小議行政強(qiáng)制執(zhí)行法律適用的問(wèn)題

小議行政強(qiáng)制執(zhí)行法律適用的問(wèn)題

在域外立法中，行政決定并不是立法的通用術(shù)語(yǔ)。有明確規(guī)定的如《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第551條規(guī)定：“行政決定是指行政機(jī)構(gòu)對(duì)某一問(wèn)題所作的最終處理決定?！薄度毡拘姓绦蚍ā芬?guī)定的行政行為有法令、處分、申請(qǐng)、不利益處分等，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”中的行政行為有行政處分、行政契約、法規(guī)命令、行政規(guī)則、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)等?！堵?lián)邦德國(guó)行政程序法》第35條規(guī)定：“行政行為是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他官方措施?！庇纱丝梢?jiàn)，在域外立法中，行政決定并非嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語(yǔ)，使用行政決定的并不多見(jiàn)。由是觀之，行政決定更多的是一個(gè)泛稱(chēng)意義上的概念。通過(guò)以上關(guān)于行政決定的分類(lèi)梳理，對(duì)于《行政強(qiáng)制法》第2條第3款中所指的行政決定需要明確以下認(rèn)識(shí)。第一，不包括程序意義上的行政決定。行為層面的決定僅僅是一種程序設(shè)計(jì)，一般由法律作出明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格適用程序要求即可，如果行政相對(duì)人認(rèn)為程序違法，可以提出撤銷(xiāo)之訴，對(duì)程序嚴(yán)重違法的行政行為可以拒絕履行。對(duì)于有關(guān)程序所作出的決定，這類(lèi)決定不具有獨(dú)立性，它依附于某行政行為并被該行政行為所吸收。在行政處罰程序中的關(guān)于舉行聽(tīng)證會(huì)的決定，顯然不會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的行政行為對(duì)待，它會(huì)被行政處罰行為所吸收；在實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行之前，行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)催告當(dāng)事人履行義務(wù)的決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定，顯然也不能將該決定視作事后強(qiáng)制執(zhí)行行為所執(zhí)行的基礎(chǔ)決定，它被行政強(qiáng)制執(zhí)行行為所吸收。②第二，不包括抽象行政行為的行政決定。行政相對(duì)人不履行抽象行政決定的，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政處罰等手段來(lái)制裁，這樣可以轉(zhuǎn)化為具體行政決定的執(zhí)行。因此，《行政強(qiáng)制法》所指的行政決定應(yīng)當(dāng)是具體的行政行為，并且是具有履行內(nèi)容的行為，即作為義務(wù)。

行政決定強(qiáng)制執(zhí)行法律適用中的具體問(wèn)題

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政決定的執(zhí)行主體包括人民法院和行政機(jī)關(guān)，這種執(zhí)行體制與立法之前的做法基本相當(dāng)，但是，仔細(xì)梳理相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)行政決定強(qiáng)制執(zhí)行所面臨的法律適用存在期限計(jì)算、執(zhí)行主體、管轄法院、審查標(biāo)準(zhǔn)等諸多問(wèn)題。

起始期限的計(jì)算不統(tǒng)一

行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行，因執(zhí)行主體的不同可以分為，行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行和行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行開(kāi)始時(shí)間的不統(tǒng)一表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行與人民法院執(zhí)行之間。

1.行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的起算時(shí)間有差別。行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行行政決定的依據(jù)有兩個(gè)，即《行政強(qiáng)制法》第34條、第44條。第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。”該條所指的是一般情況下，行政機(jī)關(guān)有執(zhí)行權(quán)的，強(qiáng)制執(zhí)行的開(kāi)始時(shí)間是行政決定規(guī)定的履行期限屆滿(mǎn)之日。第44條規(guī)定：“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除?！北緱l規(guī)定被學(xué)界解讀為《行政強(qiáng)制法》直接授權(quán)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的新規(guī)定，體現(xiàn)了該法治“軟”的立法理念，屬于法律直接賦予行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)。同為行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，第44條的開(kāi)始執(zhí)行期限為復(fù)議和起訴期限屆滿(mǎn)之日，兩相比較之下，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的起算時(shí)間相差懸殊。解釋這種差別對(duì)待的原因一般認(rèn)為是第44條涉及的行為對(duì)于相對(duì)人權(quán)益影響較大，所以應(yīng)當(dāng)賦予更充足的權(quán)利救濟(jì)時(shí)間。這種以拆違作為權(quán)益影響大小的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不具有足夠的說(shuō)服力，這種立法思路只是就目前的治理現(xiàn)狀而言，一旦城鎮(zhèn)化任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)，拆違不再是普遍性行為的時(shí)候，這樣的法律標(biāo)準(zhǔn)將不具有現(xiàn)實(shí)意義，所以筆者以為應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起始期限的計(jì)算。

2.申請(qǐng)人民法院執(zhí)行的期限存在法律適用的矛盾。申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限，目前有兩部法律有規(guī)定。一是《行政強(qiáng)制法》第53條，該法規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿(mǎn)之日起3個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！币源藶閾?jù)，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限是起訴期限滿(mǎn)之后的3個(gè)月之內(nèi)。二是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第88條，該解釋規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿(mǎn)之日起180日內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理?！备鶕?jù)這一規(guī)定，申請(qǐng)的期限為起訴期限滿(mǎn)之日起180日內(nèi)。3個(gè)月與180日相差不大，但這種不統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致法律之間“依法打架”，適用機(jī)關(guān)無(wú)所適從。

管轄法院有待明確

我國(guó)行政訴訟制度的設(shè)計(jì)應(yīng)分為兩個(gè)方面，一是“民告官”，即訴訟審查，也就是一般意義上的行政訴訟；二是“官告民”即非訴訟審查，指的是行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定的案件。對(duì)于訴訟審的管轄問(wèn)題，在此不作展開(kāi)，非訴訟審管轄法院的法律適用存在規(guī)定之間的不協(xié)調(diào)和立法重視不夠等問(wèn)題。

1.規(guī)定之間的不協(xié)調(diào)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第89條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，由申請(qǐng)人所在地的基層人民法院受理；執(zhí)行對(duì)象為不動(dòng)產(chǎn)的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層人民法院受理。基層人民法院認(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院執(zhí)行；上級(jí)人民法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由下級(jí)人民法院執(zhí)行?！边@一規(guī)定指出非訴案件的管轄法院為申請(qǐng)人所在地基層法院或不動(dòng)產(chǎn)所在地基層法院，同時(shí)對(duì)指定管轄作了規(guī)定?！缎姓?qiáng)制法》第54條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書(shū)送達(dá)10日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！睋?jù)此規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的管轄法院為申請(qǐng)人即行政機(jī)關(guān)所在地或不動(dòng)產(chǎn)地的法院，這里只是表明了地域管轄，級(jí)別管轄沒(méi)有明示。2012年4月10施行的《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條規(guī)定：“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件，由房屋所在地基層人民法院管轄，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本地實(shí)際情況決定管轄法院。”該規(guī)定指明了管轄法院的級(jí)別和地域，即不動(dòng)產(chǎn)所在地基層法院管轄，但也考慮到了例外的指定管轄。以上規(guī)定的地域管轄都是統(tǒng)一的，即申請(qǐng)人或不動(dòng)產(chǎn)地，有待明確的是級(jí)別管轄。如果說(shuō)《行政強(qiáng)制法》中的“有管轄權(quán)的人民法院”試圖靈活處理級(jí)別管轄的問(wèn)題，但是在該法實(shí)施之后發(fā)布的司法解釋為何又規(guī)定房屋所在地基層法院管轄，并且，從房屋征收補(bǔ)償決定這類(lèi)案件的執(zhí)行難度來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是比較大的。

2.非訴案件的管轄未能進(jìn)入管轄體制改革的視野。自從我國(guó)行政訴訟制度建立以來(lái)，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)始終沒(méi)有停止對(duì)保障行政審判公正審理的探索和研究。提級(jí)管轄、異地管轄都已經(jīng)通過(guò)司法解釋得到確認(rèn)。今年1月4日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，體現(xiàn)了最高人民法院推進(jìn)行政審判體制改革，強(qiáng)化行政審判工作的決心和信心。但是，無(wú)獨(dú)有偶，無(wú)論是已經(jīng)取得成效的提級(jí)管轄、異地管轄，還是開(kāi)始試點(diǎn)的相對(duì)集中管轄，這些改革都只針對(duì)行政訴訟案件，非訴訟案件一律排除在外。值得注意的是，2011年全國(guó)法院行政非訴案件執(zhí)行收案數(shù)169354件，結(jié)案數(shù)169912件。2011年全國(guó)法院審理行政一審案件情況收案數(shù)136353件，結(jié)案數(shù)136361件。③由此可見(jiàn)，行政非訴案件的收案和結(jié)案數(shù)量都已經(jīng)超過(guò)了行政一審案件。但遺憾的是，非訴案件管轄一方面存在著規(guī)定之間的矛盾，另一方面不被管轄體制改革所重視。這一局面與管轄概念的界定有關(guān)，根據(jù)現(xiàn)有的教材，一般認(rèn)為，管轄是關(guān)于上下級(jí)法院和同級(jí)法院之間對(duì)于第一審行政案件的分工和權(quán)限。所以建議對(duì)行政訴訟管轄重新界定，正視非訴案件超過(guò)訴訟案件的審判實(shí)踐，重視非訴案件管轄規(guī)定之間的統(tǒng)一和管轄體制的改革與完善。

執(zhí)行主體的確定標(biāo)準(zhǔn)不明

《行政訴訟法》第66條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！备鶕?jù)這一規(guī)定，我國(guó)行政決定的執(zhí)行主體是人民法院和行政機(jī)關(guān)。但僅僅根據(jù)該條的規(guī)定，很難理清兩種主體的具體分工，《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》確立的裁執(zhí)分離體制使得執(zhí)行主體的確定更加復(fù)雜。因此，筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)當(dāng)在立法上明確規(guī)定享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，另一方面對(duì)于裁執(zhí)分離的適用范圍應(yīng)當(dāng)加以明晰。

1.明確規(guī)定享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第13條的規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@意味著行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)屬于法律保留的事項(xiàng)，其他任何規(guī)范性文件都不得設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行。從我國(guó)現(xiàn)行立法來(lái)看，除了法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行之外，行政法規(guī)、規(guī)章也有規(guī)定，這顯然不符合法律保留的設(shè)定要求。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)自身有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的法律為11件，行政法規(guī)30件、部門(mén)規(guī)章50件。④筆者對(duì)法律的規(guī)定加以歸納，規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的法律主要是：《海上交通安全法》、《兵役法》、《預(yù)備役軍官法》、《電力法》、《治安管理處罰法》、《集會(huì)游行示威法》、《戒嚴(yán)法》、《防洪法》、《海關(guān)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《稅收征收管理法》等。根據(jù)以上法律的規(guī)定可見(jiàn)，除公安、稅務(wù)、海關(guān)、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)等少數(shù)行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)外，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。為了保障《行政強(qiáng)制法》的順利實(shí)施，對(duì)原有法律以下規(guī)范性文件規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，應(yīng)予以及時(shí)清理，對(duì)法律規(guī)定不統(tǒng)一的，應(yīng)及時(shí)修訂。如《土地管理法》第83條規(guī)定：“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿(mǎn)不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)。”同樣是拆除違法建筑物等，《行政強(qiáng)制法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》三者的規(guī)定并不統(tǒng)一，這類(lèi)問(wèn)題急需解決。⑤今年3月25日，《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》指出：“根據(jù)行政強(qiáng)制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)?！边@一批復(fù)明確了依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》拆違的權(quán)力，但依據(jù)《土地管理法》拆違的問(wèn)題仍然存在。

2.明晰裁執(zhí)分離的適用范圍。2011年1月21日發(fā)布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條規(guī)定：“被征收人拒不搬遷的，作出決定的市縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！痹撘?guī)定被輿論認(rèn)為司法強(qiáng)拆取代了行政強(qiáng)拆。⑥可是正當(dāng)人們對(duì)于司法強(qiáng)拆寄予厚望時(shí)，2011年9月9日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，《通知》的第六項(xiàng)內(nèi)容就提到“積極探索裁執(zhí)分離，即由法院審查、政府組織實(shí)施的模式”。當(dāng)然，這一緊急通知的發(fā)布與半年內(nèi)各地出現(xiàn)的暴力拆遷有密切關(guān)系。2012年4月10施行的《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施?！边@一規(guī)定被解讀為裁執(zhí)分離，通過(guò)這些信息可以看出，最高人民法院關(guān)于裁執(zhí)分離的規(guī)定有從征收、拆遷的泥潭抽身的考慮，也可以說(shuō)人民法院不想成為政府征收、拆遷的保障工具，不愿被指責(zé)為“幫兇”。從目前關(guān)于裁執(zhí)分離的規(guī)定來(lái)看，主要指的是國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域。至于《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，具體沒(méi)有規(guī)定執(zhí)行機(jī)關(guān)是法院還是行政機(jī)關(guān)，對(duì)此應(yīng)加以明確。

審查標(biāo)準(zhǔn)的可操作性不強(qiáng)

行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定，人民法院受理后進(jìn)行審查，這種審查屬于非訴訟案件的審查。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第95條和《行政強(qiáng)制法》第58條的規(guī)定，非訴訟審查包括：明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的，其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。這里的審查標(biāo)準(zhǔn)既不是程序性審查標(biāo)準(zhǔn)，也不是嚴(yán)格的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，可以概括為“明顯錯(cuò)誤或違法標(biāo)準(zhǔn)”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第93條只是規(guī)定組成合議庭審理，至于是否開(kāi)庭沒(méi)有明確?！缎姓?qiáng)制法》第58條規(guī)定在作出裁定前可以聽(tīng)取被執(zhí)行人和行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，至于如何聽(tīng)取，以何種方式聽(tīng)取沒(méi)有具體要求，由此推理非訴訟審查的方式不同于訴訟審，因?yàn)檫@種審查不可能也沒(méi)必要按訴訟的開(kāi)庭、舉證、質(zhì)證、認(rèn)證等程序進(jìn)行，否則也體現(xiàn)不出與訴訟審的區(qū)別。但是，《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第6條規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)較前述標(biāo)準(zhǔn)有明顯不同，即“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)；明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)；明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益，或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件沒(méi)有保障；明顯違反行政目的，嚴(yán)重?fù)p害公共利益；嚴(yán)重違反法定程序或者正當(dāng)程序；超越職權(quán)；法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的其他不宜強(qiáng)制執(zhí)行的情形”。這被輿論認(rèn)為是“七種情形不得強(qiáng)拆”。以上標(biāo)準(zhǔn)顯然嚴(yán)格了許多，尤其是正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)首次在我國(guó)司法審查中出現(xiàn)，引起了學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)的關(guān)注。但這一規(guī)定中“法定程序或正當(dāng)程序”的表述方式，容易讓人理解為兩者是并列關(guān)系，但眾所周知，正當(dāng)程序的位階更高，符合法定程序未必符合正當(dāng)程序的要求。因此，梳理以上規(guī)定，非訴訟審查的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一規(guī)定，正當(dāng)程序的引入是立法的進(jìn)步，但這種與法定程序并列的規(guī)定方式并不合理，對(duì)于正當(dāng)程序缺乏詳細(xì)的列舉說(shuō)明，導(dǎo)致受訴法院在審查中缺乏可操作性。

行政決定強(qiáng)制執(zhí)行的法律救濟(jì)

行政決定一旦進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段，說(shuō)明行政相對(duì)人非常抵觸該行政決定，行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行或申請(qǐng)法院執(zhí)行都是萬(wàn)不得已的舉措，在這種缺乏和諧因素的背景下，不論執(zhí)行的主體是行政機(jī)關(guān)還是人民法院，對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)慎之又慎。但是，僅僅依靠執(zhí)行主體的自律顯然是靠不住的，唯有通過(guò)科學(xué)合理、便捷高效的法律救濟(jì)機(jī)制，才能達(dá)到規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的積極作用。

現(xiàn)行立法關(guān)于行政決定強(qiáng)制執(zhí)行法律

救濟(jì)的規(guī)定和評(píng)析從現(xiàn)有立法來(lái)看，對(duì)行政決定強(qiáng)制執(zhí)行的法律救濟(jì)作出規(guī)定的法律主要是《行政訴訟法》、《治安管理處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《國(guó)家賠償法》等。具體的救濟(jì)方式主要包括暫停執(zhí)行、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)?，下文就?duì)這幾種方式展開(kāi)分析。

1.暫停執(zhí)行名存實(shí)亡。具體行政行為不停止執(zhí)行是行政訴訟和行政復(fù)議的特殊原則，《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》都有具體行政行為暫停執(zhí)行的規(guī)定，從而形成了不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外的共識(shí)。這種規(guī)定在法國(guó)、日本、臺(tái)灣地區(qū)行政法中也有規(guī)定。該原則體現(xiàn)了行政效率優(yōu)先的理念，但是，從行政審判實(shí)踐來(lái)看，恰恰出現(xiàn)了反著來(lái)的局面，停止執(zhí)行成了原則，不停止執(zhí)行是例外。另外，筆者對(duì)公安機(jī)關(guān)行政拘留擔(dān)保停止執(zhí)行的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鮮有行政相對(duì)人對(duì)行政拘留提出復(fù)議或起訴，所以《治安管理處罰法》第107條的規(guī)定很少適用。分析以上問(wèn)題的原因，一是復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院為了保障決定或判決的順利實(shí)現(xiàn)，出于穩(wěn)妥考慮，只要不是緊急情況下必須執(zhí)行的，一般都會(huì)首先裁定原行為暫停執(zhí)行，等到復(fù)議或訴訟結(jié)果出來(lái)之后，再?zèng)Q定是否執(zhí)行。二是行政相對(duì)人認(rèn)為行政拘留無(wú)非是限制幾天人身自由，無(wú)關(guān)大礙，甚至有的違法行為人寧可被拘留也不愿意承擔(dān)財(cái)產(chǎn)損失。

2.申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、請(qǐng)求國(guó)家賠償遭遇受案范圍門(mén)檻。《行政強(qiáng)制法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！边@里的“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制”可以理解為行政機(jī)關(guān)采取的行政強(qiáng)制措施、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行行政決定、行政機(jī)關(guān)實(shí)施法院準(zhǔn)許執(zhí)行的裁定三種行為，第一種行為不在本文的討論范圍，所以重點(diǎn)分析后兩種行為的救濟(jì)?？梢哉f(shuō)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定結(jié)束了行政強(qiáng)制執(zhí)行救濟(jì)無(wú)門(mén)的歷史，該法的進(jìn)步意義值得肯定。但是，《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》中受案的范圍都規(guī)定的是行政強(qiáng)制措施，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，如果要納入范圍，只能在兜底條款中找到依據(jù)。這樣的解釋與《行政強(qiáng)制法》中行政強(qiáng)制的概念并不吻合。因?yàn)椋摲ㄕ{(diào)整的行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行，既然前述的救濟(jì)法對(duì)行政強(qiáng)制措施都做了專(zhuān)門(mén)列舉，而現(xiàn)在將行政強(qiáng)制執(zhí)行放在其他行為中，顯然不能顯示兩者的并列關(guān)系。建議對(duì)救濟(jì)法的范圍列舉作出調(diào)整，改行政強(qiáng)制措施為行政強(qiáng)制。

3.行政賠償與刑事賠償程序有別。行政決定強(qiáng)制執(zhí)行因執(zhí)行主體的不同，申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)某绦蛞膊煌?，行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行或法院裁定、行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，通過(guò)行政賠償程序來(lái)救濟(jì)。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行，法院裁定并執(zhí)行的，參照適用刑事賠償程序。根據(jù)《國(guó)家賠償法》，這兩種程序的設(shè)計(jì)有較大區(qū)別，請(qǐng)求行政賠償可以由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出決定，或者在申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟時(shí)一并提出。以法院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的刑事賠償，對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的決定不服，可以向上一級(jí)法院的賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定，對(duì)該決定不服還可向更上一級(jí)法院的賠償委員會(huì)提出申訴，賠償委員會(huì)作出的決定是終局決定，不得起訴?？梢?jiàn)，同為申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，法院實(shí)施和行政機(jī)關(guān)實(shí)施的救濟(jì)路徑并不相同。

行政決定強(qiáng)制執(zhí)行法律救濟(jì)機(jī)制的完善思路

針對(duì)我國(guó)行政決定強(qiáng)制執(zhí)行法律救濟(jì)所存在的問(wèn)題，筆者在查閱域外相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，考慮到法律的穩(wěn)定性和立法之間的協(xié)調(diào)等問(wèn)題，認(rèn)為救濟(jì)機(jī)制的完善應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾點(diǎn)。

1.增加預(yù)防性救濟(jì)。綜觀我國(guó)現(xiàn)有的救濟(jì)，除了暫停執(zhí)行之外，行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償都屬于事后救濟(jì)。雖然事后救濟(jì)通過(guò)賠償能夠彌補(bǔ)一定的損失，但這種單一的救濟(jì)方式，很難充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益。在英國(guó)，在某一公共機(jī)構(gòu)不履行其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)時(shí)，受害方即可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制令。在美國(guó)，法院是行政強(qiáng)制執(zhí)行的最后主體，雖然行政機(jī)構(gòu)可以發(fā)動(dòng)行政程序來(lái)實(shí)施行政執(zhí)行，但當(dāng)行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)行決定遭到當(dāng)事人的拒絕履行時(shí)，行政機(jī)構(gòu)一般無(wú)權(quán)強(qiáng)迫當(dāng)事人履行。行政性的執(zhí)行程序中一般有聽(tīng)證前的協(xié)商解決、正式聽(tīng)證等。⑦法國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行有嚴(yán)格限制，規(guī)定了5個(gè)具體的條件，即行政決定的合法性；當(dāng)事人有反抗或明顯的惡意；法律的明確規(guī)定；情況緊急；無(wú)其他任何可能的合法手段。并將行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重違法視為是暴力行為，由普通法院管轄，法院可以命令行政機(jī)關(guān)停止暴力行為。⑧我國(guó)香港地區(qū)法律規(guī)定的救濟(jì)有申請(qǐng)人身保護(hù)令等。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”規(guī)定的救濟(jì)機(jī)制是“一個(gè)程序，兩種責(zé)任”，即執(zhí)行異議程序，賠償、補(bǔ)償責(zé)任。這里的執(zhí)行異議，不同于我國(guó)法律規(guī)定的申辯權(quán)，執(zhí)行機(jī)關(guān)認(rèn)為異議有理由的，應(yīng)立即停止執(zhí)行，并撤銷(xiāo)或更正已為之執(zhí)行行為，認(rèn)為其無(wú)理由者，應(yīng)于10日內(nèi)加具意見(jiàn)，送直接上級(jí)主管機(jī)關(guān)于30日內(nèi)決定之。以上國(guó)家和地區(qū)的預(yù)防性救濟(jì)值得我國(guó)法律借鑒，如執(zhí)行異議程序，可以以此為參照來(lái)完善我國(guó)的申辯制度，還有法國(guó)的嚴(yán)重違法升格為暴力行為的制度，對(duì)于我國(guó)的暴力拆遷具有很好的借鑒價(jià)值。

2.加強(qiáng)非訴訟審查。我國(guó)行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行體制兼采英美的司法性強(qiáng)制執(zhí)行和德國(guó)、日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政性強(qiáng)制執(zhí)行模式。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行要有法律的明確授權(quán)，從現(xiàn)有法律來(lái)看，取得授權(quán)的行政機(jī)關(guān)是少數(shù)，這就表明我國(guó)行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行大多要通過(guò)法院審查程序，即非訴訟審查。并且從前文的分析來(lái)看，我國(guó)非訴訟審查數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了訴訟審查。但是，從行政訴訟的相關(guān)制度來(lái)看，非訴訟審查未能引起重視。當(dāng)前，在討論《行政訴訟法》修改的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，全面考慮訴訟審和非訴訟審兩大體系的制度構(gòu)建。非訴訟審查制度構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：一是管轄法院的公正保障。提級(jí)管轄、異地管轄、相對(duì)集中管轄等改革應(yīng)結(jié)合非訴訟審的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行。二是審理方式多樣化。不應(yīng)局限于書(shū)面審理，必要時(shí)可以考慮開(kāi)庭審，或者組織聽(tīng)證等。三是細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)。借鑒最高人民法院關(guān)于房屋案件執(zhí)行的司法解釋?zhuān)鞔_正當(dāng)程序的要求，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。

3.裁執(zhí)分離普遍化。裁執(zhí)分離的司法解釋是在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將國(guó)有土地上房屋征收決定的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予法院之后，人民法院難負(fù)其重的背景下發(fā)布的，可以說(shuō)法院對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)并不是很歡迎的。應(yīng)當(dāng)肯定，在強(qiáng)制執(zhí)行前增加司法審查程序，有利于防止行政機(jī)關(guān)恣意執(zhí)行，也給行政相對(duì)人多了一道權(quán)利保障。但是，將執(zhí)行實(shí)施交由人民法院，在我國(guó)法院受政府財(cái)政、人事約束的體制下，難逃幫政府執(zhí)行的嫌疑，難以樹(shù)立人民法院的中立地位，更有損司法權(quán)威。因此，筆者認(rèn)為，可以將裁執(zhí)分離從國(guó)有土地上房屋征收領(lǐng)域擴(kuò)展到整個(gè)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政決定，這種設(shè)計(jì)基于以下理由。首先，與行政強(qiáng)制執(zhí)行的概念相稱(chēng)。從我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的概念來(lái)說(shuō)，更接近于實(shí)行行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的國(guó)家和地區(qū)，如德國(guó)的《聯(lián)邦行政強(qiáng)制執(zhí)行法》、日本的《行政代執(zhí)行法》、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政執(zhí)行法”。但在行政強(qiáng)制執(zhí)行的解釋中，卻出現(xiàn)了申請(qǐng)法院執(zhí)行，并且在法院準(zhǔn)許執(zhí)行的裁定作出之后，人民法院實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，這種行為的性質(zhì)界定始終存有爭(zhēng)議，學(xué)界有三種觀點(diǎn)。⑨一是行政性質(zhì)說(shuō)。認(rèn)為執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)取決于執(zhí)行根據(jù)，非訴訟執(zhí)行的對(duì)象是具體行政行為，具體行政行為既有公定力、拘束力，也有執(zhí)行力。二是司法權(quán)說(shuō)。認(rèn)為凡是司法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，即為司法權(quán)。三是兼具兩重性質(zhì)。⑩以上觀點(diǎn)的爭(zhēng)議只是角度不同的分歧，但從通俗概念上來(lái)講，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行與行政強(qiáng)制執(zhí)行確有不合。其次，裁執(zhí)合一不符合正當(dāng)程序的要求。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)