怎樣完善國有資產(chǎn)出資人制度

怎樣完善國有資產(chǎn)出資人制度

由于建立新型國有資產(chǎn)管理、營運(yùn)、監(jiān)督體制和機(jī)制，建立國有資本出資人制度，涉及到投融資體制、財稅體制、人事體制及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革，是一項觸及各方面利益調(diào)整的系統(tǒng)工程。建立出資人制度僅僅依靠政府發(fā)文件是不夠的，政府行政法規(guī)解決不了現(xiàn)行法律的障礙，需要立法先行。應(yīng)當(dāng)先立法，后行動，充分認(rèn)識到立法的緊迫性和法律必要的前瞻性、超前性。

有的人歸納出深圳模式、上海模式、武漢模式、寧波模式等等，我以為一個城市一種模式恐怕就太多了，也反映不出"模式"的本質(zhì)特征。深圳是小政府大社會，本來沒有行業(yè)主管部門，是集中政府國有股權(quán)成立控股公司，上海撤銷行政主管部門改制成為國有資產(chǎn)控股公司，與深圳的模式是一致的，都是政府實(shí)行政資分開設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行政企分開授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為國有資本運(yùn)營的出資人代表，應(yīng)當(dāng)歸于一種模式。

□劉儀舜

建立新型的國有資產(chǎn)管理體制主要目的是為了解決國有資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)的問題，建立出資人制度是整個新體制的核心和關(guān)鍵一環(huán)，但是誰是出資人代表？如何建立出資人制度？出資人代表從事資本運(yùn)營采取什么管理模式？法律如何規(guī)范出資人制度？這些問題仍然值得進(jìn)一步探討。

為什么要建立出資人制度

《憲法》規(guī)定"中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民"。"人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會"。國有資產(chǎn)屬全體人民所有，全國人民代表大會應(yīng)當(dāng)是國有資產(chǎn)所有者代表，但是《憲法》沒有對此作明確的規(guī)定?！稇椃ā芬?guī)定全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使立法權(quán)和執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況，但也未明確究竟由誰對國有資產(chǎn)負(fù)責(zé)任，因此國有資產(chǎn)所有者代表存在法律缺位的問題。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定國有資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬一致性，它不屬于任何一個自然人或哪一個單位或組織的法人，它是"全民"的，那么國家就必須有一個形象具體化、實(shí)在化的所有者代表。

黨的十六大提出出資人要到位，出資人的概念是從經(jīng)營性資產(chǎn)角度提出來的，國有資產(chǎn)包含資源性、行政事業(yè)性和經(jīng)營性三類資產(chǎn)，這三類資產(chǎn)都需要有一個看得見、摸得著、實(shí)實(shí)在在的所有者代表，而且必須人格化、制度化，國有資產(chǎn)才有人負(fù)責(zé)，建立國有資出資人制度才能保證落到實(shí)處。

傳統(tǒng)的公有產(chǎn)權(quán)制度，人人都有，人人都沒有，人人負(fù)責(zé)，人人都不負(fù)責(zé)。政府作為國有資產(chǎn)的管理者，本來不是所有者代表，擁有國有資產(chǎn)的"產(chǎn)權(quán)"，并非"所有權(quán)"，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人僅僅是經(jīng)營者，兩者都不是國有資產(chǎn)所有者真正代表。因此，長期以來許多學(xué)者、專家主張法律應(yīng)明確規(guī)定在全國人大下面設(shè)立公有產(chǎn)權(quán)管理委員會，論述了政府社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有權(quán)管理職能應(yīng)在全國人大這個層次上分開的必要性，應(yīng)當(dāng)說是有道理的。但是我國現(xiàn)行政治制度決定了人民代表大會只掌管立法權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，不可能具體實(shí)施對國有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營，不像西方三權(quán)分立的議會，有的連審計局也屬議會。

現(xiàn)實(shí)的情況是國有資產(chǎn)出現(xiàn)了問題，人民代表大會及其常務(wù)委員會也找不出責(zé)任人。在這樣的情況下，國有資產(chǎn)所有者代表缺位的問題不妥善解決，出資人制度就難以真正建立。因此在建立國有資產(chǎn)管理新體制，設(shè)計出資人制度時必須首先研究解決國有資產(chǎn)所有者法律缺位的問題?，F(xiàn)實(shí)的辦法就是要通過《國有資產(chǎn)法》授權(quán)由政府行使國有資產(chǎn)所有者代表職責(zé)，明確規(guī)定國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職權(quán)，從而樹立起一個真正對人民、對國家高度負(fù)責(zé)的極具權(quán)威的機(jī)構(gòu)，《憲法》也要在修訂時加以確認(rèn)。由此可以理解，黨的十六大決定中央政府與地方兩級政府"分別代表國家履行出資者職責(zé)，享有所有者權(quán)益"的真正含義，也就是說根據(jù)中國實(shí)際情況，將國有資產(chǎn)所有者代表之職能通過法律授權(quán)由政府承擔(dān)，由人民代表大會負(fù)責(zé)立法和監(jiān)督。

正是因為國有資產(chǎn)由政府代行所有者職能的責(zé)任重大，中央要求政府必須按政府社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開，即"政資分開"和"政企分開"的原則設(shè)立政府機(jī)構(gòu)，設(shè)立國有資產(chǎn)管理委員會就是要體現(xiàn)上述兩項原則，樹立一個管資產(chǎn)、管人事相統(tǒng)一，既具體又實(shí)在的國有資產(chǎn)所有者代表的形象，以彌補(bǔ)所有者代表法律缺位的問題。"政資分開"是政府社會經(jīng)濟(jì)管理與國有資產(chǎn)所有者兩個職能相對分開的，在政府首長那里是分不開的，只能是從橫向上將政府部門的職能分開，國有資產(chǎn)管理設(shè)立專司職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資源性、行政事業(yè)性、經(jīng)營性三類資產(chǎn)的資產(chǎn)化管理；"政企分開"是指經(jīng)營性國有資產(chǎn)從縱向上將政府管理部門與企業(yè)分開。

國有資產(chǎn)專司管理機(jī)構(gòu)是政府重要的行政管理機(jī)構(gòu)，按政企分開的原則，不能直接管企業(yè)，更不能直接去進(jìn)行國有資本的運(yùn)營。因此這個國有資產(chǎn)所有者代表是政府不可或缺的專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的重要管理部門，由它對全國人民、對國家的全部國有資產(chǎn)負(fù)責(zé)任，而且應(yīng)由政府主要負(fù)責(zé)人掛帥，其形象既具體又實(shí)在，具有權(quán)威性。

以人民銀行為例，它是主管金融的政府部門，是"管銀行的銀行"，對整個金融系統(tǒng)實(shí)行監(jiān)管和調(diào)控，在組織上是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下獨(dú)立于其他銀行之上，又具有發(fā)行貨幣、制定金融政策之大權(quán)，其"形象"就比較實(shí)在，職權(quán)非常明確，但它還是政府社會經(jīng)濟(jì)管理者，還不是金融性國有資產(chǎn)所有者代表。因此，國有資產(chǎn)管理委員會作為國有資產(chǎn)所有者代表就應(yīng)當(dāng)像人民銀行的形象一樣極負(fù)責(zé)任、極具權(quán)威。

首先，它管轄的范圍應(yīng)包括全部國有資產(chǎn)，不僅不能只管非金融性經(jīng)營性國有資產(chǎn)還要管金融性經(jīng)營性國有資產(chǎn)，不僅要管好經(jīng)營性資產(chǎn)，還要管好資源性、行政事業(yè)型國有資產(chǎn)，因為資源性、行政事業(yè)性資產(chǎn)也要實(shí)行"政資分開"，如果國資管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍只限于非金融性經(jīng)營性資產(chǎn)，國務(wù)院和地方政府是否還要分別成立政資分開的金融性國有資產(chǎn)管委會、資源性國有資產(chǎn)管委會？

其次，不能將國有資產(chǎn)所有者代表降格為政府下屬的事業(yè)單位，又造成政府國有資產(chǎn)所有者代表缺位。

第三，國有資產(chǎn)管理委員會的組成人員應(yīng)包括各綜合管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人，因為國有資產(chǎn)的管理和運(yùn)營任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，又需要在政府總體改革方案和基本政策的框架內(nèi)才能進(jìn)行集體決策。為了提高效率，可以設(shè)常務(wù)委員會處理日常事務(wù)，重大問題要由全體委員會決定。如果實(shí)行實(shí)體制由幾個負(fù)責(zé)人決策，很容易造成少數(shù)人專權(quán)操縱，風(fēng)險就很大。因此必須要使政府國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的形象既具體又實(shí)在，極具權(quán)威性，彌補(bǔ)國有資產(chǎn)所有者代表法律缺位的缺陷，為建立國有資產(chǎn)出資制度創(chuàng)造前提條件。

誰履行出資人代表的職責(zé)？

政府經(jīng)法律授權(quán)履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，是否各級政府設(shè)立的國有資產(chǎn)管理委員會就可直接管理企業(yè)，充當(dāng)出資人代表？

實(shí)際上國有資產(chǎn)管理委員會無論是政府機(jī)構(gòu)還是事業(yè)單位都是代表政府履行授權(quán)范圍內(nèi)國有資產(chǎn)的管理權(quán)。不能忘記中央要求國有資產(chǎn)管理委員會要按照"政企分開"的原則設(shè)立，并不宜直接插手國有資產(chǎn)的經(jīng)營，而是要以國有資產(chǎn)管理者的身份授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國有資本的運(yùn)營。由于長期以來政府既是國有企業(yè)的"婆婆"，又是"老板"，通過雙重權(quán)力直接插手企業(yè)，直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，企業(yè)既不能自主經(jīng)營，也不能自負(fù)盈虧，成為經(jīng)濟(jì)效益低下的根源。

國有資產(chǎn)管理委員會應(yīng)當(dāng)管什么？《國有資產(chǎn)法》在1995年的草案中曾規(guī)定了12項職責(zé)，如今看來當(dāng)時思想仍不夠解放，實(shí)際上國有資產(chǎn)管理委員會能做好對所轄范圍國有資產(chǎn)戰(zhàn)略發(fā)展與預(yù)算管理，研究起草有關(guān)法律法規(guī)，任免和考核國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人員，簽訂國有資產(chǎn)保值增值合同，加強(qiáng)監(jiān)督管理就可以了。它應(yīng)是政府與企業(yè)之間的"隔離帶"，對于政府，它是資本經(jīng)營者，對于企業(yè)，是"老板"，即出資人代表，履行股東的三項事權(quán)，這樣既解決了政企不分的難題，保證政府不再插手企業(yè)事務(wù)，又可以保證出資人代表按市場規(guī)律進(jìn)行資本運(yùn)營。

國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)在國外叫做國有控股公司，這是各國國有資產(chǎn)管理體制改革的成果，并不是我們的發(fā)明。它作為國有資本的出資人代表負(fù)責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)國有資本的運(yùn)營，對控股參股企業(yè)履行股東權(quán)利，要根據(jù)國家政策及市場情況進(jìn)行資本運(yùn)營，在企業(yè)內(nèi)部要實(shí)行人事管理、重大決策管理、收益管理等三項事權(quán)管理，同時要進(jìn)行戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、運(yùn)營監(jiān)控管理等三項輔助管理及產(chǎn)權(quán)事務(wù)管理，這是國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)不宜直接管、也管不了的事情。

經(jīng)過十多年的改革試點(diǎn)，各省市中心城市基本上普遍設(shè)立了國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，說明從理論上到實(shí)踐上已經(jīng)基本上解決了，做得好的是因為政府機(jī)構(gòu)改革使政資分開、政企分開比較到位，做得差的仍然是政府機(jī)構(gòu)職能未真正轉(zhuǎn)變，出資人制度難以形成的緣故。

按照十六大精神政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之后實(shí)行了"管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合"，如果還繼續(xù)沿襲隸屬關(guān)系式的行政干預(yù)，就會成為"老板加婆婆"，就會繼續(xù)將企業(yè)管死，退回到改革的原點(diǎn)，不僅如此，由于比過去政府部門的權(quán)力更大了，問題也可能更為復(fù)雜。難怪許多人擔(dān)心如果巨大的國有資產(chǎn)缺乏有力的監(jiān)督，由少數(shù)人專權(quán)和操縱，形成內(nèi)部人控制，如果地方政府為保護(hù)監(jiān)管企業(yè)而強(qiáng)化區(qū)域分割和市場保護(hù)，就會使改革有倒退的危險。如果仍然習(xí)慣沿用政府下指標(biāo)、搞運(yùn)動的方式不遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將出現(xiàn)國有資產(chǎn)"一賣了之"或?qū)?jīng)營者半賣半送的情況，很快就會把有可能用于解決或部分解決對職工不良債務(wù)的資產(chǎn)耗盡，造成嚴(yán)重的社會后果。因此，為了貫徹十六大精神，必須認(rèn)真研究究竟由誰在實(shí)際上履行出資人代表的職責(zé)，更好地建立出資人制度。

出資人的管理模式

國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)是授權(quán)經(jīng)營國有資本的出資人代表，這在國際、國內(nèi)都是不爭之事實(shí)。各地方政府在國有企業(yè)改革的實(shí)踐中越來越認(rèn)識到國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的重要性和必要性，特別是中心城市面對成千上萬戶國有企業(yè)惟有通過國有控股公司才能得以有效的治理。

由于我們從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)，國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)組建與國外有許多的不同，主要有行業(yè)主管部門改制、全國性工業(yè)總公司改制、大型企業(yè)集團(tuán)授權(quán)經(jīng)營、集中政府國有股權(quán)組建綜合性經(jīng)營機(jī)構(gòu)、通過投資體制改革組建國家或地方投資公司等多種形式。有的人歸納出深圳模式、上海模式、武漢模式、寧波模式等等，我以為一個城市一種模式恐怕就太多了，也反映不出"模式"的本質(zhì)特征。深圳是小政府大社會，本來沒有行業(yè)主管部門，是集中政府國有股權(quán)成立控股公司，上海撤銷行政主管部門改制成為國有資產(chǎn)控股公司，與深圳的模式是一致的，都是政府實(shí)行政資分開設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行政企分開授權(quán)國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為國有資本運(yùn)營的出資人代表，應(yīng)當(dāng)歸于一種模式。

就國有資產(chǎn)經(jīng)營公司從事資本運(yùn)作的經(jīng)營形式可分為純粹型和混合型兩種，純粹型國有控股公司不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過控股、參股其他企業(yè)從事國有股權(quán)經(jīng)營及金融資本的營運(yùn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。混合型控股公司既直接從事生產(chǎn)經(jīng)營，又從事資本運(yùn)營，一般是具備條件授權(quán)經(jīng)營的大型企業(yè)集團(tuán)。

出資人代表制度的法律保障由于建立新型國有資產(chǎn)管理、營運(yùn)、監(jiān)督體制和機(jī)制，建立國有資本出資人制度，涉及到投融資體制、財稅體制、人事體制及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革，是一項觸及各方面利益調(diào)整的系統(tǒng)工程。建立出資人制度僅僅依靠政府發(fā)文件是不夠的，政府行政法規(guī)解決不了現(xiàn)行法律的障礙，需要立法先行。應(yīng)當(dāng)先立法，后行動，充分認(rèn)識到立法的緊迫性和法律必要的前瞻性、超前性。

首先要通過《國有資產(chǎn)法》對國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、功能予以定位并通過法律授權(quán)明確國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為出資人代表的特殊企業(yè)法人地位。

其次，在遵循《公司法》的同時通過《國有資產(chǎn)法》給予國有資產(chǎn)經(jīng)營公司特殊授權(quán)，如對外投資可以超過凈資產(chǎn)的50％、公司的股權(quán)收益不重復(fù)納稅、資本變現(xiàn)收入免交所得稅、依法取得的收益和出售股權(quán)的收入在規(guī)定范圍內(nèi)不上繳國庫留給公司自主使用。

第三，法律規(guī)定經(jīng)過