養(yǎng)老保險統籌層次

養(yǎng)老保險統籌層次

養(yǎng)老保險的統籌層次問題，關系養(yǎng)老保險的跨地區(qū)轉移和可持續(xù)發(fā)展，關系職工養(yǎng)老保障權益的實現和養(yǎng)老基金的安全，關系到全國統一的勞動力市場和各地區(qū)經濟公平競爭環(huán)境的形成，一直為社會各界所廣泛關注。2007年9月，原勞動和社會保障部提出要在兩年內全國實現養(yǎng)老保險省級統籌。為全面調查了解養(yǎng)老保險統籌的現狀，更好地參與當前的社會保險立法，切實推動統籌層次的提高，2008年1～9月，筆者所在的全國總工會保障部對浙江、陜西、上海、內蒙、寧夏、福建、廣東等7個省市進行了調查研究，形成了關于養(yǎng)老保險統籌層次現狀、改革路徑和發(fā)展方向的系統思考。

一、我國養(yǎng)老保險統籌層次的基本狀況

2007年，原勞動和社會保障部、財政部聯合印發(fā)了《關于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統籌有關問題的通知》，明確了省級統籌標準。截至2008年底，全國已有北京、天津、吉林、黑龍江、上海、福建、重慶、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等17個省、自治區(qū)、直轄市實現了養(yǎng)老保險省級統籌，其他省份也在制定相關的政策措施，各地養(yǎng)老保險制度趨向統一，經辦能力大幅提高，加上已實現省級統籌地區(qū)的先進經驗，為今年內實現省級統籌創(chuàng)造了有利條件。

目前實現省級統籌的地區(qū)主要有以下幾個特點：一是在省級范圍內做到基本制度、繳費基數和比例、計發(fā)辦法的統一。二是北京、上海、天津和陜西等4個省、直轄市實行統收統支模式，各市縣征繳的基金直接歸集到省級統一管理，并由省級統一實行社會化發(fā)放。三是新疆、寧夏等一些省區(qū)實行預算管理、兩級調劑模式。四是陜西、吉林、黑龍江、上海、天津等5個省、直轄市養(yǎng)老保險經辦機構實行了垂直管理。

二、提高養(yǎng)老保險統籌層次的問題與障礙

實現養(yǎng)老保險省級統籌過程中遇到的問題

1部分實現省級統籌的省份基金的調劑力度明顯不足，省一級的支付壓力過大。一些實現了省級統籌的地方，基金的統籌和調劑主要在省一級，各市縣的積極性調動不夠，于是形成了企業(yè)依賴政府，市縣依賴省級的現象，省級支付壓力增大。加之一些市縣在處理地方經濟發(fā)展和社會保障的關系上，從地方利益出發(fā)，執(zhí)行政策時存在隨意性，千方百計幫助企業(yè)通過辦理提前退休來解決下崗職工的安置矛盾，其結果是既破壞了養(yǎng)老政策的統一性，又增加了省級統籌基金的支付壓力，影響了全省基金調劑功能的正常發(fā)揮。另外，實現省級統籌的省份仍存在空白點，還未實現全省范圍的統籌。一些省份養(yǎng)老保險經辦機構沒有實行垂直管理，這與養(yǎng)老保險省級統籌存在矛盾。

2未實現省級統籌地區(qū)存在養(yǎng)老保險待遇和基金結余差異較大，統一繳費基數和繳費比例難的障礙。從調研的情況看，由于歷史和現實的原因，大部分省份各市、縣的平均工資不一，養(yǎng)老保險繳費基數和比例、計發(fā)標準差異較大，實現數字上繳費基數和計發(fā)標準的統一容易，但要考慮各地的具體情況，真正將差別很大的標準統一起來，勢必產生繳費落差、待遇落差等現實問題。如廣東省各市繳費基數和繳費比例存在較大的差異。繳費比例最低的為10％，如深圳、珠海、東莞、中山、佛山等；最高的22％，如湛江市。內蒙古自治區(qū)2006年職工社會平均工資最高的地區(qū)是鄂爾多斯市，為27074元，最低的興安盟則為12351元，兩者相差一倍多。以社會平均工資為基礎的養(yǎng)老統籌基金的差距也在兩倍以上。

3相當一部分省市對實現省級統籌心存疑慮。由于同一省內不同市、縣之間的經濟發(fā)展水平、贍養(yǎng)比例存在較大差異，與欠發(fā)達市、縣相比，發(fā)達市、縣基金總量大，存量也大，基金確保發(fā)放的時間長，發(fā)達市、縣認為實現省級統籌對本地區(qū)職工不利。發(fā)達市、縣的積極性不足對省級統籌的改革造成了極大的阻力。同時，一些省擔心在“分灶吃飯”的財政體制下，實行省級統籌會加重省級財政資金的壓力，而市、縣政府將會甩包袱、責任弱化；市、縣政府將缺乏對養(yǎng)老保險擴面、征收和投入的積極性；解決一些市、縣存在的應參保未參保問題、企業(yè)欠費問題、企業(yè)改制中的養(yǎng)老保險問題等大量歷史遺留問題將十分棘手等。

實現養(yǎng)老保險省級統籌面臨一些深層的制度障礙

1改革初期策略選擇上統放不分所造成的后遺癥影響巨大。養(yǎng)老保險制度改革初期，在具體改革方案設計上，中央賦予地方政府較大的自主權，結果導致全國產生了上百種改革方案，強化了低層次的養(yǎng)老統籌。雖然在改革進入中期之后，中央政府大力介入并制定有關養(yǎng)老保險方面的改革方針乃至具體實施方案，但不同地區(qū)在養(yǎng)老保險歷史債務、經濟水平、人口結構方面的巨大差距，以及業(yè)已形成的中央、地方、企業(yè)、個人等不同的利益格局，嚴重制約了統籌層次的提高。

2養(yǎng)老保險歷史債務問題直接影響統籌層次的提高。1995年開始，我國從傳統的現收現付制一步跨入到全新的部分積累制模式，這是在部分退休職工單位養(yǎng)老保障還未轉化成社會統籌、中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬還未找到有效化解辦法的條件下過渡的。由此，制度的轉型造成了養(yǎng)老保險的巨額歷史債務，不得不采取個人賬戶空賬的方式來維持養(yǎng)老保險基金的當期發(fā)放。截至2007年底，個人賬戶空賬近1萬億元，而且每年以1000多億元的規(guī)模繼續(xù)擴大。從目前來看，養(yǎng)老保險的隱性債務應在8萬億元左右?？梢耘袛嗟氖牵诮欢陜?，養(yǎng)老保險的主要支付對象是在過去制度下已經退休的“老人”和在過去制度下已經積累了大部分養(yǎng)老金即將退休的“中年人”，對這些人的支付大部分是償還歷史債務。實行省級統籌之后，所有歷史債務問題都要上交，市、縣政府完全將包袱甩給省級政府，部分省級政府將面臨較大的壓力。例如歷史包袱比較重的東北三省，還有廣東、山東等大省，養(yǎng)老金的歷史債務均超過幾千億元。

3分灶吃飯的財政體制及各級政府業(yè)已形成的利益格局影響統籌責任的實現。我國改革開放三十年來，逐步形成“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。這種財政管理體制在我國養(yǎng)老保險格局上的反映就是：在一個統籌范圍內，養(yǎng)老保險基金收支平衡以及確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的任務主要由與該統籌范圍相對應的某一級地方政府負責。當統籌范圍內基金出現入不敷出時，由當地財政負責兜底。實行省級統籌后，勢必出現省財政與市、縣財政責任難以劃分，省級統籌能力不強的問題，也會出現名統實分的狀況。這種“分灶吃飯”的財政體制極易產生地方利益主義和依賴思想，部分市、縣政府不愿意加大財政投入，省級財政被迫應對養(yǎng)老金的當期發(fā)放，壓力倍增，從而對省級統籌態(tài)度消極。

三、提高養(yǎng)老保險統籌層次的基本思路及對策建議

基本思路

首先，借鑒國外經驗，明確提高養(yǎng)老保險統籌層次的方向是實行全國統籌，并將其寫入正在制定之中的《社會保險法》。

世界上建立現代社會保障的國家基本上都是中央統籌，無論是三方共同負擔型養(yǎng)老保障模式，國家負擔型養(yǎng)老保障模式，企業(yè)、個人負擔型養(yǎng)老保障模式，還是個人負擔型養(yǎng)老保障模式，均不存在養(yǎng)老保險統籌層次問題，均由中央政府或其授權管理的機構來統

一、集中管理和運營。大多數養(yǎng)老金或退休金業(yè)務都由各種半獨立性的機構負責，但均受政府的監(jiān)督，養(yǎng)老保障支出依法由政府集中安排。在這些國家，盡管具體管理養(yǎng)老保障項目的機構很多，既有政府機構，也有民間團體和私人企業(yè)，但從總的傾向上看，養(yǎng)老保險是由中央政府集中管理的。以法國為例。在養(yǎng)老保險的制度上，中國與法國有很大的相似之處，都存在著大量的有不同覆蓋對象、不同繳費水平、不同待遇水平的多樣性的養(yǎng)老保險制度，而沒有建立起統一的養(yǎng)老保險制度。但即使如此，法國依然建立了中央統一的基金征繳、管理機構。在基金征收上，全國高度集中，強制實施。在基金管理上，由獨立于國家之外的帶有私營性質的公益部門養(yǎng)老保險全國基金會進行經營，實行收支兩個機構、兩條線管理，各司其職，互相監(jiān)督和制約?；饡扇±硎聲墓芾硇问?，工會和雇主委員會聯合組成理事會共同管理。這對中國有很大的借鑒意義?？梢姴徽擆B(yǎng)老保險由私營機構還是公立機構來進行管理，實行全國統籌是養(yǎng)老保險的最終選擇。我國建國之初實行的勞動保險制度也是實行全國統籌。

全國統籌的主要涵義是：基本養(yǎng)老保險制度統一，繳費基數和比例統一，基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法和統籌項目統一，基金全國統一調度使用，統一編制和實施基本養(yǎng)老保險基金收支預算并明確各級政府的責任，業(yè)務規(guī)程統一。其中，基金統收統支是核心內容。它要求在全國范圍內統一調度和使用基金，統一編制基金收支預算，明確各級政府的責任，各級政府嚴格按照批準的基金收支預算執(zhí)行。

從客觀條件看，我國的財政收入每年以1萬億元左右的規(guī)模增長，今年有望突破6萬億元，以我國目前的財力完全有能力通過對某些地區(qū)的補貼來實現全國統籌，并不像人們想象的那么艱難。目前，我國的養(yǎng)老保險名義上是地方政府分散決策，各自對本地區(qū)的養(yǎng)老保險計劃負全責，但事實上1998年實行確保養(yǎng)老金發(fā)放后，地方養(yǎng)老保險在資金出現缺口時就要求上級政府予以補助，將地方負責制演變成為中央政府財政兜底制，這一問題早就顯性化了。從1998年算起，預計到今年年底，中央財政支付養(yǎng)老保險專項補助金將超過5700億元，而地方不足千億。實行全國統籌后，就可以充分明確中央政府承擔養(yǎng)老保險的最后“兜底”責任，進而增強人們在養(yǎng)老保險上的預期和信心，增強人們對于政府的信任和支持。在即將出臺的《社會保險法》中，明確了養(yǎng)老保險實行省級統籌，并逐步向全國統籌過渡，這就從立法上積極穩(wěn)妥地保證了養(yǎng)老保險全國統籌的實現。

其次，要明確提出實行全國統籌的時間表，實施“三步走”戰(zhàn)略。

實現全國統籌不能一蹴而就，存在許多現實的障礙。本著積極穩(wěn)妥的考慮，國家必須下決心于2009年底前基本實現省級統籌。省級統籌的實現不僅為全國統籌打下基礎，而且將提供必要的經驗。在此基礎上，再用3年的時間即本屆政府屆滿之時，到2012年底前全面實現全國統籌。據測算，基礎養(yǎng)老金全國統籌，可以使全國企業(yè)和職工個人總和平均費率比現行實際費率低1個百分點。在由省級統籌向全國統籌邁進的過程中，如果消極等待“條件成熟”，實現全國統籌將遙遙無期。因此，應按照三步走的戰(zhàn)略來實現養(yǎng)老保險全國統籌：第一步應實現省級統籌采用統收統支的完全統籌模式，在全省范圍內統一調度和使用基金，統一編制基金收支預算，明確各級政府的責任，各級政府嚴格按照批準的基金收支預算執(zhí)行。第二步應建立全國統一預算和全國養(yǎng)老保險調劑金制度，采用分省征收、發(fā)放，余缺調劑的方式，建立科學規(guī)范的養(yǎng)老保險轉移支付體系，科學劃分中央和地方政府的財權、事權。第三步過渡到全國統收統支的模式，在全國范圍內統一調度和使用基金，統一編制基金收支預算，明確各級政府的責任，真正實現全國統籌。

最后，由兩種養(yǎng)老保險統籌基金運作模式逐步規(guī)范為統一的統收統支模式。

上文已經提到，實施“三步走”戰(zhàn)略的第一步是實現省級統籌采用統收統支的完全統籌模式，在全省范圍內統一調度和使用基金，統一編制基金收支預算，明確各級政府的責任，各級政府嚴格按照批準的基金收支預算執(zhí)行。這里牽涉—個基金運作模式的問題，這是提高統籌層次面臨的一個核心問題。2007年原勞動和社會保障部、財政部聯合發(fā)布的《企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統籌標準》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金由省級統一調度使用，實行統收統支，由省級直接管理?，F階段，也可采取省級統一核算、省和地兩級調劑，結余基金由省級授權地、縣管理的方式，其中，中央財政、省級財政補助資金和上解的調劑金由省級統一調劑使用?！卑凑者@個文件，實際上是國家承認了省級統籌的兩種資金運作模式：第一種是統收統支的資金運作模式，全面實行統收統支統管模式的省級統籌。統一全省養(yǎng)老保險費基和費率，統一全省經辦，集中管理全省養(yǎng)老保險數據，轉移接續(xù)辦法隨之加以調整，從根本上解決上解調劑問題。第二種是保持目前分級征收養(yǎng)老保險費的模式，按基金需要或一定比例上解調劑金。省級通過實行統一的基金預算管理，提高省級調劑的比例，地市一級應在全市范圍內實行統收統支的基金管理模式。在各市統收統支的基礎上，通過省級調劑保證困難地區(qū)基本養(yǎng)老金的支付，平衡全省養(yǎng)老保險基金的收支缺口。

分析兩種資金運作模式，統收統支的資金運作模式增加了省級統籌的權威性，更接近于大數法則，省級統籌處于絕對的主動地位，是比較理想的基金運作模式。但是，就當前大部分省的情況來看，有兩個問題需要加以配套解決：一是與之相適應的基金收支管理機構垂直管理問題。不管養(yǎng)老保險費由社保機構征收，還是由稅務部門代收，均需要實現垂直管理。二是市、縣政府責任問題。如果在資金并不充裕的情況下實行省級統收統支，免除市、縣政府調整財政支出結構的責任，全省養(yǎng)老金的發(fā)放缺口全部依靠調整省級財政支出結構來解決，目前的省級財政無力承擔。而基金分級征收，上解調劑金的做法，從社會保險的一般原則來講，較統收統支模式同大數法則的差距更大，而且仍然沒有完全擺脫分灶吃飯財政體制的影響。但不需要對目前管理體制和工作體制進行傷筋動骨的改變，減少了改革成本，強調市、縣政府的責任，分散了基金的風險和省級財政的壓力，通過完善制度提高基金上解力度，強化了保證措施，實行起來更加容易，而且應該承認，它也是一種歷史進步。但放在實現全國統籌的層次去考慮，建議在采取一定配套措施情況下，目前已經實行這種余缺調劑模式的省份，應盡快向統收統支的模式轉化。

配套措施

將目前養(yǎng)老保險以市、縣統籌提升為省級，然后由省級進一步提升至全國統籌，需要制定和完善一系列配套的措施與手段。

1理順管理體制，盡快實行經辦機構垂直管理。養(yǎng)老保險基金的管理要通過集中管理取代分散管理、用垂直管理取代屬地管理。在實行省級統籌時，養(yǎng)老保險經辦機構要在全省范圍內實行垂直管理，全省建立一個養(yǎng)老保險事務管理服務中心，各市縣設立派出機構。全省經辦機構的編制、人員統一由省級政府核定，日常工作經費統一由省財政列支，由省里實行“人、財、事”的統一管理，不受地方政府管轄。通過強有力的組織保證，對養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、使用等環(huán)節(jié)實施全面統一的管理。

2建立科學合理的中央和地方各級政府責任分擔和激勵約束機制。從一些省份實行省級統籌的經驗來看，可以采取專項預算管理、定額補助、自求平衡、財政兜底的辦法，分清各級政府的責任，避免下級政府對上級政府的過度依賴。地方養(yǎng)老保險經辦機構根據預算確定的征收額征繳養(yǎng)老保險費，并全部上繳至中央養(yǎng)老保險經辦機構，中央養(yǎng)老保險經辦機構再根據預算支出額將資金分配到各地。地方政府的責任是在未能完成預算計劃時補貼所發(fā)生的缺口，確保按時足額發(fā)放；中央政府的責任