公共選擇學派的憲政理論

公共選擇學派的憲政理論

公共選擇學派是當代西方經濟學的一個分支，公共選擇理論用經濟學的觀點和方法分析政治學的傳統(tǒng)問題，“簡單地說，是將經濟學應用于政治科學，公共選擇的主題就是政治科學的主題，即國家理論、投票規(guī)則、投票者行為、黨派政治學、官方政治等等?！盵i]公共選擇學派在政治理論上的一個特點是關注憲法問題，從交易政治學的觀點出發(fā)，政治交易先于市場交易，市場交易要依賴政治交易的結果——所形成的市場交易規(guī)則。最根本的規(guī)則是憲法，所以公共選擇學派注重憲法的作用。公共選擇理論的憲法學說有兩個基本特點：規(guī)則決定論和契約論。

規(guī)則決定論的基本主張是決策規(guī)則決定決策效果，決策規(guī)則重于決策效果。通過對各種集體決策的規(guī)則的研究，布坎南得出的結論是不同決策規(guī)則將導致不同的結果。經一致同意得出的決定最為公平，不會對任何個人的權益造成危害。簡單多數規(guī)則下的政策總會壓制處于少數的那些人的要求。一項政策的好壞不在于經濟學家的建議，而在于對政策制定的規(guī)則約束與規(guī)則約束下的政治過程。一項政策的好壞不取決于政策建議和決策行動，而取決于決策的規(guī)則和規(guī)則下的決策過程。

根據規(guī)則決定論，公平和效率的評價標準也在規(guī)則，在集體決定時，只要規(guī)則是公平的，結果就是公平的；只要規(guī)則是有效率的，結果就是有效率的。只要某項活動是按事先商定的規(guī)則進行，規(guī)則又得到一致的自愿同意，不管結果如何，都應視為公平的。規(guī)則公平來自其制定的過程，只要制定規(guī)則的過程經過了一致同意，規(guī)則就是公平的。公共選擇理論對一致同意的理解是寬泛的：沒有人表示反對，可以認為某規(guī)則仍是一致同意的。如果人們在經過修改的決策規(guī)則上達成一致，就有可能接受差強人意的決策結果。但有一個問題：如果人們對決策規(guī)則本身所體現的利益十分在意或有明確了解時，達成修改規(guī)則的“一致同意”又會十分困難。

一致同意也是鑒別規(guī)則是否有效率的標準，只要沒有面對全體一致要求改變規(guī)則，規(guī)則就是有效率的。公共選擇的規(guī)則決定論的方法論是重過程，不重效果，布坎南稱之為“主觀主義方法論”。一項集體決策是否有效率，應根據過程，而不是結果。效率的評價標準是當事人的主觀判斷，而不是外在標準。只有個人知道自己的利益為何，其他任何人都不可能越俎代皰。對個人而言，只要是按個人意愿行事，就是增進了個人效用。對整體而言，只要其中所有的個人都沒有受到強制，都可按自己的意愿行動，這個整體就有效率。評價集體行動時不需客觀標準，只需參加者對其中的活動的一致同意。

規(guī)則對公平的決定作用在于非規(guī)則的影響因素少，布坎南認為決定分配結果的因素有選擇、努力、運氣、出身等，只要選擇是自由的，個人就應自負其責，因而無所謂公平問題。運氣對于個人來說，完全是偶然的，也不會破壞公平原則。努力與分配的關系是“按勞付酬”，個人憑自己的努力得到的收益是正義的。只有出身會造成不平等，每個人的天賦是有差別的?！霸谧鞒鲞x擇之前，在運氣光臨經濟賭博以前，在開始努力以前，人們首先是帶著天賦進入比賽的?！盵ii]但可通過幫助，拉平出身所造成的差別，減輕不公平。糾正出身造成的不公平要依靠規(guī)則，保證有天賦差別的個人之間在機會上的均等。這種以公平為目的規(guī)則也應建立在一致同意的基礎上，一個規(guī)則被認為是公平的，不是它本身的狀況所決定，而是當事人都認可。所以，對于一項規(guī)則而言，當事人的同意在其是否公平之前，而不是因為其公平，人們才認可它。

規(guī)則對決策的決定作用來自其本身的約束功能，決策規(guī)則約束個人在集體中的行為，個人是在給定的規(guī)則程序下，根據自己對約束條件的理解，選擇能給自己帶來最大程度的滿足的行動方案。在經濟中，制度可以限制人的行為在自愿交易的范圍，使交易的結果趨向高效率?！耙粋€人的效用既受他接受和供給的商品和服務的影響，也受制度背景的影響。這種背景的改變，或者是活動規(guī)則的改變，會影響一個人的效用，正像他所獲得的商品數量的改變會影響他的效用一樣?！盵iii]

集體決策的規(guī)則是個體系，這個體系是相對固定的和持久的，地位相當于憲法。憲法是在集體決策之前制定的，決策規(guī)則先于決策，憲法存在于立法和決策之前。憲法先于政府，立憲階段達成的憲法契約是對政府行為的約束。

憲法的基礎是全體人的一致同意。制憲與修憲都是集體行動，布坎南認為有三種集體行動：執(zhí)行現行法律的行動、在現行法律范圍內的集體活動、改變法律本身和現行成套法律規(guī)定的活動。前兩種相對應于他所提到的“保護性國家”和“生產性國家”，第三種包括立法和立憲以及修憲活動。憲法的基礎是契約，即建立在一致同意之上的自愿協(xié)定。這與市場交換的原則——互相同意一樣，憲法契約與市場原則不矛盾，憲法體現為建立在一致同意基礎上的互利契約。憲法的目的是促進社會財富的增加，減少社會財富被剝奪。集體行動是個人為走出無政府狀態(tài)，避免囚犯困境的共同努力，每個個人的自由不應因集體行動而受損，這要求集體行動以一致同意為根據，唯有一致同意能夠說明修改規(guī)則的必要性。

對憲法的一致同意在以下兩種情況下可能失去。第一，政府可能破壞憲法，為自己謀利。官僚或政治家個人有以職謀私，欺騙憲法的動機。政府本身并不存在天然的、避免自己成為掠奪工具的約束。從制度上看，對政府的行為存在著程序上的和范圍上的約束：決策規(guī)則和立法程序有事先的規(guī)定；對政府行為有具體規(guī)定，在財政收支、貨幣發(fā)行、經濟管制等方面政府的權限也有嚴格限定，并由相應的權威機構監(jiān)督。但是這兩種約束均可能失效，在立法過程中立法人員可以利用程序，得出違背全體利益的立法，憲法反而被當作利益集團的工具，“立法至高無上，憲法則從屬于”。在司法和行政過程中，最高法院無力對抗國會，監(jiān)督機構做不到中立，政府行為的自由度可能很大。對集體決策的內在約束和外在約束都有可能失效。

第二，修憲的原因還可以是時間上的，立憲需一致同意，但后代并沒有參加立憲過程，不一定同意先輩制定的規(guī)則，所以有理由要求修憲。從這個意義上講，一部憲法不是一次形成的，因此隨著環(huán)境的變化，憲法也要發(fā)展。一部憲法也不能適用于所有的事件，當人們在決策時對一些問題無法達成一致時，有一個解決方案是修改決策規(guī)則。從更一般的道理上講，人們也會自己關于個人權利的理念出發(fā)，對照現實的權利狀況，假如與他們的預期相差很多，他們也會要求對憲法契約進行重新談判。政府政策失敗的原因也可能是由于決策規(guī)則。盡管現存的憲法不是凝固不變的，但重要的是，它為進行預測提供了一個基礎，使得人們能夠對末完全顯露的事件作出預期。當然，修改憲法的要求一定會產生，特別是從那些沒有參與制定原先的憲法契約的未來一代人中產生。

在布坎南看來，憲法改革不可避免，立憲改革的原則是契約論，建立或修改規(guī)則的標準是一致同意，政府必須保護每一個人不受掠奪，這是一致同意規(guī)則的要求。修改規(guī)則的前提是當事各方的一致同意，至少應使用最優(yōu)多數規(guī)則，以增加決策時所需的贊成票比例，盡量不用過半數規(guī)則，“制度改革的最后檢驗在于受影響各方之間的同意?！盵iv]這樣才能達到非零和的結果，實現帕累托最優(yōu)。公共選擇理論研究的是對政府的財政權力、貨幣權力、管制權力的憲法約束，只分析規(guī)則的好壞，不提供直接的政策建議，目的是保證通過規(guī)則總能自動制定出好的政策。

對于公共選擇的的憲法學說，布坎南認為是“另一種”政治經濟學。與古典經濟學不同，后者的對象是制度、規(guī)則，目的是為增強效率而設計和改革制度?！拔覀兎Q之為‘政治經濟學的科學’。它旨在估價強制的結構，即‘規(guī)則’，其最終目的是重新設計和改革，以確保在利用潛在互利關系上增強效率。”[v]為此布坎南區(qū)分廣義的公共選擇理論和狹義的公共選擇理論。狹義的公共選擇理論分析政治家、官僚和投票人的行為，廣義的公共選擇理論分析對公共選擇行動者的約束，是一種憲法理論?！皯椃ń洕治鰟t試圖對約束經濟行為者和政治行為者的選擇與活動的不同法律——制度——憲法規(guī)則的運轉性質作出解釋，這些規(guī)則界定了某種結構，在這一結構內，經濟行為者和政治行為者作出普通的選擇?！盵vi]

后來他又把對憲法的研究稱為“憲法經濟學”，憲法經濟學的研究對象不是經濟現象，而是象集體決策的規(guī)則這樣的政治問題，“憲法經濟學比正統(tǒng)經濟學涉足‘更高的’研究層次；它必須包容后者的成果及許多較不復雜的分支學科的成果?！盵vii]憲法經濟學目的也與經濟學不同，“憲法經濟學對那些維持憲法規(guī)定的人提出可能的規(guī)范建議，而正統(tǒng)經濟學則對于實務的政治家提出建議，具體地說，憲法經濟學考察對于約束的選擇，而不是在約束內的選擇，至今為止，經濟學家的注意力幾乎是唯一地放在第二個問題上?！盵viii]

其實，“憲法經濟學”本身就是個悖論，無論從哪個角度，憲法都不是經濟學的研究對象。布坎南的用意在于把經濟學擴展到社會政治領域，就像他所說的“經濟學帝國主義”。關注政治經濟制度的正確目標和借以達到目標的各種制度性手段，布坎南的目標是契約自由主義，達到這些目標的手段是一些憲法規(guī)則，它們能夠有效地約束關于為自我利益而談判的一般政治活動。但是他只分析了規(guī)則本身對決策后果的決定作用，沒有從規(guī)范意義上討論憲法問題?！安伎材辖⒘俗约旱钠跫s論的規(guī)范性理論；但它肯定過于簡單，不能擔負起這樣一種規(guī)范性理論所必須擔負的任務?！盵ix]

憲法經濟學的另一個基礎是制度觀，布坎南從相對主義認識論出發(fā)，認為有關政治制度方面的理論都不是絕對真理，“在政治中根本不存在類似真理的東西，‘那里’不存在的或應認為存在的獨一無二的價值，除了個人的估價?！盵x]政治的功能是通過決策規(guī)則，在利益沖突的個人之間達成一致意見。知識論的個人主義性質加上政治觀上的解決沖突論，就構成自由主義制度觀。他進而主張秩序不是人設計的產物，個人的知識和能力都是有限的，無力了解所有參加者的效用函數，也無力掌握全部有關的信息。比如，市場秩序在參加的個人自愿交換的過程中出現?！爸刃虮旧肀徽J為是產生秩序的過程的結果，”有關交換的秩序在不斷反復出現的交換過程中形成，“沒有這個過程，就沒有也不可能有秩序”。[xi]但他不贊成哈耶克的自發(fā)秩序理論，而是主張秩序受參與者的影響，比如市場參加者的個人因素會對市場交換的結果產生影響。

有的政治理論家把公共選擇的規(guī)則憲法論納入憲政理論，認為它屬于新憲政論。憲政的傳統(tǒng)是通過制度對政治權力加以限制，目的在于最大限度地保護個人的自由。從這點上看，公共選擇的政治哲學基礎正是憲政理論。新舊憲政論的區(qū)別在于政府的作用，古典憲政論主張消極的政府，他們“著意于設計這樣一種政治體制，它提供一個使公民們在其中管理自身事務的框架。社會問題大都通過私人之間的互動來解決，法律和市場使這種互動成為可能。社會福利的增進是通過私人的努力而不是通過政府的行動來實現的。”[xii]新憲政論出現于政治民主化推進，政府職能擴大的時代。政府不僅要維護正義，而且有責任改進個人的福利。它的任務變?yōu)椤凹饶軌蚍e極促進社會福利，又不至于陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配利益的專制之中?！?/p>

公共選擇學派中K·阿羅的社會選擇理論被看作是一種憲政理論，因為他所關心的仍是政治制度的設計。他注重的是集體決策的規(guī)則的后果，他提出的不可能性定理表明，有關集體決策的各種基本規(guī)則之間存在沖突。[xiii]1998年諾貝爾經濟學獎得主，美籍印度經濟學家A·森則指出，如果堅持個人效用之間不可比，就有阿羅不可能性定理。如果個人效用是可比的，就涉及社會公正問題，對社會就可以評價。社會默認個人的行動與社會認同個人的選擇不同，后者對個人的承認更強，會導致個人的自由與帕雷托最優(yōu)沖突。公共選擇被被當作新憲政理論中的一種，因為它關心政治制度的設計，“新憲政論主要關注的是發(fā)展一系列關于制定有助于建立理想政治秩序的制度設計原則。”[xiv]

新憲政論把憲法看作是一個跨學科的研究領域，提出“憲政社會科學”概念，認為關于憲法的研究不僅僅是法學的任務，政治學和經濟學都已加入。新憲政論“對目前社會科學中朝著制度主義的轉向作出了貢獻，并對最近以來的政治經濟學復興起了很大作用。它是從制度設計者的角度研究政治和經濟現象的一個綱領?！盵xv]用這一論斷為公共選擇的憲法學說定性是恰當的。

布坎南的制度理論繼承了源自亞當·斯密，經哈耶克發(fā)展的自然秩序說，反對政府過多干預個人經濟活動。但他又不同意哈耶克完全否認制度設計對市場秩序形成的作用，“我批評哈耶克把必然發(fā)生與自發(fā)產生的秩序的原理擴展到制度與法律?！盵xvi]哈耶克認為經濟制度的形成經過了社會的自然選擇和優(yōu)勝劣汰的過程，是自發(fā)產生的“正如亞當·弗格森所指出的：國家的建立是偶然的，它確實是人類行動的結果，而不是人類設計的結果；那么自由人的自發(fā)聯(lián)合所制造的事物，往往比他們個人的頭腦所能全部理解的更加偉大?！盵xvii]哈耶克對計劃經濟大加鞭笞，認為那是一種源自唯理主義，任意夸大個人能力的“建構理性主義”，但哈耶克又堅持對國家干預主義制度必須進行改革。

針對這個矛盾現象，布坎南提出“我的目標在于調和哈耶克對建設理性主義的批判和對制度改革的支持?！盵xviii]布坎南主張制度對市場秩序的產生和維持的重要性，競爭不是一個完全自發(fā)的過程，而是在一定的制度框架下進行的，“沒有合適的法律和制度，市場就不會產生體現任何價值的最大化意義上的‘效率’，如果我們真的能談到‘市場’的話，因為法律與制度包括明確受尊重或強制執(zhí)行的私有財產權與實行契約的制度?！盵xix]布坎南制度觀比哈耶克的區(qū)別在于：“我與哈耶克相比較少幾分進化論者的觀點，較多幾分構成論者的觀點?！盵xx]在布坎南看來，制度對于秩序是不可或缺。自由競爭會導致人際沖突，是被公認的市場缺陷，此時就產生對制度的需求，特別是政治制度?！霸谄渥钜话愕暮x上，政治的一個功能，是建立‘道路規(guī)則’，這個‘道路規(guī)則’使具有不同利益的個人和團體能夠追求極為不同的目標，而不至于出現公開的沖突?！盵xxi]政治性制度成份對經濟制度的重要性就在于此，布坎南主張憲法改革的動機也在于此。

公共選擇學派與新制度經濟學的制度觀是一致的，諾斯也主張“貿易收益只能通過委托人間或委托人與代理人間訂立合同實現，而合同訂立構成了一個政治/經濟體系的制度框架。因此，沒有某種形式的政治秩序，有組織的貿易就無法出現?！盵xxii]比如憲法可以看作是能夠使人從交易中得益的一套規(guī)則。新制度經濟學也認為政治規(guī)則先于經濟規(guī)則，“廣義地說，政治規(guī)則導致經濟規(guī)則，但這種因果關系是雙向的。也就是說，雖然經濟利益結構也影響政治結構，但產權和合同是由政治決策界定和實施的?！盵xxiii]

注釋:

[i]丹·繆勒：《公共選擇》，商務印書館中譯本，1992年，第5頁。

[ii]布坎南：《自由、市場與國家》北京經濟學院出版社中譯本，第131頁。

[iii]加·洛克斯利：《個人、契約和憲法：布坎南的政治經濟學》，載J·R·沙克爾頓等編：《當代十二位經濟學家》，商務印書館中譯本，1992年，第39頁。

[iv]《自由、市場與國家》北京經濟學院出版社中譯本，第107頁。

[v]《自由、市場與國家》北京經濟學院出版社中譯本，第33頁。

[vi]布坎南：《憲法經濟學》，中譯文載《市場社會與公共秩序》，三聯(lián)書店，1996年，第334頁。

[vii]《憲法經濟學》，載《市場社會與公共秩序》，第334頁。

[viii]《憲法經濟學》，載《市場社會與公共秩序》，第334頁。

[ix]卡·愛·索烏坦：“什么是新憲政