有關(guān)半城市化現(xiàn)象的規(guī)劃探討

PAGEPAGE有關(guān)半城市化現(xiàn)象的規(guī)劃探討【摘要】在總結(jié)近年來中國半城市化研究的相關(guān)理論框架基礎(chǔ)上，以地處區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、城市化推進(jìn)迅速的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市汕頭為例，首先對汕頭地區(qū)半城市化的特征、問題及驅(qū)動機(jī)制進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)；然后從城市規(guī)劃的角度出發(fā)，指出半城市化地區(qū)發(fā)展破題的核心在于——充分根植于自身特征（空間生長脈絡(luò)、自然山水肌理、本地文化訴求、產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力）的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并提出了一種可能的空間統(tǒng)籌模式——基于城鄉(xiāng)功能合作的都市組團(tuán)化發(fā)展；最后給出了汕頭推進(jìn)城市化進(jìn)程的三個具體措施建議。1、引言城市化是世界各國發(fā)展的共同趨勢，是人類文明的標(biāo)志，積極推進(jìn)城市化的健康發(fā)展已經(jīng)成為我國當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的主題。隨著城市化的快速推進(jìn)，不僅在發(fā)達(dá)國家，而且在包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家，其原鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)了一種不完全城市化的功能和地域轉(zhuǎn)化現(xiàn)象。特別是在20世紀(jì)80年代以來，先后涌現(xiàn)出大量與傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元景觀截然不同、城鄉(xiāng)職能與景觀混雜交錯的新型地域類型（劉盛和等，2003）。在學(xué)術(shù)界，這種新型地域類型被稱之為“城鄉(xiāng)邊緣帶”，“Desakota”，半城市化地區(qū)等。實(shí)際上，這反映出來的是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)之間界限的逐步模糊，無論是從空間還是產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元劃分的理論都很難做到恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)。本文主要目的不是去糾結(jié)于這類地域概念的界定，而是以這類地區(qū)的相關(guān)研究理論為基礎(chǔ)，在汕頭進(jìn)行一次實(shí)證檢驗(yàn)。因此，本文將上述新型地域類型姑且稱之為半城市化地區(qū)，將這種現(xiàn)象界定為半城市化現(xiàn)象。半城市化是個全球現(xiàn)象，尤其是在東南亞、東亞和中國沿海等受全球化影響導(dǎo)致城市化快速推進(jìn)的地區(qū)，已經(jīng)成為國際學(xué)者研究的重點(diǎn)地域。近年來，國外學(xué)者對半城市化的研究主要集中在：半城市化現(xiàn)象的描述；從景觀學(xué)角度對半城市化的研究；從半城市化的理論與模型進(jìn)行半城市化的概念、機(jī)制與實(shí)證研究；半城市化地區(qū)的微觀研究等。我國對半城市化現(xiàn)象的系統(tǒng)研究起步于2002年中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所與美國斯坦福大學(xué)亞太研究中心合作展開的中國半城市化研究，主要集中在半城市化的特征與界定，半城市化機(jī)制以及半城市化地區(qū)類型等幾個方面。從2011年12月起，筆者開始參與新一輪的汕頭市城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作，有機(jī)會較為詳細(xì)地調(diào)研了汕頭地區(qū)的城市化發(fā)展現(xiàn)狀，深感作為傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，汕頭（特別是南部地區(qū)）的半城市化現(xiàn)象具有一定的典型性和特殊性。一方面，關(guān)于汕頭地區(qū)的半城市化現(xiàn)象尚沒有進(jìn)行過實(shí)證，另一方面，目前國內(nèi)半城市化研究還是主要集中在特征和形成機(jī)制的討論（主要為地理現(xiàn)象的描述），而關(guān)于如何來破解半城市化現(xiàn)象的研究還比較少。因此，本文在對汕頭地區(qū)半城市化現(xiàn)象的特征和空間形成機(jī)制進(jìn)行實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，著重從城市規(guī)劃的角度就半城市化現(xiàn)象的破題提出對策和建議。2、汕頭地區(qū)半城市化現(xiàn)象的四個基本特征汕頭位于廣東省東部，東與海峽西岸城市群接壤，西與珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)相鄰，是我國最早開放的經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市，也歷來是粵東地區(qū)的傳統(tǒng)中心和沿海開放城市。汕頭目前為廣東省轄市，經(jīng)過歷次行政區(qū)劃的變遷，其管轄范圍縮小到目前的六區(qū)一縣，到2010年底，全市陸域總面積2064平方公里，常住人口541萬，統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到69.6%，在粵東四市中最高，比廣東省城鎮(zhèn)化的平均水平高出6.18%。根據(jù)諾瑟姆城市化的S型曲線，上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字說明汕頭已經(jīng)進(jìn)入到城市化進(jìn)程的中后期階段，但實(shí)際的城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r卻與統(tǒng)計(jì)數(shù)字存在較大的差異。我們所觀察到的現(xiàn)象是：中心城區(qū)定格在十年前的水準(zhǔn)，次級城鎮(zhèn)規(guī)模小、吸引力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地沿國省道全面鋪開，山水生態(tài)資源逐步被蠶食……進(jìn)一步的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)：汕頭的城鎮(zhèn)化發(fā)展和東部沿海地區(qū)一樣有著很強(qiáng)的自下而上的動力機(jī)制，并且在傳統(tǒng)潮汕文化的推波助瀾下，整個城鄉(xiāng)空間形成了比較明顯的半城市化特征。2.1城鄉(xiāng)用地高度混合，相互粘連，形成大面積網(wǎng)狀城鄉(xiāng)連綿空間汕頭市域城鄉(xiāng)建設(shè)空間普遍存在高度的城鄉(xiāng)混合狀態(tài)，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村彼此粘連，難以區(qū)分邊界，同時各種類型的用地相互混雜，城鎮(zhèn)的各種功能用地和農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地等彼此交錯。2.2人口和建設(shè)用地密度極大我們在汕頭南部地區(qū)以四個鎮(zhèn)（仙城、司馬浦、兩英、隴田）為中心、2公里為半徑，提取出四個圓形樣本區(qū)域，對其中的行政村數(shù)量和城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)面積做統(tǒng)計(jì)，并將其和石家莊的平原均質(zhì)地區(qū)（代表傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村區(qū)）數(shù)據(jù)對比，結(jié)果發(fā)現(xiàn)四個樣本地區(qū)的情況基本相似，平均有行政村4.5個，平均城鄉(xiāng)建設(shè)用地5.87平方公里，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占統(tǒng)計(jì)區(qū)總面積的45.3%。相比之下，石家莊平原均質(zhì)地區(qū)相同面積區(qū)域內(nèi)的行政村個數(shù)與汕頭南部地區(qū)大體相當(dāng)，為5.2個，但平均城鄉(xiāng)建設(shè)用地僅1.68平方公里，城鄉(xiāng)建設(shè)用地僅占總面積的13.0%。一是鄉(xiāng)村從業(yè)人員主要以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主。2010年汕頭全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)人員共176.1萬人，其中非農(nóng)從業(yè)105.4萬人，占59.9%，而最典型的潮南和潮陽兩區(qū)的非農(nóng)從業(yè)比例分別為57.7%和62.5%。二是非農(nóng)從業(yè)的種類十分多樣。2.3城鄉(xiāng)人口遷移近乎停滯，城市化動力不足且質(zhì)量偏虛第一，鄉(xiāng)村人口已停止大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移。我們分析汕頭近十年的城鄉(xiāng)人口數(shù)量和增長率，可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口都在極緩慢增長，增長率基本與全市的自然增長率（2009年為8.09‰）相等。這說明在過去的十年里，都沒有發(fā)生鄉(xiāng)村人口大量向城鎮(zhèn)遷移的現(xiàn)象。而同期全國大部分城市都在經(jīng)歷快速城市化，大量鄉(xiāng)村人口涌入城市。汕頭的城鄉(xiāng)人口遷移已陷于停滯，并且還沒有明顯的轉(zhuǎn)變趨勢，這意味著南部城鄉(xiāng)混雜的空間狀態(tài)在短期不會因?yàn)猷l(xiāng)村人口城市化而改變。第二，外來人口數(shù)量較少，遷入遷出基本持平。2010年全市遷入人口僅2.1萬人，同時遷出人口1.8萬人，二者基本持平。第三，城市化數(shù)量高質(zhì)量低，動力不足。這是因?yàn)樽?005年以來汕頭的城市化水平基本沒有提高，相比2000年也僅提高了3%。并且，現(xiàn)狀的高城市化率是建立在有爭議的統(tǒng)計(jì)口徑上的。雖然部分南部地區(qū)的居民被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，但實(shí)際上這部分地區(qū)城鄉(xiāng)混合，發(fā)展水平和真正的城鎮(zhèn)還存在較大差距，如果去除這部分人口而只統(tǒng)計(jì)中心城區(qū)和外圍區(qū)縣的城區(qū)，則汕頭的城市化率僅有40%左右。3、汕頭地區(qū)半城市化現(xiàn)象形成的五個原因3.1密集的人口和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)汕頭的氣候條件優(yōu)越，北回歸線橫貫全境，冬無嚴(yán)寒，夏無酷暑，一直以來就是人口密集地區(qū)，更由于人多地少誕生了以精耕細(xì)作為基礎(chǔ)的潮汕文化。1860年開埠后港口迅速發(fā)展，至20世紀(jì)30年代吞吐量已位居全國第三，工商業(yè)的繁榮強(qiáng)化了人口的稠密程度。汕頭的農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)上以水稻種植為主，而水稻種植等農(nóng)業(yè)對勞動力的需求卻具有很大的季節(jié)變動性，加上近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的大幅提高，因此在農(nóng)閑季節(jié)必然有大量勞動力需要尋找非農(nóng)就業(yè)崗位。這就為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的非農(nóng)化提供了基礎(chǔ)。3.2城市工業(yè)的擴(kuò)散和鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展隨著汕頭主城區(qū)和潮陽、潮南城區(qū)的發(fā)展，城市工業(yè)逐漸向外擴(kuò)散；與此同時，在推崇經(jīng)商的本地文化影響下，許多鄉(xiāng)村居民也瞄準(zhǔn)時機(jī)經(jīng)商辦廠，使得在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，非農(nóng)業(yè)活動逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)不再成為居民唯一的收入來源。部門眾多的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，而同一家庭內(nèi)的各個成員也可以從事各不相同的產(chǎn)業(yè)活動。3.3相對密集的交通網(wǎng)絡(luò)和很強(qiáng)的流動性汕頭半城市化地區(qū)相對較密集的交通網(wǎng)使人員和貨物具有很強(qiáng)的流動性和遷移性，使用摩托車、卡車等相對低廉、非高技術(shù)的運(yùn)輸手段便可方便地實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸，形成區(qū)域運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)并不斷將其范圍擴(kuò)展，帶動半城市化地區(qū)沿交通線延伸成網(wǎng)狀。這一點(diǎn)從南部地區(qū)和北部地區(qū)的對比中有所體現(xiàn)，同是經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化的鄉(xiāng)村區(qū)域，南部路網(wǎng)較發(fā)達(dá)，于是半城市化現(xiàn)象分散蔓延，而北部主要靠一條324國道貫穿南北，于是用地相對集中緊湊。3.4滯后于現(xiàn)實(shí)情況的城鄉(xiāng)管理體系汕頭半城市化現(xiàn)象的形成向原有的城鄉(xiāng)管理體系提出了挑戰(zhàn)，為彼此孤立的城市和農(nóng)村制定的管理系統(tǒng)已不適用于這一地區(qū)，這使得這些半城市化地區(qū)在管理上成為薄弱環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的缺失以及非正式部門的普遍存在使半城市化地區(qū)成為一種“灰色區(qū)域”。3.5潮汕文化的助推作用汕頭地區(qū)是潮汕文化的代表，潮汕文化主要從三個方面推動了半城市化現(xiàn)象的形成。一是崇商的風(fēng)氣，使得汕頭的私營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化明顯，并且“寧當(dāng)小老板，不當(dāng)打工仔”的觀念使得小企業(yè)居多數(shù)，客觀上造成了產(chǎn)業(yè)的分散化，從而導(dǎo)致用地的混合。二是濃厚的鄉(xiāng)土和宗族觀念，使得鄉(xiāng)村居民離土不離鄉(xiāng)，甚至人已遷往城鎮(zhèn)卻仍極力保留祖宅，鄉(xiāng)村住宅拆除較困難。三是較強(qiáng)的自組織性，人脈紐帶普遍存在于社會之中，許多事務(wù)在人情、宗法、習(xí)俗、慣例的范疇內(nèi)解決，“非正式部門”普遍存在。4、汕頭地區(qū)半城市化現(xiàn)象的破題：根植性的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌4.1根植性的四個要求一是要充分尊重本地區(qū)的空間生長脈絡(luò)，但這并不等于完全遷就現(xiàn)狀，而是要在現(xiàn)狀空間發(fā)展要素中識別出核心骨架結(jié)構(gòu)；二是充分保護(hù)和延續(xù)本地區(qū)的自然山水肌理；三是要充分認(rèn)識到本地文化的深層次訴求，不同地域文化對城市化的促進(jìn)或者阻礙是有差別的；最后要充分結(jié)合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力，這是促進(jìn)半城市化地區(qū)發(fā)展的核心要素。4.2半城市化地區(qū)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌的理想模式：都市組團(tuán)+都市綠郊基于對汕頭地區(qū)半城市化現(xiàn)象空間特征和形成機(jī)制的分析，我們認(rèn)為汕頭未來理想的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌模式應(yīng)該是在充分因地制宜、充分根植本地文化和發(fā)展脈絡(luò)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，本文給出一種可能的模式：基于城鄉(xiāng)功能合作的都市組團(tuán)化發(fā)展。模式的核心是對現(xiàn)狀城鄉(xiāng)互動關(guān)系的修正，理順城鄉(xiāng)之間現(xiàn)有的復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和要素關(guān)系，合理評估環(huán)境資源的承載力，在此基礎(chǔ)上對城鄉(xiāng)建設(shè)空間進(jìn)行有機(jī)的整合，構(gòu)建基于功能合作的都市空間結(jié)構(gòu)，提高都市區(qū)空間的集約利用程度和發(fā)展資源的利用效益，提高區(qū)域整體的空間品質(zhì)。這種模式的實(shí)現(xiàn)并不依賴于一般的由城市化推動的大規(guī)模撤并。同時，它需要打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)行政界限和等級體系，以功能區(qū)為中心，通過設(shè)施配置和政策制定，引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間建設(shè)循序漸進(jìn)地向不同的功能區(qū)集聚，在此基礎(chǔ)上配置區(qū)域生態(tài)空間，最終形成“高品質(zhì)都市組團(tuán)+綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”的空間結(jié)構(gòu)。高品質(zhì)都市組團(tuán)指的是都市區(qū)內(nèi)的城市/鎮(zhèn)功能區(qū)，以及城市/鎮(zhèn)功能區(qū)外部的發(fā)展區(qū)，包括服務(wù)中心、產(chǎn)業(yè)區(qū)等等，是整個區(qū)域都市功能的載體。綠色生態(tài)網(wǎng)絡(luò)指未來發(fā)展空間整合之后留出了農(nóng)業(yè)用地、公共綠地和生態(tài)隔離帶等等，是整個區(qū)域生態(tài)優(yōu)化的基礎(chǔ)和生態(tài)品質(zhì)的保障。4.3分片空間統(tǒng)籌（1）南部半城市化地區(qū)南部地區(qū)是汕頭半城市化特征最明顯的地區(qū)。這類地區(qū)未來以打造專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和高品質(zhì)的服務(wù)中心為目標(biāo)。和中心城區(qū)高品質(zhì)的區(qū)域性綜合中心不同，都市組團(tuán)的中心區(qū)除了為周邊地區(qū)提供區(qū)級的公共服務(wù)之外，更重要的是跟周邊產(chǎn)業(yè)相對應(yīng)的高品質(zhì)專業(yè)化服務(wù)中心。未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要向園區(qū)集中，增強(qiáng)集聚效應(yīng)，減少工業(yè)污染，依托現(xiàn)狀基礎(chǔ)，未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要分布在潮南、潮陽、貴嶼、陳店、兩英、司馬浦、和平、井都、隴田等地。產(chǎn)業(yè)以當(dāng)?shù)靥厣募徔椃b為主，也有循環(huán)經(jīng)濟(jì)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等。除此之外這一地區(qū)還規(guī)劃保留一部分高品質(zhì)的生態(tài)型居住和村莊，未來村莊在城鎮(zhèn)的帶動下逐步提升品質(zhì)，同時控制用地規(guī)模。城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的生態(tài)隔離空間，嚴(yán)格控制其內(nèi)部的開發(fā)建設(shè)活動。非建設(shè)空間內(nèi)的鄉(xiāng)村嚴(yán)格控制用地規(guī)模，原則上不再擴(kuò)大，待其自然消亡。（2）北部半城市化地區(qū)蓮花山以東的澄海地區(qū)表現(xiàn)出了一些半城市化特征，但其典型性不如汕頭南部地區(qū)，用地較緊湊，沿324國道呈帶狀分布。產(chǎn)業(yè)以動漫玩具和陶瓷為主，已形成具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。未來可能依托現(xiàn)有的緊湊型城市化基礎(chǔ)，形成連續(xù)的都市化空間，并與中心城區(qū)銜接，形成大都市近郊。應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行空間重整，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中，整理混亂的用地，使城鎮(zhèn)面貌得到較大改善，城鎮(zhèn)的服務(wù)功能得到較大提升。4.4建立便捷高效的城鄉(xiāng)交通體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)公交化汕頭有發(fā)展城鄉(xiāng)公交的條件：相鄰兩個主城/新城的距離大約在15km（相當(dāng)于乘公交半小時）左右，相鄰兩鎮(zhèn)的距離大約在5-10km之間；以各個鎮(zhèn)為圓心，5km（相當(dāng)于騎自行車20分鐘）為半徑的圓，基本能覆蓋整個市域。強(qiáng)化各個組團(tuán)之間的快速交通網(wǎng)絡(luò)，組團(tuán)內(nèi)部形成各自的交通網(wǎng)絡(luò)，減少不必要的交通壓力。結(jié)合打造“公交都市”的舉措，建立主城——新城和新城——鎮(zhèn)村兩級公交體系，形成貫穿所有都市功能區(qū)的快速的公共交通網(wǎng)絡(luò)，交通線路和站臺的設(shè)置與未來聚落體系協(xié)調(diào)，保證公交節(jié)點(diǎn)的人口覆蓋率，部分地區(qū)借助自行車和公交車的銜接。將公共交通樞紐同土地利用相結(jié)合，以更合理的交通網(wǎng)絡(luò)實(shí)施公交導(dǎo)向的城鎮(zhèn)開發(fā)模式。4.5基于交通網(wǎng)絡(luò)，建立高可達(dá)性的公共服務(wù)體系和全域統(tǒng)籌的基礎(chǔ)設(shè)施體系完善各個服務(wù)中心的功能，拓展教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋率和可達(dá)性。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施均等化。增加高等級公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量，并使其空間分布均衡化。設(shè)施的配置結(jié)合公交交通體系進(jìn)行布局，即滿足區(qū)域配置的效率，有兼顧設(shè)施服務(wù)覆蓋的公平性。將戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化提上日程，以財(cái)力可支持的方式向農(nóng)民提供必要的社會保障和就業(yè)指導(dǎo)?；A(chǔ)設(shè)施在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一調(diào)度。5、結(jié)論與反思對于半城市化地區(qū)，我們是否找到了正確的解決？作為城市化進(jìn)程中的一個普遍現(xiàn)象，半城市化是任何國家和地區(qū)在推進(jìn)城市化進(jìn)程中都要經(jīng)歷的階段。改革開放30多年，我國已經(jīng)邁過了了城市化數(shù)量水平快速提升的階段，當(dāng)