政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)

政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)

審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司

總的說(shuō)來(lái)，我國(guó)的政府環(huán)境審計(jì)目前處于探索階段。通過(guò)幾年的探索，逐步明確了以下一些問(wèn)題：在審計(jì)對(duì)象上，以環(huán)境保護(hù)資金為主；在審計(jì)類型上，以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主；在審計(jì)內(nèi)容上，受上述審計(jì)對(duì)象和審計(jì)類型的影響，目前我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)主要包括對(duì)環(huán)境保護(hù)資金籌集、使用和管理的審計(jì)，對(duì)環(huán)境保護(hù)投資項(xiàng)目的審計(jì)，對(duì)環(huán)境保護(hù)制度的合理、有效性的審計(jì)等內(nèi)容。其中的后兩項(xiàng)內(nèi)容，是以環(huán)境保護(hù)資金為載體展開的。

政府環(huán)境審計(jì)今后的發(fā)展，是繼續(xù)探索環(huán)境審計(jì)理論和實(shí)踐的過(guò)程。一方面，由于以下幾方面的原因，受國(guó)際環(huán)境審計(jì)發(fā)展的影響很大。其一，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)在促進(jìn)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)開展環(huán)境審計(jì)，組織各區(qū)域交流環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和信息等方面非?；钴S；其二，自2000年最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)成立，并且審計(jì)署當(dāng)選為委員會(huì)主席后，我們參與環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域的國(guó)際交流進(jìn)一步增多；其三，我們應(yīng)該向政府環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)家學(xué)習(xí)，如荷蘭、挪威等歐洲國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)在對(duì)海洋環(huán)境的國(guó)際協(xié)議方面的審計(jì)、對(duì)固體廢棄物的審計(jì)方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)。這些國(guó)家政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展可以說(shuō)代表著一定的發(fā)展趨勢(shì)，我們?cè)趯?duì)外交流中，也必然受到國(guó)際環(huán)境審計(jì)發(fā)展的影響。這促使我們?cè)趯徲?jì)對(duì)象、審計(jì)方法、審計(jì)內(nèi)容等方面進(jìn)一步探索擴(kuò)展，例如，今年在參加最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)執(zhí)行委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)，按照會(huì)議的分工，我國(guó)要提供有關(guān)固體廢棄物審計(jì)的案例。而在這之前我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)均沒(méi)有開展過(guò)此類審計(jì)，為完成所承擔(dān)的任務(wù)，審計(jì)署實(shí)施了對(duì)北京市醫(yī)療垃圾的審計(jì)調(diào)查，在組織方法、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了初步的探索。另一方面，政府環(huán)境審計(jì)的發(fā)展還必須充分考慮我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

1.在審計(jì)對(duì)象和審計(jì)內(nèi)容上，將逐步增強(qiáng)對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)注。

國(guó)際上政府環(huán)境審計(jì)從一開始就將環(huán)境政策作為主要關(guān)注對(duì)象。目前國(guó)際上政府環(huán)境審計(jì)所關(guān)注的環(huán)境政策主要是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，這是因?yàn)槊睢刂菩偷沫h(huán)境政策執(zhí)行的成本太高，并且主要是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)用，各國(guó)更多地采用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。而且，就審計(jì)機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)能力而言，對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的評(píng)價(jià)要強(qiáng)于對(duì)命令——控制型環(huán)境政策的評(píng)價(jià)。

我國(guó)在過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，偏重于運(yùn)用命令——控制型環(huán)境政策，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，將逐漸增強(qiáng)對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用。在1992年我國(guó)政府制定的中國(guó)環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策中，對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策做了很充分的闡述“按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補(bǔ)償費(fèi)，并開展對(duì)環(huán)境稅的研究；研究并試行把自然資源和環(huán)境納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，使市場(chǎng)價(jià)格準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的環(huán)境代價(jià)；制定不同行業(yè)污染物排放的時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)企業(yè)污染治理達(dá)到國(guó)家和地方規(guī)定的要求；對(duì)環(huán)境污染治理、廢物綜合利用和自然保護(hù)等社會(huì)公益性明顯的項(xiàng)目，要給予必要的稅收、信貸和價(jià)格優(yōu)惠；在吸收和利用外資時(shí)，要把環(huán)境保護(hù)工作作為同時(shí)安排的內(nèi)容，引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)，要切實(shí)把住關(guān)口，防止污染向我國(guó)轉(zhuǎn)移”。盡管在這之后近十年的發(fā)展與改革中，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在我國(guó)環(huán)境管理中的運(yùn)用尚沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)上述規(guī)劃的目標(biāo)，但我國(guó)環(huán)境管理的趨勢(shì)必然是不斷加強(qiáng)對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用。而從另一個(gè)角度說(shuō)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的兩種最基本功能是行為激勵(lì)和資金配置，我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)資金供給不足的局面在今后一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)有根本性的改善，政府環(huán)境管理將側(cè)重于通過(guò)發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策資金配置的功能以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)目標(biāo)。所以，今后環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在我國(guó)環(huán)境管理中的地位和作用將不斷增強(qiáng)，并且將突出其資金配置功能。

環(huán)境管理的這個(gè)特征，對(duì)我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)的影響正好與國(guó)際政府環(huán)境審計(jì)關(guān)注環(huán)境政策的趨勢(shì)是相符的。其一、政府環(huán)境審計(jì)要關(guān)注政府環(huán)境管理的主要手段，政府運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的必然性使其進(jìn)入了審計(jì)機(jī)關(guān)的工作范圍。其二、對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策資金配置功能的側(cè)重，使得環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)、操作手段等更強(qiáng)調(diào)對(duì)資金的考慮，這恰好可以使目前以環(huán)境保護(hù)資金為主要審計(jì)對(duì)象、以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主要審計(jì)類型的我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)能夠比較容易地增加對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的評(píng)價(jià)，逐步過(guò)渡到績(jī)效審計(jì)上。

2.在審計(jì)類型上，將逐漸增加績(jī)效審計(jì)。對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)注。

國(guó)際上審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)已經(jīng)轉(zhuǎn)向績(jī)效審計(jì)，環(huán)境問(wèn)題是績(jī)效審計(jì)關(guān)注的內(nèi)容之一。以荷蘭審計(jì)院為例，其所制定的績(jī)效審計(jì)戰(zhàn)略指出，荷蘭審計(jì)院的績(jī)效審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注如下領(lǐng)域：安全、收入、社會(huì)福利、教育、住房和環(huán)境；在其所制定的工作計(jì)劃中強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)關(guān)注以下環(huán)境問(wèn)題：生物多樣性的減少、氣候變化、對(duì)自然資源的過(guò)量開發(fā)、對(duì)健康的威脅、對(duì)外部安全的威脅、物理環(huán)境的退化等。我國(guó)的政府審計(jì)要跟上國(guó)際發(fā)展，必須在審計(jì)類型上從財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績(jī)效審計(jì)拓展。

我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)中增加績(jī)效審計(jì)類型，有以下一些有利的條件。首先，已經(jīng)積累了一些對(duì)單項(xiàng)政策、單項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工程等進(jìn)行評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)。在近幾年開展的環(huán)境審計(jì)中，雖然審計(jì)對(duì)象是專項(xiàng)資金，但在審計(jì)方案的制定、審計(jì)實(shí)施和審計(jì)報(bào)告等環(huán)節(jié)上都盡可能地將一些績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容納入考慮范圍。如，對(duì)天然林保護(hù)資金、退耕還林試點(diǎn)工程資金的審計(jì)，通過(guò)檢查林木成活率、樹種比例等指標(biāo)，對(duì)工程完成質(zhì)量進(jìn)行了檢查；在排污費(fèi)審計(jì)中，通過(guò)對(duì)排污費(fèi)征收、管理環(huán)節(jié)的檢查分析，提出了完善排污費(fèi)政策的建議。其次，我們有與專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)部門合作的條件。即使是在那些對(duì)開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)有一些經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，審計(jì)人員也承認(rèn)：對(duì)環(huán)境方面的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)是很困難的，尤其是當(dāng)技術(shù)化程度不斷增強(qiáng)時(shí)，有時(shí)審計(jì)人員從所得到的信息中不能得出任何結(jié)論?？朔@一困難的做法是聘請(qǐng)外部專家，前提是必須得到相關(guān)權(quán)威部門，如環(huán)境部、資源部等的支持。在我國(guó)，任何一項(xiàng)環(huán)境政策或環(huán)境項(xiàng)目，都可能涉及到多個(gè)政府部門，在很多的相關(guān)文件中都可以發(fā)現(xiàn)要求各部門間協(xié)作的規(guī)定。而經(jīng)過(guò)近幾年審計(jì)機(jī)關(guān)的努力，對(duì)環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)的工作已經(jīng)引起了國(guó)務(wù)院及一些部門的注意，在一些新出臺(tái)的環(huán)境保護(hù)法律或法規(guī)中，明確要求審計(jì)部門進(jìn)行監(jiān)督，盡管這些規(guī)定是對(duì)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金作出的，但有助于審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)資金的監(jiān)督檢查，建立與其他部門的工作聯(lián)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與專業(yè)機(jī)構(gòu)、專業(yè)部門的合作。

需認(rèn)識(shí)到的是，盡管我們已經(jīng)開始在環(huán)境審計(jì)中盡量地嘗試做一些績(jī)效方面的評(píng)價(jià)，并且將來(lái)的發(fā)展方向也是向績(jī)效審計(jì)靠近。但與國(guó)外環(huán)境績(jī)效審計(jì)相比，還存在一些差距。在內(nèi)容上，我們對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境項(xiàng)目等所做的績(jī)效評(píng)價(jià)都是以環(huán)境保護(hù)資金為載體的，這使得我們的績(jī)效審計(jì)內(nèi)容限制在一定范圍內(nèi)。而國(guó)外環(huán)境績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容則要廣泛得多，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織《從環(huán)境視角進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的指南》中列示的績(jī)效審計(jì)內(nèi)容包括：對(duì)政府監(jiān)督環(huán)境法規(guī)合規(guī)情況的審計(jì)、對(duì)政府環(huán)境項(xiàng)目的效益進(jìn)行審計(jì)、對(duì)其他政府項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行審計(jì)、對(duì)環(huán)境管理系統(tǒng)的審計(jì)、對(duì)計(jì)劃的環(huán)境政策和環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估等。在現(xiàn)有體制下，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)如果開展其中的一些審計(jì)，有可能造成越權(quán)，如對(duì)政府環(huán)境管理部門的管理績(jī)效進(jìn)行審計(jì)?？s小與國(guó)外環(huán)境績(jī)效審計(jì)的差距，應(yīng)盡快加強(qiáng)與環(huán)境管理部門的合作，共同開展對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)。

3.就環(huán)境問(wèn)題開展國(guó)際聯(lián)合審計(jì)

隨著人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的深度和廣度的加強(qiáng)，環(huán)境問(wèn)題超越國(guó)界，形成和發(fā)展為國(guó)際環(huán)境問(wèn)題。全球性的氣候變暖、臭氧層的破壞、生物多樣性銳減、酸雨等環(huán)境問(wèn)題成為世界各國(guó)共同面臨的挑戰(zhàn)。并且隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的潛伏性影響不斷顯露，越來(lái)越多的環(huán)境問(wèn)題不再是僅依靠一國(guó)的力量就可以解決的，應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的是國(guó)際環(huán)境保護(hù)，即各國(guó)政府、國(guó)際社會(huì)、各國(guó)民眾共同對(duì)環(huán)境問(wèn)題采取措施或行動(dòng)。審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注環(huán)境問(wèn)題也應(yīng)該注意環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)國(guó)際化的特點(diǎn)。

事實(shí)上，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)充分注意到了環(huán)境保護(hù)越來(lái)越趨于國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì)，“鼓勵(lì)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合開展環(huán)境審計(jì)”的觀點(diǎn)散見于委員會(huì)制定的工作計(jì)劃及其他文件中。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)制定的2002至2004年工作計(jì)劃表明，目前委員會(huì)所關(guān)注的問(wèn)題主要有：一是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合起來(lái)對(duì)跨國(guó)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行審計(jì)，二是對(duì)環(huán)境政策及相關(guān)補(bǔ)充規(guī)定進(jìn)行審計(jì)，三是對(duì)國(guó)際環(huán)境協(xié)定進(jìn)行審計(jì)。從最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)已有的指導(dǎo)性工作文件和各區(qū)域委員會(huì)開展工作的情況看，對(duì)國(guó)際環(huán)境協(xié)定的審計(jì)是近幾年開展較多的活動(dòng)。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)的第一部正式文件即是《各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)如何在國(guó)際環(huán)境協(xié)定的審計(jì)方面開展合作》，在該文件的指導(dǎo)下，一些國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合開展了對(duì)一些國(guó)際環(huán)境協(xié)定的審計(jì)。以最高審計(jì)機(jī)關(guān)歐洲組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)為例，1998年至2002年，主要組織了對(duì)國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)公約的審計(jì)。如荷蘭、波蘭、挪威、土耳其等8個(gè)國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合開展了對(duì)《防止船舶污染海洋公約》的審計(jì)；此外，在歐洲，還聯(lián)合開展了對(duì)《赫爾辛基公約》和《東北太平洋環(huán)境公約》的審計(jì)。而他們2003年度的工作計(jì)劃則將對(duì)廢棄物管理方面的國(guó)際協(xié)議進(jìn)行審計(jì)列上了議事日程。

在聯(lián)合對(duì)跨國(guó)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行審計(jì)方面，我國(guó)的地理位置決定了在海域污染、河流污染、土地荒漠化等問(wèn)題上都需與鄰國(guó)共同采取措施治理。這也給我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)與其他國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)合進(jìn)行環(huán)境審計(jì)提供了條件，而且審計(jì)署可以利用其擔(dān)任最高審計(jì)機(jī)關(guān)亞洲組織環(huán)境審計(jì)委員會(huì)主席的身份，鼓勵(lì)其他亞洲國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)開展對(duì)跨國(guó)環(huán)境問(wèn)題的審計(jì)。

在對(duì)國(guó)際環(huán)境保護(hù)協(xié)議的審計(jì)方面，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府執(zhí)行環(huán)境國(guó)際公約情況的審計(jì)逐漸得到環(huán)境保護(hù)國(guó)際組織的認(rèn)可時(shí)，對(duì)國(guó)際環(huán)境協(xié)議的審計(jì)就能夠成為評(píng)價(jià)本國(guó)政府所承擔(dān)的國(guó)際環(huán)境責(zé)任的一種有效方式。中國(guó)政府始終積極參與全球環(huán)境問(wèn)題的解決，先后簽署和批準(zhǔn)了《生物多樣性公約》、《蒙特利爾議定書》、《防治荒漠化公約》、《氣候變化框架公約》、《海洋傾廢公約》等國(guó)際環(huán)境協(xié)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)際環(huán)境協(xié)定的審計(jì)有助于增強(qiáng)世界對(duì)我國(guó)政府執(zhí)行協(xié)定情況評(píng)價(jià)的認(rèn)同性。另一方面，國(guó)際環(huán)境協(xié)議中一些根本原則是需要締約國(guó)制定具體規(guī)定來(lái)貫徹的，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府執(zhí)行環(huán)境國(guó)際公約情況的審計(jì)，首先要對(duì)政府制定具體規(guī)定及其實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)，這在歐洲國(guó)家已被證實(shí)為能有效促進(jìn)政府遵守其所簽署的國(guó)際環(huán)境保護(hù)協(xié)議，例如，荷蘭審計(jì)院對(duì)《防止船舶污染海洋公約》的審計(jì)表明，荷蘭政府對(duì)該協(xié)議的一些規(guī)定反應(yīng)遲緩，沒(méi)有在國(guó)內(nèi)及時(shí)制定相應(yīng)的規(guī)