憲法程序中立法聽證制度

憲法程序中立法聽證制度

一、憲法秩序介紹

爆竹于庭、磬鼓三奏的春節(jié)已然遠去，伴隨著禁放鞭炮的政策的廢止和重提，歲歲爆竹仍然聲聲在耳。關于賀衛(wèi)方老師的博文的思索，加之一個學期憲法知識研習的成果，遂成此文。關于禁放鞭炮我搜索了下資料：第一個禁放鞭炮的城市是天津，時間是1907年2月3日。那一天，天津巡警局通過《大公報》發(fā)布了一個很有趣的公告：“入冬以來，風高物燥，瞬屆年節(jié)，競放花爆。起花雙響，高入云霄，遺火落下，貽害非小。販賣燃放，均于禁條。特先曉諭，廣為勸告，父戒其子，兄為弟導，子弟有犯，父兄枷號，倘敢故違，決不寬饒?！钡悄谴谓?，并沒有擴展到全國。第二次大范圍禁放鞭炮開始于1993年前后，在北京、上海、深圳等城市帶動下，短短幾年時間，全國絕大多數(shù)中心城市都宣布禁止在中心城區(qū)禁放。

二、憲法秩序與憲法秩序下的立法聽證制度

憲法秩序

憲法作為一國的根本法，它所追求的憲法秩序是一國法律秩序的基礎和核心，是保障人民主權、實現(xiàn)憲政的基本價值目標。憲法秩序作為一種社會秩序，包括兩個層面的涵義：一是基于人們對一定社會規(guī)律的認識，通過制定憲法而形成的一種協(xié)調國家與公民關系的憲法上的秩序，它是理性追求的體現(xiàn)，即應然憲法秩序；二是通過各種憲法手段對現(xiàn)實的憲法關系進行調節(jié)，在憲政實踐中形成的憲法秩序，是一種實際存在的秩序，即實然的憲法秩序。憲法秩序的實現(xiàn)是指應然憲法秩序向實然憲法秩序的轉換過程，是一種存續(xù)的狀態(tài)。但是，理性追求和現(xiàn)實存在之間經常有一定的差距，有時甚至是巨大的。憲法實施不到位，實施方式、方法的選擇不當，實施重心選擇不準確等，都會阻礙應然秩序向實然秩序的轉換；憲法的穩(wěn)定性特點，使理性追求的憲法秩序和客觀存在的現(xiàn)實之間事實上存在一定程度的脫節(jié)。為此，必須尋找一種有效的方法和關鍵的切入點，在憲政實踐活動中不斷促進憲法秩序的實現(xiàn)。

憲法是調整一國社會生活中最基本的社會關系，規(guī)定國家的根本制度的根本法。從憲法關系主體的角度，可以說憲法是調整國家與公民關系的法律規(guī)范；從憲法規(guī)范內容的角度，可以說憲法是調整國家權力和公民權利關系的法律規(guī)范。憲法秩序也就必然要在協(xié)調國家與公民關系、國家權力與公民權利關系的過程中才能得以實現(xiàn)。憲法規(guī)范的內容可以概括為兩個方面——規(guī)范國家權力和保障公民權利。為規(guī)范國家權力的正確行使，憲法將其納入法律控制的軌道以保障其正常、有序的運行，保證國家對國家和社會生活中的重大問題作出正確決策，對國家與社會生活的各個方面進行有效管理；為切實保護公民權利，憲法規(guī)定了公民的基本權利，為公民權利的享有奠定了基礎，成為公民權利保護的根本手段和公民權利救濟的最后屏障。這兩個方面，公民權利的切實保障居于支配地位，憲法的基本出發(fā)點和最終歸宿就在于保障公民的權利和自由。

憲法秩序下的立法聽證制度

憲法秩序下的立法聽證制度也應一分為二：是指立法機構在對法案進行公布前進行的各項中途聆聽所涉利益方的各方的申請或陳述、審核相關證據(jù)的法定程序，一方面立法聽證制度是一種社會秩序，是基于人們對程序正義的基本認識，通過制憲對該社會所需要的關于立法程序上的“一致性、連續(xù)性和確定性”進行確認，形成一種憲法肯定的應然的立法聽證制度，再通過憲法的各種調整手段轉變成實際的憲法秩序。

立法聽證權是指在立法活動過程中，為了體現(xiàn)民主，充分反映民意，利害關系人或有關團體有表達意見的權利。立法聽證權的核心要素包括兩個大的方面：一是建立在知情權基礎上的利害關系人的陳述權、抗辯權與質證權，旨在被“聽”；二是利害關系人的意見被認真對待的權利，旨在被“處理”。從各國實踐來看，立法聽證權的內容主要有：閱卷、調查與咨商權；遴選和被遴選為參加人的權利；通知和要求回避權；作證權；詰問和辯論權。

在美國，聽證程序是源于憲法規(guī)定的“正當法律程序”。聽證是美國公民根據(jù)憲法正當法律程序所享有的權利“效力高于行政法上所規(guī)定的程序規(guī)則”，行政法上的程序規(guī)則必須符合憲法上的正當法律程序標準。我國學者也紛紛尋找我國建立聽證制度的憲法依據(jù)或法理淵源，有些學者認為“我國現(xiàn)在雖沒有正當法律程序”的規(guī)定“但在憲法中確認了中華人民共和國實行依法治國建設社會主義法治國家”的法治原則可以認為該原則是我國聽證制度得以建立的最根本原則。除此原則之外我國憲法確認的人民民主原則也是我國聽證制度得以建立的法理基礎。也有學者認為，立法聽證權在我國憲法淵源在其他，憲法第27條第2款規(guī)定：一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議?？梢?，聽證應該是公民參與國家治理和社會管理活動的重要途徑和方式，也是國家機關及其工作人員傾聽人民的意見和建議的重要渠道。

立法聽證是聽取利害關系人意見的一種制度。聽證產生于英國的“自然公正原則”，立法聽證提供的是一種程序上的權利，但意見是否能被采納，需要看其意見表達是否充分和有理。其作用主要有：1.立法聽證是搜集信息，發(fā)現(xiàn)信息的途徑。聽證使立法機關對立法矛盾和利益沖突有充分了解，從而作出正確選擇。2.立法聽證會拓寬了民眾參與渠道，增強了立法民主性。所以，它也是對代議制民主的有效補充，如代表不能很好代表民眾意見時，給民眾一個直接表達意見的機會，它代表了代議制民主向參與制民主發(fā)展的潮流。3.提高大眾對立法的認同，有利于法律的執(zhí)行。立法聽證為不同利益者創(chuàng)造平等對話的氛圍，確保各種不同意見和利益得到尊重。通過聽證可以找到各方都滿意的方案，從立法者、政策制定者不太可能考慮到的視角來提供一些意見，也是使立法更容易讓公眾接受的方式。由于公眾對立法的參與，立法的利弊都充分展現(xiàn)在公眾面前，加上專家證人和科學論證，使立法更科學，能增加社會對法律的認同感，從而有利于法規(guī)制定后的執(zhí)行。4.聽證立法是制約立法權的重要手段。立法權和其他國家權力一樣，應該受到制約監(jiān)督。立法聽證與座談會、論證會等其他形式不同的好處，就是由于公眾的參與和公開形成對立法者的監(jiān)督。5.立法聽證還是民主的培訓班，能夠增強公民的民主法制意識。參與聽證過程也是公民了解法律和學習法律的過程，它是一種很好的普法的方式。聽證參與人、媒體對聽證的民主感覺，可以輻射到社會上，取到比較好的社會作用。

三、禁放之法秩序化得可行性

我國立法聽證現(xiàn)狀

盡管立法聽證權的行使在立法過程中確實發(fā)揮了一定的積極功能，但從我國目前舉行立法聽證的現(xiàn)狀來看，立法聽證權價值的發(fā)揮受到諸多因素的限制，主要表現(xiàn)為：具有普適性的國家層面的聽證規(guī)則亟待制定；地方立法聽證規(guī)則內容模糊，缺乏具體有效的內容；立法聽證的范圍界定模糊，缺乏統(tǒng)一的界定標準；聽證參加人的選擇不夠公平和廣泛；立法聽證程序不規(guī)范；聽證會的法律效力不明確等等。

立法聽證作為公眾參與的一種民主形式，在它出現(xiàn)后立即引起公眾的廣泛關注，激發(fā)了民眾的民主熱情，給地方立法帶來了生氣，提高了立法質量，也有效地解決了一些群眾關心的難點、熱點問題。但是，立法聽證與其它聽證一樣，存在著一些繼續(xù)發(fā)展面臨的問題：

一是立法聽證數(shù)量太少。地方人大舉行過立法聽證會的數(shù)量和整個立法數(shù)量相比還不足1%。目前，立法聽證形式意義大于實質意義，過于注重新聞報道，形式隆重、程序復雜，主要起著演示和宣傳作用。

二是成本代價太高。由于各地人大開始搞立法聽證，都抱有“搞一次、就要搞好”的心態(tài)，所以聽證會搞得很隆重，很講派場。這樣投入的人力財力比較多，成本較高。

三是立法聽證隨意性強，有的地方搞了一二次就開始有了厭煩情緒。由于立法聽證沒有成為制度，搞不搞取決于領導重視，沒有搞之前，工作人員還有些新鮮感，有的地方搞過兩次后認為不過如此，加上所花財力、物力投入太大，工作人員認為還不如不搞。

四是立法聽證的實際效果不明顯。各地都是熱熱鬧鬧地聽，聽證意見有沒有成為立法決策的根據(jù)，不得而知。有的地方聽證報告沒有公開，對民眾意見沒有反饋。立法者親自參加聽證的太少，主要工作人員聽證，也是影響聽證效果的原因。

建議措施

實際上，在現(xiàn)代社會中，通過立法對社會生活加以管理的過程便是各種利益本身不斷地相互競爭和立法者對此加以權衡的過程。實際上，在法律的制定過程中，不同利益的競爭不見得只是一種無奈的現(xiàn)實，更是提高立法合理性的重要途徑。這就是為什么在現(xiàn)代立法過程中，由立法所涉及到的利益集團和相關專家參加的聽證會變得愈來愈重要的原因。例如，要制定禁放鞭炮之法，應當邀請反對燃放的市民代表、醫(yī)生以及消防部門的代表到立法機關發(fā)表他們的見解，也應當邀請贊成燃放的市民代表、鞭炮生產和銷售企業(yè)的代表、民俗學家以及心理學家表達他們的看法。經過充分的辯論、計算、妥協(xié)，最后確定是禁止，是限制，還是放任。可是，在我們禁止燃放煙花爆竹的各個大小城市中，有幾個城市的立法機關舉行過這樣的聽證會？

“走出禁放困境的最好途徑絕非設‘放鞭炮區(qū)’，而是由原來的立法者即人大對于原先的法規(guī)進行民主和理性的審議，最好多舉辦幾場由各種利益關聯(lián)者參與的立法聽證，通過電視直播、報章詳盡報道等方式，讓民眾理解不同的利益訴求，理解這部法律中一些具體規(guī)范跟自己的關系。與此同時，我們也希望有中立的民意調查機構能夠對市民對于禁放與否的態(tài)度進行廣泛調查，相關的數(shù)據(jù)可以成為立法辯論的依據(jù)。經過這樣的程序，無論最終的立法是完全禁止、局部或者完全解禁，我相信法律會因為這樣的過程而具有更堅實的民主基礎，得到更普遍的遵循。同時，政府也可以在這樣的過程中把決策風險轉移給民眾本身——這是市民自己的決定，出現(xiàn)了不利的后果也無從抱怨政府。”

立法聽證權是公民的程序性權利，是在代議制度框架下的一項輔助性的民主權利，立法聽證制度已經發(fā)展成為眾多國家立法運作中的一種頗具實效和影