū)劃釋義第二章海洋功能區(qū)劃第十條國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，編制全國(guó)海洋功能區(qū)劃。沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋行政主管部門(mén)會(huì)同本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)，依據(jù)上一級(jí)海洋功能區(qū)劃，編制地方海洋功能區(qū)劃。【釋義】本條是關(guān)于全國(guó)和沿海地方海洋功能區(qū)劃編制的組織主體及兩者相互關(guān)系的規(guī)定。一、 編制、實(shí)施海洋功能區(qū)劃目的在于揭示各個(gè)具體海域的客觀自然屬性及社會(huì)功能價(jià)值，適合的開(kāi)發(fā)利用方向，為科學(xué)、合理地開(kāi)發(fā)與保護(hù)海域及其資源與環(huán)境，創(chuàng)造可靠的依據(jù)。海洋功能區(qū)劃的基本含義，概括而言即是：根據(jù)海域（在海岸帶區(qū)域有時(shí)還應(yīng)包括必要的陸域）的地理區(qū)位、地理?xiàng)l件、自然資源與環(huán)境等自然屬性，并適當(dāng)兼顧海洋開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要，而劃定、劃分的具有特定主導(dǎo)（或優(yōu)勢(shì)）功能，有利于海域資源與環(huán)境的合理開(kāi)發(fā)利用，并能充分發(fā)揮海域最佳效能的工作。不論簡(jiǎn)單海域，還是復(fù)雜海域，就其自然面貌，它們與陸地相比都大為不同。一層厚度不一的海水，使得水體之中、之下的海底的資源與環(huán)境條件完全隱蔽起來(lái)。除了一望無(wú)際、起伏不平的海面外，其他我們很難再看到別的什么。在任何一個(gè)海域之中、之下，其環(huán)境特性、資源狀況和社會(huì)功能價(jià)值，我們無(wú)法直觀了解并進(jìn)行判斷。具體到海域使用管理，也將無(wú)法開(kāi)展管理活動(dòng)。通過(guò)反復(fù)調(diào)研，最終選擇了海洋功能區(qū)劃作為管理海域使用的科學(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)。海洋功能區(qū)劃的性質(zhì)使之能夠?yàn)楹Ｑ箝_(kāi)發(fā)與保護(hù)正確選定海域，提供客觀的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。二、 20世紀(jì)90年代初期，海洋功能區(qū)劃被納入海洋行政管理的基本職責(zé)后，國(guó)務(wù)院便將此工作交國(guó)家海洋行政主管部門(mén)承擔(dān)。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革再次肯定了這項(xiàng)分工。在1999年全國(guó)人大常委會(huì)修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，將海洋功能區(qū)劃作為開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)海洋的重要基礎(chǔ)工作，確定了其法律地位。全國(guó)海洋功能區(qū)劃，無(wú)論其涵蓋的地理區(qū)域?qū)儆诤畏N范圍，其編制工作必須遵守兩個(gè)“會(huì)同”的原則:一是“國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)”二是國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)會(huì)同“沿海省自治區(qū)、直轄市人民政府”。之所以強(qiáng)調(diào)編制的會(huì)同制度，主要是基于以下三個(gè)方面的原因：其一，在海洋功能區(qū)劃的編制中，最為關(guān)鍵的一步工作是充分搜集、整理以往的海域資源、環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)、科研和開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀資料與成果，以及海域其他區(qū)劃、規(guī)劃和毗鄰陸域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方向、生產(chǎn)布局等資料。只有背景資料全面、翔實(shí)，才有可能通過(guò)分析研究建立起科學(xué)的海洋功能區(qū)類型和指標(biāo)體系，進(jìn)而合理地劃分出海洋功能區(qū)。我國(guó)雖然建設(shè)有國(guó)家海洋信息中心，匯集了全國(guó)各類的海洋信息。但鑒于各種客觀的原因，仍然有大量的海洋資源、環(huán)境資料分散在各有關(guān)海洋部門(mén)、單位和沿海各級(jí)地方機(jī)構(gòu)里，尤其是海洋行業(yè)的專題區(qū)劃、規(guī)劃和沿海地方的實(shí)際海洋開(kāi)發(fā)利用的信息，更是難以集中。只有采取共同組織和合作，這一困難才能得以解決。其二，編制海洋功能區(qū)劃的目的是為了宏觀指導(dǎo)海域的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。海域內(nèi)的空間及其資源的開(kāi)發(fā)利用，基本上都是由涉海有關(guān)行業(yè)、部門(mén)和地區(qū)組織實(shí)施的，比如海洋礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)管理；港口資源開(kāi)發(fā)由交通部門(mén)負(fù)責(zé)：海洋漁業(yè)資源開(kāi)發(fā)由各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)等。設(shè)想，如果沒(méi)有他們的參加，不僅無(wú)法編制出切合實(shí)際的海洋功能區(qū)劃，而且也無(wú)法保證海洋功能區(qū)劃的有效實(shí)施。其三，海域的功能單元及其社會(huì)價(jià)值，雖然是有其客觀的決定性，是嚴(yán)格依據(jù)其自然屬性第一為原則劃定的，有其科學(xué)的、優(yōu)先選擇的唯一性，但是人的認(rèn)識(shí)并不是萬(wàn)能的，不論基礎(chǔ)條件多么好，總是還存在沒(méi)有掌握到的信息。特別是對(duì)于海洋這一復(fù)雜的自然地理體，與陸地相比，我們還有許多未知的問(wèn)題。在此種情況下，要實(shí)現(xiàn)正確選擇“最適合、最有效率、最具優(yōu)勢(shì)的開(kāi)發(fā)利用方向和內(nèi)容的主導(dǎo)功能”僅靠已擁有的局部方面的知識(shí)和實(shí)踐是不夠的?？尚械淖龇☉?yīng)為：由海洋開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理的各有關(guān)部門(mén)的專家共同工作，深入地，從不同方面討論、協(xié)商，充分統(tǒng)一認(rèn)識(shí)后得出的海域功能定位，才能彌補(bǔ)認(rèn)識(shí)的某些局限性，才能統(tǒng)一大家的思想，才能協(xié)調(diào)大家的行動(dòng)。正是基于以上原因，所以在第10條第1款作了上述規(guī)定。三、本條第2款規(guī)定包含了三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，編制沿海地方海洋功能區(qū)劃的級(jí)別。只有縣級(jí)以上的沿海地方人民政府才有編制的職責(zé)。亦即沿海省、地級(jí)市和縣三個(gè)層次。縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必編制海洋功能區(qū)劃。作此規(guī)定的根據(jù)是：縣級(jí)海洋功能區(qū)劃已能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)用海管理的需要，無(wú)需單獨(dú)再行編制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)毗鄰海域的范圍，一般都比較狹小，難以展開(kāi)區(qū)劃工作，存在客觀的局限性。第二，編制沿海地方海洋功能區(qū)劃的依據(jù)。沿海地方三級(jí)政府在編制本級(jí)海洋功能區(qū)劃時(shí)，必須與上一級(jí)人民政府編制的海洋功能區(qū)劃保持一致，不能在方向上發(fā)生違背，只能因地制宜的予以細(xì)化。第三，編制沿海地方海洋功能區(qū)劃的程序和組織辦法，亦如同全國(guó)海洋功能區(qū)劃編制，不再贅述。第十一條海洋功能區(qū)劃按照下列原則編制：（一） 按照海域的區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境等自然屬性，科學(xué)確定海域功能；（二） 根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海；（三） 保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障海域可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；（四） 保障海上交通安全；（五） 保障國(guó)防安全，保證軍事用海需要?！踞屃x】本條是關(guān)于海洋功能區(qū)劃編制原則的規(guī)定。一、 自然的或社會(huì)的一切事物的存在和發(fā)展，都是有其客觀規(guī)律的，原則是事物存在和發(fā)展規(guī)律的一種抽象概括。原則一旦被科學(xué)地抽象出來(lái)，它就能反過(guò)來(lái)指導(dǎo)、約束、規(guī)范人的社會(huì)行為，保證人的活動(dòng)適合于自然界和社會(huì)的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，從而達(dá)到人們的目的。本條規(guī)定了海洋功能區(qū)劃編制應(yīng)遵循的基本原則，以保證海洋功能區(qū)劃的客觀性、社會(huì)性和可實(shí)施性。二、 自然屬性原則。海域特定區(qū)域自然屬性的特殊性和不同區(qū)域自然屬性的差異性是劃定各種功能區(qū)的先決條件。也可以說(shuō)自然屬性才是海洋功能區(qū)劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)。海洋自然屬性的內(nèi)涵是豐富的，主要包括區(qū)位、自然資源和自然環(huán)境三個(gè)方面。1、 區(qū)位，即地理區(qū)位或某一海域在空間的地理位置。海洋作為一個(gè)地理綜合體，既有經(jīng)向和緯向的區(qū)域分帶，也有垂直的分帶。以我國(guó)東部海域?yàn)槔渚曄蚝Ｓ蚩煞譃闊釒?、亞熱帶、溫帶海域；其?jīng)向海域，可分為海岸帶、中近海和中遠(yuǎn)海等；其垂直分帶，則可分為極淺海、淺海、深海、海溝和大洋（存在臺(tái)灣島以東的西北太平洋）等。不論那種方向的分帶現(xiàn)象，都會(huì)導(dǎo)致不同海域的自然環(huán)境與資源的相關(guān)規(guī)律。凡處于同一個(gè)地域（或海域）單元的，其環(huán)境和資源（特別是生物資源）往往表現(xiàn)出某種程度上的一致性或相似性，而分處在不同的海域者，則表現(xiàn)出某種程度的差異和區(qū)別，這便形成不同區(qū)位的海域。不同的區(qū)位，決定了它所處位置的重要程度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，所以，它是劃分海洋功能區(qū)必須考慮的重要因素。2、 自然資源，海洋功能區(qū)的核心在于它有什么用途（功能），這種用途是由它包含的資源的類型和豐度所決定的。所以，海洋功能區(qū)劃中自然資源是非常重要的因素。海洋功能區(qū)劃時(shí)，必須全面分析、認(rèn)識(shí)該海域的一切資源，既包括生命資源的漁業(yè)資源、生物資源等，也包括非生命資源的礦產(chǎn)資源、港口資源、動(dòng)力資源、化學(xué)資源、旅游資源等。海洋功能區(qū)單元，絕大部分是由這些資源對(duì)象劃定的，比如港口區(qū)、航運(yùn)區(qū)、油氣區(qū)、固體礦產(chǎn)區(qū)、鹽田區(qū)、海洋能區(qū)、地下鹵水區(qū)、旅游區(qū)、海水養(yǎng)殖區(qū)、海洋捕撈區(qū)等。在自然資源運(yùn)用到海洋功能區(qū)劃中時(shí)，一定要掌握各類資源類別、分布、儲(chǔ)（蘊(yùn)）藏量、時(shí)空變化、可利用條件等，如果僅了解資源類別，其他條件不清楚時(shí)，開(kāi)發(fā)利用的功能也無(wú)法選擇。3、 自然環(huán)境，海洋自然環(huán)境是由海洋水文氣象、海水化學(xué)、海洋生物、海洋地質(zhì)地貌、海洋災(zāi)害和海洋污染等條件所組成。海洋環(huán)境與陸地環(huán)境相比，兩者有顯著的差別。海洋環(huán)境具有組成要素復(fù)雜性，自然變化過(guò)程相對(duì)更為迅速、局部區(qū)域有時(shí)會(huì)十分激烈等特點(diǎn)。由此也造成了人們對(duì)海洋環(huán)境狀況及其變化的了解和認(rèn)識(shí)，其難度大大增加。海洋自然環(huán)境狀況直接影響海洋資源的開(kāi)發(fā)利用程度和方向，所以，在海洋功能區(qū)劃時(shí)，必須充分重視海洋自然環(huán)境要素。二、社會(huì)屬性原則。按國(guó)標(biāo)《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》對(duì)海洋功能區(qū)的規(guī)定，社會(huì)屬性在劃定海洋功能區(qū)時(shí)，要“考慮到海洋開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要”。它不是可有可無(wú)的條件，而是必要條件，只有按照經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)選擇何種功能（或功能順序），才能使劃分的功能區(qū)更具有可操作性和實(shí)踐性?！案鶕?jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，統(tǒng)籌安排各有關(guān)行業(yè)用海”原則，除其作為普遍性原則外，在運(yùn)用到海洋功能區(qū)劃上，主要針對(duì)下面3種情況：一是當(dāng)一個(gè)具體海域單元的主導(dǎo)功能（即處于最具價(jià)值優(yōu)勢(shì)的功能）出現(xiàn)2個(gè)或2個(gè)以上時(shí)，僅就自然屬性難以決斷其取舍的排序，那么，就需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)需要的緊迫程度和國(guó)家優(yōu)先政策來(lái)加以確定。例如我國(guó)在編制小比例尺海洋功能區(qū)劃時(shí)，各地都遇到，近海的一些海域，既有港口與航運(yùn)功能，也有增養(yǎng)殖功能，而且兩者對(duì)該海域都有優(yōu)勢(shì)。當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展確立了交通、能源先行的政策，據(jù)此就把該海域劃定為港口航運(yùn)區(qū)；二是相鄰海域功能單元，如果有一海域已投入開(kāi)發(fā)利用并已形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而且有一定的開(kāi)發(fā)歷史，那么，尚待確定的功能區(qū)海域就要考慮其協(xié)調(diào)性問(wèn)題，在若干功能方向中，合理選定能夠與已有產(chǎn)業(yè)匹配的優(yōu)勢(shì)功能；三是依據(jù)沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃及社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和海區(qū)（比如渤海區(qū)、北黃海區(qū)、南黃海區(qū)、長(zhǎng)江三角洲海區(qū)等）的開(kāi)發(fā)利用的生產(chǎn)布局和局部海域生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的合理性需要，必將對(duì)海域新的開(kāi)發(fā)利用內(nèi)容有某些范圍的要求，海域優(yōu)勢(shì)功能的選擇范圍就會(huì)有所縮小，以使海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展適應(yīng)海區(qū)生產(chǎn)布局方向和沿海地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的全國(guó)定向。如此等等，說(shuō)明海洋功能區(qū)劃的社會(huì)屬性原則，也是很重要的。三、 生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用原則。該項(xiàng)原則實(shí)際包含兩個(gè)側(cè)面，即生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是其達(dá)到的目標(biāo)之一。1、 海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。所謂生態(tài)環(huán)境系指：任何區(qū)域的生物，其全部生態(tài)因素和其分布區(qū)的生存環(huán)境條件的統(tǒng)一總體。地球上的陸地和海洋區(qū)域的動(dòng)、植物的生存、演化都緊密地依賴于周圍的環(huán)境，兩者相互聯(lián)系、相互作用，組成密不可分的統(tǒng)一體。環(huán)境由許多要素構(gòu)成，直接作用于動(dòng)、植物生命過(guò)程的那些環(huán)境因素稱之生態(tài)因素，如空氣、熱、水、土壤、生物條件和人類影響等，它們都是生態(tài)環(huán)境的基本內(nèi)容。在早期，原始的自然生態(tài)環(huán)境是長(zhǎng)期自然演化的結(jié)果，生態(tài)環(huán)境內(nèi)部各要素間基本是平衡的。后來(lái)隨著人類大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部、生態(tài)環(huán)境諸要素之間彼此的平衡被打破了，從而使生態(tài)環(huán)境失衡，進(jìn)而危害動(dòng)物、植物為主體的生物界和人類的生存和發(fā)展，直至今天生態(tài)環(huán)境已成為人類持續(xù)發(fā)展的基本障礙。所以在近30多年來(lái)，聯(lián)合國(guó)及其有關(guān)國(guó)際組織一直堅(jiān)持不懈地警告全球生境的危機(jī)及提倡大力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性與緊迫性。如1972年5月《人類環(huán)境宣言》原則之六：“為了保護(hù)不使生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的或不可挽回的損害，必須制止在排除有毒物質(zhì)或其他物質(zhì)所及散熱量或集中程度超過(guò)環(huán)境能使之無(wú)害的能力。應(yīng)該支持各國(guó)人民反對(duì)污染的正義斗爭(zhēng)”；1992年6月《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則七又強(qiáng)調(diào)：“世界各國(guó)都要”“本著全球伙伴精神，為保存、保護(hù)和恢復(fù)地球生態(tài)系統(tǒng)的健康和完整進(jìn)行合作。鑒于導(dǎo)致全球環(huán)境退化的各種不同因素，各國(guó)負(fù)有共同的但是又有差別的責(zé)任。”海洋功能區(qū)劃是為合理開(kāi)發(fā)利用海洋和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境一項(xiàng)基礎(chǔ)性和科學(xué)性的工作。2、 海洋可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展的概念是20世紀(jì)80年代后期提出，90年代被聯(lián)合國(guó)正式確立的人類繼續(xù)發(fā)展的思想，現(xiàn)在已被國(guó)際社會(huì)普遍接受并付諸實(shí)施。其基本含義是“既能保證使之滿足當(dāng)前的需要，而又不危及下一代滿足其需要的能力”?？沙掷m(xù)發(fā)展既是人類今天和未來(lái)發(fā)展的要求和目標(biāo)，也是發(fā)展應(yīng)實(shí)行的原則和方法?？沙掷m(xù)發(fā)展原則，目前已成為國(guó)際社會(huì)的共同遵守準(zhǔn)則，編制海洋功能區(qū)劃無(wú)疑也不能例外。四、 保障海上交通安全原則。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，海洋交通運(yùn)輸，承擔(dān)著各大州之間的貿(mào)易貨物運(yùn)量的88%以上。在此種形勢(shì)下，暢通和安全的海上交通運(yùn)輸是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要條件。所以，編制海洋功能區(qū)劃時(shí)，就應(yīng)該充分注意港口和錨地建設(shè)的需要及安全航運(yùn)的需要。五、 保障國(guó)防安全用海原則。沿海國(guó)家毗鄰海域，其領(lǐng)海外界之內(nèi)海域，按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定：“1、沿海國(guó)的主權(quán)及于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)水以外鄰接的一帶海域（該《公約》第三條又規(guī)定‘每一國(guó)家有權(quán)確定其領(lǐng)海的寬度，直至從按照本公約確定的基線量起不超過(guò)12海里的界限為止）……稱為領(lǐng)海。2、此項(xiàng)主權(quán)及于領(lǐng)海的上空及其海床和底土”。《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》規(guī)定，我國(guó)領(lǐng)海寬度確定為12海里，我國(guó)對(duì)領(lǐng)海的主權(quán)及于領(lǐng)海上空、領(lǐng)海的海床、底土。由國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法給領(lǐng)海的法律地位可見(jiàn)，領(lǐng)海外界向陸一側(cè)的海域是沿海國(guó)家的國(guó)土的組成部分。領(lǐng)海之外的國(guó)家管轄海域其自然資源的主權(quán)利用亦屬于沿海國(guó)家。只要有國(guó)家主權(quán)權(quán)益的地方，就存在政治、軍事安全的保障設(shè)施和力量的條件，確保國(guó)家的主權(quán)不受侵犯，利益不受損害。尤其是當(dāng)國(guó)家在此區(qū)域存在諸多不定因素和國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和國(guó)際關(guān)系總體戰(zhàn)略，必須通過(guò)該海洋區(qū)域?qū)崿F(xiàn)時(shí)，這一海洋區(qū)域的戰(zhàn)略價(jià)值就會(huì)異乎尋常地凸顯出來(lái)。這些因素必然反映在海域的使用安排上和海洋功能區(qū)劃上。對(duì)于海洋功能區(qū)劃編制有關(guān)國(guó)家安全和其軍事利用區(qū)的劃定，就不能不在統(tǒng)籌兼顧之中，予以優(yōu)先的考慮。雖然在本法的海洋功能區(qū)劃適用原則中是最后一款規(guī)定，但其事物本質(zhì)的規(guī)定性，又客觀決定了該原則的優(yōu)先性。第十二條海洋功能區(qū)劃實(shí)行分級(jí)審批。全國(guó)海洋功能區(qū)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋功能區(qū)劃，經(jīng)該省、自治區(qū)、直轄市人民政府審核同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。沿海市、縣海洋功能區(qū)劃，經(jīng)該市、縣人民政府審核同意后，報(bào)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)備案?！踞屃x】本條是對(duì)海洋功能區(qū)劃分級(jí)審批的規(guī)定。一、 海洋功能區(qū)劃的政府審批規(guī)定是一個(gè)重要的規(guī)范內(nèi)容。我國(guó)對(duì)各類區(qū)劃，如農(nóng)業(yè)區(qū)劃、漁業(yè)區(qū)劃、行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、自然保護(hù)區(qū)劃、地理區(qū)劃等，在其審批問(wèn)題上，除少數(shù)經(jīng)各級(jí)政府審批外，大都沒(méi)有履行批準(zhǔn)手續(xù)。所以，區(qū)劃的貫徹執(zhí)行情況普遍較差，很難達(dá)到預(yù)期目的。海洋功能區(qū)劃之所以需要政府審批的理由有兩點(diǎn)：第一，海洋功能區(qū)劃是立足于海域自然屬性決定的客觀功能的基礎(chǔ)上，而不是立足于社會(huì)需要的基礎(chǔ)上。海域客觀自然體本身所具有的功能，一般具有較長(zhǎng)時(shí)期的穩(wěn)定性，只要沒(méi)有海域自然條件的新發(fā)現(xiàn)，其功能是不可能改變的。若是按照社會(huì)發(fā)展需求劃定的功能，情形則完全不同。因?yàn)樯鐣?huì)需要是隨經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展而不斷變化，致使對(duì)海洋的要求不可能具有穩(wěn)定性。所以，海洋功能區(qū)劃的功能單元具有相對(duì)的穩(wěn)定性；第二，海洋功能區(qū)劃的實(shí)施，不像其他區(qū)劃涉及部門(mén)較少，僅以編制部門(mén)為主就可以實(shí)施了。海洋功能區(qū)劃不僅涉及行業(yè)部門(mén)多，如國(guó)家環(huán)境部門(mén)、漁業(yè)部門(mén)、石油和天然氣部門(mén)、交通部門(mén)、旅游部門(mén)、礦產(chǎn)部門(mén)、軍事部門(mén)、科研及教育部門(mén)、水利部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等，約有20多個(gè)，還包括他們的沿海地方的系統(tǒng)。而且與其他區(qū)劃不同，海洋功能區(qū)劃的編制與管理部門(mén)-國(guó)家海洋局，卻不是用海洋單位，本身沒(méi)有海洋開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)業(yè)。這種狀況，一方面有利于海洋功能區(qū)劃的公正編制，貫徹了用海者和管海者分開(kāi)的管理體制要求，另一方面也給海洋功能區(qū)劃的實(shí)施帶來(lái)某些困難?；谝陨蟽蓚€(gè)原因，為了保證海洋功能區(qū)劃的執(zhí)行，為使海洋功能區(qū)劃在適用范圍內(nèi)發(fā)揮普遍作用，規(guī)定其政府審批程序，確立其政府批準(zhǔn)制度，使海洋功能區(qū)劃在實(shí)施中具有一定拘束力是非常重要的。二、 全國(guó)海洋功能區(qū)劃和沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋功能區(qū)劃報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，沿海市、縣海洋功能區(qū)劃，經(jīng)本級(jí)政府審核同意后，逐級(jí)上報(bào)所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)備案。批準(zhǔn)程序需要作些說(shuō)明的有二點(diǎn)：1、 沿海省、自治區(qū)、直轄市及其之下的海洋功能區(qū)劃，應(yīng)為三個(gè)級(jí)別或?qū)哟危阂皇鞘〖?jí)政府海洋功能區(qū)劃。其區(qū)劃的地理范圍是毗鄰的領(lǐng)海（即從領(lǐng)?；€向外海12海里）和內(nèi)水（即從海岸線至領(lǐng)?；€之間的海域）。二是沿海地級(jí)市海洋功能區(qū)劃，其區(qū)劃的地理范圍是該市毗鄰的內(nèi)水和領(lǐng)海區(qū)域，或者按每次海洋功能區(qū)劃的全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市政府的區(qū)劃方案或技術(shù)規(guī)程執(zhí)行。三是縣及縣級(jí)市的海洋功能區(qū)劃，其地理范圍，如果毗鄰海域的海岸線較長(zhǎng)、海域比較寬闊或者屬于海島縣，原則上可按地級(jí)市亦含蓋內(nèi)水和領(lǐng)海，如果屬大陸沿?？h，其岸線較短、海域面積較小，沒(méi)有足夠的海域展開(kāi)區(qū)劃工作，亦可由上一級(jí)政府統(tǒng)一組織，不必再由縣級(jí)政府單獨(dú)去做。直轄市的區(qū)劃范圍：我國(guó)沿海共有兩個(gè)直轄市，即天津和上海，由于其鄰接海岸線和海域都比較小，根據(jù)因地制宜和實(shí)事求是原則，在以往的小比例尺和大比例尺海洋功能區(qū)劃中，是采取統(tǒng)一組織編制，不再分級(jí)的辦法。從實(shí)踐結(jié)果看還是可行的，有效的。2、 設(shè)定市、縣海洋功能區(qū)劃均由省級(jí)政府審批，報(bào)國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)備案，以及省級(jí)海洋功能區(qū)劃由國(guó)務(wù)院審批的制度，并非僅是其重要性的一種表現(xiàn)，也是進(jìn)一步協(xié)調(diào)不同區(qū)域和不同級(jí)別海洋功能區(qū)劃之間的銜接和海區(qū)開(kāi)發(fā)利用的布局是否合理的客觀需要。全球海洋因其海底地貌的統(tǒng)一性和海水的連通性，從而造成海洋是一個(gè)完整、統(tǒng)一的自然綜合體，雖然人類能夠據(jù)其地理位置和某些自然特征，劃出一些區(qū)域界限，但并非是絕對(duì)的，也不是不可改變的。對(duì)于各邊緣海區(qū)也同樣如此。海洋的運(yùn)轉(zhuǎn)性質(zhì)也必然反映在功能區(qū)的范圍界限上。沿海毗鄰的縣、市、省之間按行政管理劃出的分界限，和由海區(qū)自然屬性劃出功能界限，一般不可能是完全一致的，多數(shù)情況下可能是不一致的，甚至是背離的，比如相鄰的縣、一側(cè)的海域劃定為港口功能區(qū)，而另一側(cè)的縣卻劃為養(yǎng)殖區(qū)，他們雙方都可能有比較充分的理由支持這種劃法。不過(guò)，在整體上考慮，卻是不科學(xué)的。因?yàn)轲B(yǎng)殖區(qū)除地貌、沉積條件外，還需要很好的水質(zhì)條件，按《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，養(yǎng)殖區(qū)應(yīng)為一類海水，以保證養(yǎng)殖對(duì)象的食用需要?？墒橇硪粋?cè)卻規(guī)定為港口開(kāi)發(fā)區(qū)，一旦港口建成運(yùn)營(yíng)后，就會(huì)不可避免地發(fā)生油污染或其他污物的污染，使周圍的區(qū)域受到危害，鄰接的養(yǎng)殖區(qū)就要受威脅。這種相互矛盾可通過(guò)編制海洋功能區(qū)劃過(guò)程中通氣協(xié)調(diào)加以解決。另外，局部海區(qū)還有開(kāi)發(fā)生產(chǎn)布局的問(wèn)題，需要在審批中予以關(guān)注。一個(gè)縣、一個(gè)市、一個(gè)省，相對(duì)于全國(guó)而言都是局部，他們所編的區(qū)劃都是全國(guó)的一部分。在海洋開(kāi)發(fā)生產(chǎn)力布局上既有局部的主導(dǎo)方向，也有不同范圍的整體主導(dǎo)方向，但必須遵從一條原則，即彼此相協(xié)調(diào)的原則。在海洋功能區(qū)劃的審批中，規(guī)定提高審批級(jí)別也有利于這一目的實(shí)現(xiàn)。三、海洋功能區(qū)劃呈報(bào)的審批材料應(yīng)包括：1、 呈報(bào)審批的政府報(bào)告。該報(bào)告要說(shuō)明本地區(qū)的海洋功能區(qū)劃組織編制情況：按照《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》的執(zhí)行結(jié)果和需上級(jí)解決的遺留問(wèn)題等。2、 海洋功能區(qū)劃報(bào)告。它是主體材料，其內(nèi)容是：區(qū)劃海域自然資源、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展概況；功能區(qū)劃的原則、方法、依據(jù)和功能區(qū)的指標(biāo)體系；劃分功能區(qū)的指標(biāo)體系，主導(dǎo)功能與功能順序如何確定；海洋功能區(qū)劃的實(shí)施和管理等。3、 海洋功能區(qū)劃圖。功能區(qū)劃圖是區(qū)劃要素直觀科學(xué)表述，是報(bào)件的基本組成材料。海洋功能區(qū)劃圖報(bào)件，要對(duì)《技術(shù)導(dǎo)則》中編圖技術(shù)規(guī)定中不包含的內(nèi)容，做出必要的說(shuō)明。4、 海洋功能區(qū)登記表。登記表是對(duì)區(qū)劃中的全部功能區(qū)的面積、類別、劃區(qū)依據(jù)和功能指標(biāo)等具體內(nèi)容的登記。它是審批中了解功能單元具體情況的不可缺少的材料。5、 專家評(píng)審結(jié)論。根據(jù)《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》海洋功能區(qū)劃圖和海洋功能區(qū)劃報(bào)告編制完成后，要召開(kāi)專家會(huì)議進(jìn)行評(píng)審，會(huì)后按照評(píng)審意見(jiàn)進(jìn)行修改后，將評(píng)審結(jié)論隨同送審材料一起上送。第十三條海洋功能區(qū)劃的修改，由原編制機(jī)關(guān)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)提出修改方案，報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變海洋功能區(qū)劃確定的海域功能。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，因公共利益、國(guó)防安全或者進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要改變海洋功能區(qū)劃的，根據(jù)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改海洋功能區(qū)劃?！踞屃x】本條是對(duì)海洋功能區(qū)劃修改程序的規(guī)定。海洋功能區(qū)劃編制要隨著情況的變化，而作階段的修訂，以適應(yīng)變化了的情況，更符合海洋開(kāi)發(fā)、利用和管理的需要，所以海洋功能區(qū)劃的管理必須采取動(dòng)態(tài)原則。本條具體規(guī)定了海洋功能區(qū)劃修改的各項(xiàng)制度。一、海洋功能區(qū)劃進(jìn)行階段性修改的必要性。1、海洋在全球各自然地理單元中，是相對(duì)最為活躍的。人對(duì)自然的認(rèn)識(shí)，只能是在一定條件下的階段性的認(rèn)識(shí)。人類對(duì)自然事物的認(rèn)識(shí)是永遠(yuǎn)不可窮盡的，特別是對(duì)永不停息的海洋更是這樣。在地表海洋是最為活躍的自然領(lǐng)域，海洋以其巨大的力量對(duì)海岸和海底的地貌進(jìn)行著侵蝕、搬運(yùn)和沉積建造，陸地注入海洋的江河、污水也改變著海水水質(zhì)，引起海洋生命系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、數(shù)量和地理分布的變化，這些因素造成了以下結(jié)果：近海的海洋自然環(huán)境和資源是變動(dòng)的，這種動(dòng)態(tài)定會(huì)引起各個(gè)海域和岸段的功能的改變，其中有的區(qū)域會(huì)發(fā)生功能排列順序的重新排列，主要功能會(huì)下降為次要功能，反之亦然；有的是區(qū)域原不擁有的功能，可能會(huì)新生出來(lái)，這類同一區(qū)域內(nèi)功能的演變是海洋自然條件變遷的產(chǎn)物。比如某個(gè)宜于建港的岸段，由于附近沉積物隨河流搬運(yùn)，會(huì)將此段水域淤塞變淺了，而無(wú)法作港口使用，那么這段海岸原有建港功能就消失了，被其他新的功能所代替，像目前海南省文昌縣清瀾港岸段，現(xiàn)劃為港口區(qū)，該灣內(nèi)水面平靜，雖深度不大，但建設(shè)中小型港還是比較好的。但由于近十幾年來(lái)，灣之外側(cè)的邦塘一帶的淺海珊瑚礁被大量破壞，使海岸失去保護(hù)的屏障，受到強(qiáng)烈沖刷侵蝕，使海岸后退了200多米，侵蝕的沉積物被攜帶至清瀾港口門(mén)沉積下來(lái)，使航道變淺變窄，通航條件變差，如果這種情況得不到制止，將來(lái)就可能造成航道淤塞，海灣變成瀉湖，此處的港口區(qū)的功能也就不復(fù)存在，會(huì)被新的功能所否定。這就是海洋功能區(qū)劃動(dòng)態(tài)性的基礎(chǔ)原因。2、目前的海洋功能區(qū)劃，囿于我國(guó)整體海域的調(diào)查研究的水平，還不能進(jìn)行更大比例尺海洋功能區(qū)劃的編制，僅僅完成沿岸地區(qū)1：5-10萬(wàn)比例尺，外海1：100萬(wàn)至1：250萬(wàn)比例尺圖件的編制。這樣小比例尺的區(qū)劃，對(duì)海洋管理部門(mén)的工作和海洋開(kāi)發(fā)利用的實(shí)際活動(dòng)，仍難以完全滿足需要，特別是海岸帶、河口、海灣及淺水區(qū)。這些地區(qū)不論現(xiàn)在，還是將來(lái)都是海洋事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，以上區(qū)域的開(kāi)發(fā)利用內(nèi)容，密度和深度會(huì)大幅度增加，如功能區(qū)塊較大，一般能夠在圖上表示出來(lái)，而功能區(qū)塊面積較小，在區(qū)劃圖上就不易顯示，最多也只能通過(guò)符號(hào)加以表達(dá)，無(wú)法圈出準(zhǔn)確的地理邊界，這就給使用帶來(lái)困難，更何況有的功能區(qū)根本就劃不到圖上去。此種情況說(shuō)明目前的海洋功能區(qū)劃，還難以達(dá)到滿足海洋開(kāi)發(fā)縱深發(fā)展的需要。只能滿足宏觀控制與指導(dǎo)，但有了這項(xiàng)成果本身就是一重大的前進(jìn)。問(wèn)題是還要繼續(xù)做好深化與完善充實(shí)工作。今后，要在此次區(qū)劃的基礎(chǔ)上，繼續(xù)做好分區(qū)、分段的大比例尺的功能區(qū)劃工作，以適應(yīng)海洋開(kāi)發(fā)的客觀需要，從而使海洋功能區(qū)劃的價(jià)值和意義得到充分的發(fā)揮?；谝陨显?，決定了海洋功能區(qū)劃工作是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)性的工作，它隨著認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的需要而不斷深化發(fā)展。由此也決定了功能區(qū)劃的管理應(yīng)是動(dòng)態(tài)管理，要密切注意各區(qū)劃單元的新認(rèn)識(shí)，新調(diào)查研究成果，以及新的社會(huì)條件變化。絕對(duì)不能忽視情況的變化，而對(duì)最佳功能的轉(zhuǎn)移置之不顧，堅(jiān)持原有已存在的功能定性，以主觀否定客觀，歪曲區(qū)域主導(dǎo)功能。但是事物總是具有兩重性，雖然功能認(rèn)識(shí)是處在發(fā)展變化中，但就管理和開(kāi)發(fā)利用事業(yè)，總是還需要其階段的穩(wěn)定性。有鑒于此，海洋功能區(qū)劃的主管部門(mén)，應(yīng)不斷搜集新的資料，定期組織修改。二、 本條的第1款是規(guī)范海洋功能區(qū)劃的修改程序。根據(jù)我國(guó)小比例尺海洋功能區(qū)劃實(shí)踐。海洋功能區(qū)劃修改可在兩種情況下發(fā)生：首先是例行的定期修改，待將來(lái)的海洋功能區(qū)劃管理制度來(lái)規(guī)定。不過(guò)，按照海岸區(qū)域自然演化規(guī)律，在醞釀中，多數(shù)專家建議海洋功能區(qū)劃定期修改的時(shí)間應(yīng)以5年左右為宜。這種修改應(yīng)是全國(guó)統(tǒng)一的，不是個(gè)別的、局部海域的；其次是非定期的、非整體性的局部海域功能的修改。導(dǎo)致這類修改的原因可能有兩種情況：一是自然過(guò)程改變了局部海域的資源與環(huán)境條件。使得該海域原有的主導(dǎo)功能價(jià)值不復(fù)存在，如果不及時(shí)修改主導(dǎo)功能方向，就會(huì)明顯的不利于海域使用的管理工作。比如海岸與近海的養(yǎng)殖功能區(qū)，若污染源突然加大或水質(zhì)污染積累效應(yīng)使之下降為二類水質(zhì)，短期又難以恢復(fù)為養(yǎng)殖水域時(shí)。在此種情況下，該污染海域在一個(gè)時(shí)期就不可能再具備養(yǎng)殖功能，若不予以修改，就會(huì)造成海域的閑置和浪費(fèi)，做局部功能修改就成為必須的工作。再如海岸的急劇侵蝕，帶來(lái)某些海岸段某些海洋功能發(fā)生變化等；二是社會(huì)需要的變更。個(gè)別海域的功能區(qū)，原產(chǎn)業(yè)可能是社會(huì)某領(lǐng)域特別需要的，但在后來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件發(fā)生變化，對(duì)該海洋功能區(qū)需要改便使用方向、如將海洋淺海養(yǎng)殖區(qū)改為海上工程建筑區(qū)、港口區(qū)改為資源恢復(fù)保護(hù)區(qū)或環(huán)境治理保護(hù)區(qū)等。這種改變，不論其內(nèi)容，必須遵守下面的原則：即所要新確定的功能使用方面必須是原功能區(qū)功能排序中包含的功能內(nèi)容，只是不處在功能排序中的第一位，如果確定改變的使用方向不包含在功能排序中，也即是該海域完全沒(méi)有這種功能價(jià)值，這種改變是應(yīng)禁止的。不管是基于自然的還是社會(huì)的原因，都會(huì)形成海洋功能區(qū)劃局部的修改原因。一旦客觀需要修改功能區(qū)劃時(shí)，其修改工作就進(jìn)入規(guī)定的程序。三、 海洋功能區(qū)劃的修改，因原因不同，其修改的程序也不相同。本條第一款規(guī)定的是例行的、定期的、全面的修改程序，基本上與編制方法一樣，由原編制機(jī)關(guān)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)提出修改方案，就全國(guó)海洋功能區(qū)劃的修改，應(yīng)由國(guó)家海洋行政主管部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)部、交通部、國(guó)家環(huán)?？偩值炔块T(mén)提出修改方案。沿海省、自治區(qū)和直轄市及其之下的海洋功能區(qū)劃的修改，亦按此程序辦理。需要強(qiáng)調(diào)的一個(gè)問(wèn)題，其修改的依據(jù)仍是有關(guān)信息資料，只有全面掌握變化的新情況、新信息，才有可能達(dá)到修改的目的。各級(jí)海洋功能區(qū)劃修改方案提出后，均應(yīng)報(bào)原區(qū)劃的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。只有經(jīng)批準(zhǔn)后，海洋功能區(qū)修改的內(nèi)容才能生效；在批準(zhǔn)之前，不能按修改的方案實(shí)施。對(duì)于個(gè)別海洋功能區(qū)的主導(dǎo)功能修改，其程序和做法則按本條第2款執(zhí)行，凡經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的涉及公共利益、國(guó)防安全或進(jìn)行大型能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用海項(xiàng)目，在所選定的海域與功能區(qū)劃所確定功能方向不一致時(shí)，可以修改該海域的功能，以滿足以上四類工程開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的用海需要。這款規(guī)定要說(shuō)明的問(wèn)題有兩個(gè)：其一是“需要改變海洋功能區(qū)劃的”它只是扼要表述，不能偏頗地認(rèn)為是無(wú)條件的功能改變。這是所指的改變是主導(dǎo)功能，或第一位的優(yōu)勢(shì)功能，而并非全部功能。因?yàn)槿魏喂δ軈^(qū)，都不可能只有一個(gè)主導(dǎo)功能，必定都有一個(gè)功能價(jià)值序列，除第一位的主導(dǎo)功能外，還有第二位、第三位的功能。不過(guò)區(qū)劃是按主導(dǎo)功能劃分的。所以改變主導(dǎo)功能，亦可從非主導(dǎo)功能的序列中選擇要使用的方向。如果出現(xiàn)，在功能區(qū)的功能序列中，確實(shí)找不到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)之項(xiàng)目的功能時(shí)，就需要對(duì)批準(zhǔn)項(xiàng)目的選擇海域，從生產(chǎn)布局、區(qū)域生產(chǎn)結(jié)構(gòu)配置的合理性和技術(shù)經(jīng)濟(jì)等角度，進(jìn)行進(jìn)一步的分析論證。如果影響不大，即使有些影響也應(yīng)同意項(xiàng)目的用海；如果影響很大，且持續(xù)時(shí)間很長(zhǎng)，也應(yīng)適當(dāng)考慮對(duì)策，或就近另選適用海域，或采取必要措施將影響降低至最低限度。其二，為了避免“其一”這種情況的產(chǎn)生，仍應(yīng)貫徹1993年《中國(guó)海洋功能區(qū)劃報(bào)告》有關(guān)管理措施中提出的“海洋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的確立與審批必須依據(jù)海洋功能確定的海域使用方向”，要求先行列入計(jì)劃的海洋開(kāi)發(fā)利用的基本建設(shè)項(xiàng)目，在其論證和決策中，都要有海域的海洋功能論證，并作為工程建設(shè)項(xiàng)目可行性論證的依據(jù)之一。沒(méi)有海洋功能論證材料的海洋基本建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)主管部門(mén)不應(yīng)審批。若按此方法辦理，即可避免一些不必要問(wèn)題的發(fā)生。第十四條海洋功能區(qū)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布；但是，涉及國(guó)家秘密的部分除外。【釋義】本條是關(guān)于海洋功能區(qū)劃向社會(huì)公布的規(guī)定。一、 海洋功能區(qū)劃包含著豐富的海洋自然資源與社會(huì)要素和沿海經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的資料信息。在早期，海洋自然條件的調(diào)查、監(jiān)測(cè)，沿海國(guó)家都是納入密級(jí)管理的，一般不向外公開(kāi)，其原因主要在于，海上的武裝力量活動(dòng)，都要依賴海洋環(huán)境資料的保證。正是海洋資料與軍事的緊密聯(lián)系，所以沿海國(guó)家都把海洋自然條件的資料信息作為密級(jí)數(shù)據(jù)管理，不予公開(kāi)。我國(guó)海洋功能區(qū)劃除了確定了其開(kāi)發(fā)利用的功能外，還確定了海洋軍事利用功能，內(nèi)容包含有不能公開(kāi)的秘密的信息。二、 自然與社會(huì)的事物，其存在和運(yùn)動(dòng)都是一定要遵循對(duì)立統(tǒng)一的矛盾法則。根據(jù)海洋功能區(qū)劃的性質(zhì)和任務(wù)，限于海洋資源的社會(huì)價(jià)值關(guān)系到國(guó)家安全，而不能無(wú)條件公開(kāi)的社會(huì)性外，還有其需要予以公布的社會(huì)性。海洋功能區(qū)劃之所以“應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”，原因有四：第一，便于申請(qǐng)使用海域的部門(mén)、機(jī)構(gòu)、單位和個(gè)人了解已有的海域使用情況，避免重復(fù)或交叉申請(qǐng)某一海域。如果海域使用者不了解當(dāng)時(shí)海域的使用情況，就有可能發(fā)生申請(qǐng)已被別人全部或部分使用了的海域，造成海域使用申報(bào)者的盲目性；第二，有利于海域使用者主動(dòng)、積極地與鄰近和毗連海域已有開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)。由于海水是流動(dòng)的統(tǒng)一體，海洋生物也有其一致性，海底沉積物也在海水運(yùn)動(dòng)的控制下遷移，或懸浮或沉降于海底，如此便決定了毗連海域的