【村務(wù)公開中行政監(jiān)督制度研究（論文）】

村務(wù)公開中行政監(jiān)督制度研究以北京市為例目錄TOC\o"1-2"\h\u13815村務(wù)公開中行政監(jiān)督制度研究 15956以北京市為例 126527一、案例概況 17289二、案例分析 217428三、案例評價 3摘要：村務(wù)公開是基層民主監(jiān)督的重要形式，是維護(hù)村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要途徑。近年來因村務(wù)公開不規(guī)范、不及時等諸多因素引發(fā)的訴訟不斷增多，地方各級政府及其相關(guān)部門在行使職權(quán)時，普遍遇到法律法規(guī)依據(jù)不足、措施乏力、處理效果不理想等情況，影響著行政機(jī)關(guān)在村務(wù)公開工作中監(jiān)督職能的發(fā)揮，也不利于保障村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等合法權(quán)益。本文從村務(wù)公開中行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的現(xiàn)實情況入手，以北京市為例，通過案例分析法進(jìn)行研究，明確指出我國當(dāng)前村務(wù)公開中行政機(jī)關(guān)監(jiān)督存在的問題，為我國完善村務(wù)公開中行政機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制提出了解決路徑和辦法。關(guān)鍵詞：村務(wù)公開；行政機(jī)關(guān)；監(jiān)督制度一、案例概況以北京市T區(qū)M鎮(zhèn)為例，對于村民代表會議決策決議及落實情況等一些即時公開內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門習(xí)慣于要求各村在公示后“拍照并將照片發(fā)給相關(guān)職能部門”，以此作為其是否按時進(jìn)行公開的依據(jù)。實際上，各村公開了多長時間，行政機(jī)關(guān)無法實時進(jìn)行監(jiān)督。因此，一旦有村民以“公開時間不夠本人未發(fā)現(xiàn)公開內(nèi)容”等為由進(jìn)行起訴或申請進(jìn)行調(diào)查，行政機(jī)關(guān)很難進(jìn)行查證，查找不到有力的證據(jù)，最終都可能會以“調(diào)查不充分、未充分履職”等原因敗訴。在“馬賽與北京市豐臺區(qū)人民政府二審行政判決書”的案件中，馬賽2019年7月10日向村委會提出村務(wù)公開申請，8月1日向區(qū)政府提出責(zé)令公開申請，豐臺區(qū)人民政府9月29日作出被訴答復(fù)，從行政機(jī)關(guān)角度，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限在60日內(nèi)，的確是依法履行了監(jiān)督職責(zé)；但從訴求人角度，其要求公開的是某衛(wèi)生院與村委會簽訂的出租合同及收益發(fā)票，這個公開事項似乎并沒有什么難度，從提出申請到最后得到公開答復(fù)，歷時兩個多月，這個時限合理與否行政機(jī)關(guān)很難判定，所以只能依據(jù)最長60日的法定期限內(nèi)予以答復(fù)。在“馮淑珍與北京市豐臺區(qū)人民政府村務(wù)公開答復(fù)一審行政判決書”案件中，馮淑珍于2019年7月13日向村委會提出公開申請，由于村委會未公開，因而又向被告尋求行政救濟(jì)，自被告接到申請至最后做出被訴答復(fù)，歷時78天，后因其做出的答復(fù)超出“60日”的法定期限，其答復(fù)于2020年3月27日被法院撤銷，法院在判決書中責(zé)令其60日內(nèi)對原告的申請繼續(xù)履行法定職責(zé)。二、案例分析公開事項的有效期限難判定。村務(wù)公開涉及事項多、內(nèi)容繁雜，很難窮盡各類公開事項，更難以對各類公開事項有效的公開時限進(jìn)行明確，因此，村務(wù)公開主體在對村務(wù)公開事項時間分類時，很難進(jìn)行合理化判定。同理，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時，也缺乏合理的時限判定依據(jù)。在工作實踐中，有的行政機(jī)關(guān)的確按照規(guī)定履行了監(jiān)督職責(zé)，但在監(jiān)督過程中，從收到訴求人的訴求申請，至最后處理答復(fù)，沒有一個合理的處理時限作為參考，責(zé)令村委會在進(jìn)行公開時，也沒有合理的時間成本的依據(jù)，大多只能依據(jù)行政訴訟法規(guī)定的“兩個月”最長期限來處理，而這樣的時間上限，往往與實踐中事件的正常處理期限相違背，導(dǎo)致一些涉及村民實際利益的、亟須在短期了解的公開事項已經(jīng)無可挽救，損害了村民的合法權(quán)益。本案中，馮淑珍從其最初開始提出訴求申請，用了8個多月才得到了法院的判決書，還得再等近2個月才能得到最終的答復(fù)，但其要求公開的是關(guān)于某類房屋出租、租賃的合同、收益及收入分配方案，如果最終等到了公開，發(fā)現(xiàn)公開的事項有損自身的合法權(quán)益，其合法權(quán)益是否還能得到補(bǔ)償，這都是未知數(shù)，因為補(bǔ)償必然要涉及村民自治的事項，而行政機(jī)關(guān)又不能干預(yù)村民自治事項。行政機(jī)關(guān)對村務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督，最終目的就是要保障村民的合法權(quán)益，但若在監(jiān)督過程中無法判定某個事項的合理公開期限，那么即使最終公開了，那這樣的公開也就失去了其最終的意義。目前大部分行政機(jī)關(guān)在判斷村務(wù)公開是否按時，都是以“發(fā)照片”“現(xiàn)場抽查”的形式判斷。“發(fā)照片”便認(rèn)為按時公開了，“現(xiàn)場抽查”內(nèi)容還在，便認(rèn)為按規(guī)定的時間公開了。在“顧立清等與北京市豐臺區(qū)人民政府二審行政判決書”的案件中，村務(wù)公開申請人要求以書面合同文本并蓋章的形式進(jìn)行回復(fù)，但村委會采取張貼公開欄并拍照的形式進(jìn)行公開，在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)認(rèn)為，村委會已經(jīng)把公開事項在公開欄進(jìn)行了公示并拍照了，就認(rèn)可其已經(jīng)完成了公開，并未對其公開了多長時間進(jìn)行說明，行政機(jī)關(guān)以“照片”為證，可以說明村委會的確公開了，但很難以其他證據(jù)證明其公開的時長，因而對公開時限的問題并未明確。案例評價有的行政機(jī)關(guān)還有若干下屬單位，在實踐中容易出現(xiàn)推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等情況。因此，要在立法中通過條文的形式，明確村務(wù)公開監(jiān)督的第一責(zé)任主體。由于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府與各行政村聯(lián)系比較緊密，情況比較了解，且易于開展工作，因此可以參照《信訪條例》中第四條“堅持屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的原則，將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府作為第一責(zé)任人，以便于發(fā)揮其地域管轄優(yōu)勢進(jìn)行監(jiān)督。比如，條文中規(guī)定“村民可以向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府反映，村民對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府調(diào)查和處理結(jié)果不滿意的，可以向區(qū)（縣）人民政府反映；村民對區(qū)（縣）人民政府的處理結(jié)果不滿意的，可以向市人民政府反映或?qū)で笏痉ň葷?jì)。同時，立法中還應(yīng)明確要求責(zé)任主體落實行政程序法中的“行政協(xié)助制度”，堅持“首問負(fù)責(zé)制”，并在地方性法規(guī)、部門規(guī)章、單位規(guī)章制度等內(nèi)容中明確具體受理的單位、部門以及其他相關(guān)部門的協(xié)助職責(zé)。明確村務(wù)公開中行政機(jī)關(guān)監(jiān)督內(nèi)容。在這方面既要以列舉的形式做好村務(wù)公開內(nèi)容的列舉，同時也要做好與政府信息公開內(nèi)容的區(qū)分。實際上，政府信息和村務(wù)公開信息雖然有著一些差異，但其本質(zhì)上是有著共通之處的，二者都屬于在履行法定職責(zé)過程中制作、獲取、保存的信息。因此，從這個本質(zhì)出發(fā)，在立法中明確只要涉及村民委員會在履行其法定職責(zé)的過程中制作、獲取、保存的信息，都屬于村務(wù)公開內(nèi)容，而無論這些內(nèi)容是否同時也屬于政務(wù)信息公開內(nèi)容，都應(yīng)該屬于行政機(jī)關(guān)在村務(wù)公開中進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容。此外，可以參考張曉文提出的解決政府信息公開中隱私權(quán)與知情權(quán)沖突的途徑與方法，優(yōu)先社會政治和公共利益、維護(hù)人格尊嚴(yán)等方面的考量。在村務(wù)公開立法中規(guī)定村務(wù)公開中行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的豁免情形，比如一些處于研究、討論中不成熟、過程性信息或者可能涉及商業(yè)秘密、個人隱私等方面的信息，如果與申請人（村民）無直接利害關(guān)系，就應(yīng)該豁免公開?？梢越梃b“點題公開”的制度經(jīng)驗，在監(jiān)督內(nèi)容方面，凡是村民關(guān)心內(nèi)容，且又與群眾利益密切相關(guān)的一律堅持對外公開，納入行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。明確村務(wù)公開中行政機(jī)關(guān)監(jiān)督期限。目前普遍默認(rèn)的“兩個月”期限在行政機(jī)關(guān)對村務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督時雖然有一定參考價值，但對于村民利益缺乏保障，違背了行政程序法中的“效率原則”。因此，可以參考現(xiàn)行北京市一些規(guī)范性文件中將村務(wù)公開分為即時公開、階段性公開、長期公開的做法以及各類公開內(nèi)容的時間效力，在立法中明確行政機(jī)關(guān)對各類村務(wù)公開事項進(jìn)行監(jiān)督的履職期限，以便督促行政機(jī)關(guān)在有限時間內(nèi)履職完畢、保護(hù)村民的合法權(quán)益。這一方面督促行政機(jī)關(guān)必須在合理期限內(nèi)履職，另一方面也為行政機(jī)關(guān)在遇到一些疑難繁雜的村務(wù)公開事項時，提供了合理延期的法律依據(jù)。明確村務(wù)公開中行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的相應(yīng)保障措施。北京市作為我國首都，雖然還有很多行政村，但有的行政村已經(jīng)拆遷上樓但其村民卻仍然屬于農(nóng)業(yè)戶籍；有的村雖然村民已經(jīng)從戶口性質(zhì)上轉(zhuǎn)為居民，但保留著行政村建制，村集體資產(chǎn)以及各項村務(wù)事務(wù)等都與這些居民的切身利益息息相關(guān)；有的村則部分村民戶籍被轉(zhuǎn)為居民，部分村民卻仍然為農(nóng)業(yè)戶籍。從村務(wù)公開方面看，大量的村務(wù)公開事項都與這些村（居）民的利益息息相關(guān)。此外，在公開事項方面，土地流轉(zhuǎn)、平原造林、拆遷安置、古城改造、老舊小區(qū)和棚戶區(qū)改造等內(nèi)容也與很多地區(qū)存在差異。因此，北京市在制定地方性法規(guī)時，必須在村務(wù)公開的立法原則，公開的定義和性質(zhì)、公開主體、公開內(nèi)容、公開形式、公開時限、公開目的、受眾群體等基礎(chǔ)性概念方面進(jìn)行細(xì)化，以便更好地保護(hù)村民利益，同時行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)督時也更有針對性。參考文獻(xiàn)：[1]張耀威：《村民委員會監(jiān)督機(jī)制探究——以天津市楊臺村為例