有關欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展路徑的規(guī)劃思考

有關欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展路徑的規(guī)劃思考摘要：本文以贛州為例，探討經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展模式。欠發(fā)達地區(qū)與相對貧困的狀態(tài)緊密關聯(lián)，而破解相對貧困問題需要從發(fā)展權利、發(fā)展機遇、發(fā)展動力三方面來思考。因此，欠發(fā)達地區(qū)一方面需要由國家、省級政府長期扶持，同時又需要在區(qū)域發(fā)展中找準自身比較優(yōu)勢，構筑多元內(nèi)生動力和微聚集效應，才能逐步走上可持續(xù)發(fā)展的正軌。1.前言據(jù)世界銀行的研究數(shù)據(jù)顯示，中國居民收入的基尼系數(shù)由改革開放前的0.16上升到目前的0.47；2010年城鄉(xiāng)收入差距達到3.23:1，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距持續(xù)擴大。2010年我國城鎮(zhèn)化水平達到了49.68%，即將進入“城市型”社會，也就是說越來越多的財富創(chuàng)造源于城市，也加速向城市集中。這種局面下，我國的欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展問題更加凸顯，由于缺乏城鎮(zhèn)帶動，缺少大型基礎設施支撐，使得這些地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展長期滯后，被統(tǒng)稱為“老、少、邊、窮”區(qū)域。贛州是我國著名的革命老區(qū)，是典型的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)業(yè)大市、人口大市和江河源頭地區(qū)。2010年全市人均GDP剛過2000美元，與為全國平均水平的44.6%，甚至為陜甘寧革命老區(qū)平均水平的55%，整體上屬于相對貧困地區(qū)；三次產(chǎn)業(yè)結構中第一產(chǎn)業(yè)增加值比重比全國平均水平高9個百分點，；城鄉(xiāng)收入差距為3.40:1，大于全國平均水平。根據(jù)六普人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，贛州常住總人口為836.84萬3，城鎮(zhèn)化水平僅為37.53%，低于江西省平均水平6.53個百分點，與全國平均水平差距更大。同時，贛州又是贛江、東江的上游地區(qū)，生態(tài)環(huán)境保護任務繁重。贛州作為人口規(guī)模大的欠發(fā)達地區(qū)，其健康可持續(xù)發(fā)展關系到我國能否在2020年前后全面實現(xiàn)小康社會目標。因此深入研究贛州的后發(fā)路徑和成長模式，對于我國廣大相對貧困地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的扶貧開發(fā)有重要示范意義。2.贛州當前發(fā)展面臨的主要問題2.1區(qū)域地位下降明顯，發(fā)展制約瓶頸突出贛州歷史上屬于人口稠密，經(jīng)濟實力強，相對富裕的地區(qū)。贛州擁有“閩粵咽喉”的區(qū)位條件，歷史上依托贛江和嶺南驛道成為江西對外開放的門戶，成為景瓷、香茗、竹木出口商品的集散基地，北宋時期成為我國36大城市之一。但隨著近代粵漢鐵路通車和建國后京廣鐵路通車，贛州所在的京九地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟整體下滑態(tài)勢。尤其是20世紀90年代以來，贛州在江西省的經(jīng)濟地位持續(xù)下降。如2009年贛州GDP比重僅占全省的12.4%，比1990年下降了2.3個百分點；與贛粵閩湘四省交界地區(qū)其它城市相比，贛州的人均經(jīng)濟指標也位居末位，人均GDP僅為龍巖的37.6%，吉安的90%。贛州經(jīng)濟發(fā)展長期滯后原因主要源于新經(jīng)濟地理學理論提出的“距離、密度、分割”三方面制約因素，在全球化的今天贛州有步入“PPE怪圈”的威脅。一是對外交通條件欠佳，贛州出省的快速鐵路通道欠缺，且運能不足，高速公路至今未完全與廣東、福建對接；二是產(chǎn)業(yè)的聚集效應不佳，贛州尚未形成具有支柱類型的產(chǎn)業(yè)集群，單位土地工業(yè)產(chǎn)出效益與周邊城市相比差距明顯；三是“小馬拉大車”行政區(qū)劃局面使得體制上的分割制約了經(jīng)濟要素的自由流動。贛州經(jīng)濟發(fā)展滯后和制約瓶頸問題是我國中部地區(qū)欠發(fā)達地區(qū)的典型問題，傳統(tǒng)上的“核心-外圍”增長極理論和非均衡經(jīng)濟制度設計共同強化了對先發(fā)地區(qū)的支撐，反過來又制約了欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。2.2人口大規(guī)模持續(xù)外流，中心城市綜合承載力弱經(jīng)濟欠發(fā)達導致人口大規(guī)模持續(xù)外流，據(jù)不完全統(tǒng)計，贛州全市每年外出務工人數(shù)在100-140萬之間，某些縣市外出務工人數(shù)占到全縣勞動力的40%以上。人口持續(xù)外流表明一個區(qū)域長期處于經(jīng)濟發(fā)展低洼地，使得人口紅利貢獻在區(qū)外。人口大規(guī)模持續(xù)外流與贛州城市的就業(yè)崗位不足，綜合承載力弱密切相關。贛州中心城市地區(qū)在四省交界地區(qū)人口規(guī)模最大，約100萬城鎮(zhèn)人口，雖然經(jīng)濟總量、工業(yè)增加值位居前列，但人均指標卻位居倒數(shù)，如人均社會消費品零售總額方面與龍巖、郴（州）資（興）桂（陽）地區(qū)、韶關相比差距十分明顯。同樣，特大城市地區(qū)的公共服務配套建設相對滯后，如面向生產(chǎn)者服務的商業(yè)金融支撐、人才服務能力嚴重不足；同時社會服務事業(yè)發(fā)展不適應快速增長的城鎮(zhèn)人口需求，如特大城市地區(qū)每千人醫(yī)療床位數(shù)僅3.0張，遠低于龍巖的6.62張和韶關的5.15張，又如萬人影劇院數(shù)、藏書量指標等也排在末位。2.3山水環(huán)境品質不佳，影響后發(fā)優(yōu)勢發(fā)揮贛州是國家歷史文化名城，一方面擁有大量宋以來保存的客家文化遺址和歷史文化碎片，另一方面又擁有諸多知名風景旅游區(qū)，因此被稱為“紅色故都、江南宋城、客家搖籃”。但近年來隨著工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設，局部地區(qū)粗放發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象時有發(fā)生，主要表現(xiàn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)沿路、沿江無序布局，不合理占用低山丘陵，極易造成水土流失；稀土、鎢等有色重金屬企業(yè)布局分散，對江河下游取水口安全的威脅越發(fā)突出；不合理項目選址破壞山水環(huán)境，如與“歐潭”相連的山體本應作為城市重要的生態(tài)綠隔，但目前以被挖空占用；最后贛州古城的功能尚未疏解，商業(yè)、交通、居住依然向古城及其周邊聚集，對古城整體風貌保護產(chǎn)生巨大壓力。未來隨著長珠閩地區(qū)逐步進入工業(yè)化后期，對于生態(tài)旅游、文化體驗、農(nóng)業(yè)休閑的需求將大為增加，因此保護好良好的山水環(huán)境和特色歷史文化資源是贛州重要后發(fā)優(yōu)勢。3.國內(nèi)外經(jīng)驗及其對贛州的啟示3.1國外欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)經(jīng)驗發(fā)達國家中美國的阿巴拉契亞地區(qū)再開發(fā)是經(jīng)典案例。20世紀30年代美國政府對煤炭資源豐富和對外交通閉塞的阿巴拉契亞田納西小流域地區(qū)實施開發(fā)，通過加大公共投資穩(wěn)固基礎經(jīng)濟來消解經(jīng)濟危機的影響。通過田納西流域綜合開發(fā)，使該地區(qū)的人均收入和就業(yè)崗位有了長足發(fā)展。但由于產(chǎn)業(yè)結構偏向紡織服裝、木材加工和煤炭工業(yè)，因此在20世紀60年代該區(qū)域又陷入了貧困境地，20世紀70年代美國最貧困的7個縣均在該地區(qū)。因此阿巴拉契亞地區(qū)又被列入《阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法》再開發(fā)區(qū)，再次開發(fā)的阿巴拉契亞地區(qū)面臨著中心城市實力弱，交通基礎設施落后等問題；同時面臨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)下崗失業(yè)多，小農(nóng)業(yè)人口眾多，人口教育水平低等社會問題。圍繞這些問題美國聯(lián)邦政府與州政府共同制定再開發(fā)計劃，主要包括項目、能力建設支持和聯(lián)邦政府資金支持兩部分。到20世紀80年代，阿巴拉契亞地區(qū)成功實現(xiàn)了貧困線以下家庭減少一半目標；同時變凈流出為快速凈流入地區(qū)。而發(fā)展中國家往往采取國家行政力來推進扶貧工作，通過改善基礎能力來縮小區(qū)域與城鄉(xiāng)差距。如印度在1974年推進農(nóng)村地區(qū)的“最低需求計劃”，在教育、農(nóng)村基本公共服務和市政設施方面加強投入；泰國實施鄉(xiāng)村發(fā)展計劃、小農(nóng)發(fā)展規(guī)劃(SFDP)和鄉(xiāng)村就業(yè)工程等；巴西實施中西部開發(fā)計劃，將培育本地工業(yè)增長極，建設現(xiàn)代化農(nóng)場，設立新移民中心城市，開辟自由貿(mào)區(qū)作為重點7。對于欠發(fā)達地區(qū)的資金支持來自于多方面，包括政府直接救濟，政府間接投資吸引社會資金投入基礎設施和產(chǎn)業(yè)，也包括國際性援助資金，如20世紀70年代世界銀行及國際開發(fā)協(xié)會重點援助了印度、巴西、印度尼西亞、韓國、哥倫比亞、巴基斯坦、泰國等國的農(nóng)村地區(qū)。3.2國內(nèi)對欠發(fā)達地區(qū)扶持政策國家對欠發(fā)達地區(qū)的扶持主要體現(xiàn)在對欠發(fā)達省區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和特殊類型城市的支持三方面。一是重點針對新疆、西藏、內(nèi)蒙古、甘肅、貴州、陜甘寧革命老區(qū)、三峽庫區(qū)等經(jīng)濟相對落后地區(qū)出臺了系列扶持型文件，舉全國之力支持這些區(qū)域的發(fā)展。二是重點對少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困連片地區(qū)給予了大量財力、人力和物力支持?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書指出，2000以來中央和地方扶貧財政每年增加11.9%，與經(jīng)濟增速保持同步；按照農(nóng)村扶貧標準農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣的人均GDP達到1800美元，年均增長17%。三是加強對資源型城市，特別是資源枯竭型城市的支持。在國家系列扶持政策基礎上，各省區(qū)市也對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和貧困區(qū)域給予政策上的支持，以切實提升這類區(qū)域的發(fā)展活力。3.3啟示：破解相對貧困的路徑3.3.1重新審視發(fā)展權利目前中部省份大多沿用非均衡增長模式，在省域空間上形成了以省會城市為核心的核心-邊緣結構（王開泳、陳田、董瑪力，2008年）。雖然這種非增長理論有利于在短期內(nèi)形成工業(yè)和服務業(yè)的聚集效應，但對于面積廣、人口多的欠發(fā)達地區(qū)來說，依然不能有效促進本地工業(yè)的發(fā)展，不能有效推動本地城鎮(zhèn)化。結合美國阿巴拉契亞地區(qū)的扶貧開發(fā)經(jīng)驗，應將更加均衡的發(fā)展權利賦予貧困地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)。因此，應將扶貧工作與培育多樣的增長極相銜接，積極引導外來援助資金開發(fā)本地資源和建設基礎設施，培育扁平化、多樣化的增長點，使之盡快形成微聚集效應，活躍中微觀市場。3.3.2客觀把握發(fā)展機遇當前國家逐步由出口導向的經(jīng)濟模式向內(nèi)外需導向結合的經(jīng)濟模式轉變，交通、能源、水利設施在區(qū)域的布局更趨均衡，這使得欠發(fā)達地區(qū)從過去遠離市場變?yōu)猷徑鼌^(qū)域市場，給其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來新機遇。同時當前我國扶貧工作任務已從原來解決溫飽轉為鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距，中央和省級政府將更多的轉移支付資金投入到貧困地區(qū)。因此，欠發(fā)達地區(qū)應找準自身比較優(yōu)勢，抓住外部市場利好和自上而下的扶持優(yōu)勢積極強化自身能力建設。3.3.3因地制宜確定內(nèi)生發(fā)展動力由于欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展條件與先發(fā)地區(qū)有較大差別，因此需要找準比較優(yōu)勢，通過平臺建設把各方資金和項目納入統(tǒng)一規(guī)劃建設軌道，構筑經(jīng)濟增長點。這些經(jīng)濟增長點即包括工業(yè)項目、高端服務業(yè)發(fā)展載體，又包括人才發(fā)展載體，同時還應包括以特色農(nóng)業(yè)、旅游、文化為主的特色發(fā)展載體。待這些增長點有一定發(fā)展活力后，進一步加強相關功能的聚集，形成具有區(qū)域增長極意義的城市或專業(yè)化功能區(qū)。針對我國欠發(fā)達地區(qū)人口外流多，且區(qū)域內(nèi)農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量多的特點，應著重培育勞動密集型產(chǎn)業(yè)。4.贛州的發(fā)展策略4.1借力中央政策，構筑開放城鎮(zhèn)體系，以平臺建設落實專項資金和重大項目目前國家正積極推進中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃，國家專項資金和重大項目將集中投向贛州，為贛州的崛起發(fā)展奠定基礎。為此，贛州應構筑開放的城鎮(zhèn)體系，通過搭建“一核三心、多點多聯(lián)”的發(fā)展格局，成為支撐贛州推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要載體?！耙缓恕睘橼M州特大城市為核心的都市區(qū)，將贛縣、南康、信豐、于都、上猶等縣市單元納入。“三心”分別為瑞金、龍南、興國等重點縣市中心城市，國家和省政府加大資金和項目支持力度，加快構筑地區(qū)性交通樞紐、沿海產(chǎn)業(yè)轉移基地和宜居城市，成為帶動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的重要增長極?！岸帱c”為縣域中心城市和重點鎮(zhèn)，依托這些城鎮(zhèn)積極吸引外出務工人員反鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展本地農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、特色資源加工業(yè)和都市型工業(yè)?！岸嗦?lián)”為建立連接周邊中心城市的若干交通大通道，有效縮短與區(qū)域中心城市、沿海港區(qū)的時空距離，降低物流和商務成本。這種城鎮(zhèn)體系格局即體現(xiàn)了扶貧開發(fā)中的相對均衡發(fā)展權利思想，又結合了贛州自身的條件有差別化的對接發(fā)展機遇。未來贛州應以開放的城鎮(zhèn)體系為載體推進六大平臺建設，保障專項資金和重大項目的落實。這六大平臺分別為：對外開放平臺、產(chǎn)業(yè)集群基地平臺、區(qū)域交通樞紐平臺、金融服務平臺、科技教育平臺、文化與旅游發(fā)展平臺等，承接具體重大項目如下表所示。其中區(qū)域交通樞紐平臺是贛州建設成為區(qū)域性中心的重要前提，尤其是建設四省通衢的鐵路樞紐和干線機場對于推動整個中央蘇區(qū)發(fā)展至關重要。而科技教育平臺對于贛州的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，贛州應考慮到自身勞動力規(guī)模大、技能不高，對口產(chǎn)業(yè)服務能力弱的問題，加強各類職業(yè)教育的建設。4.2創(chuàng)新管理體制機制，建設多元功能區(qū)，提高中心城市發(fā)展效能與品質未來贛州特大城市地區(qū)應打破既有行政區(qū)劃下的行政管理壁壘，構筑主導功能相對明晰功能區(qū)，這樣才能有效整合各類資源形成內(nèi)生動力。贛州需要在以下三方面謀求突破：一是合理推動低丘土地資源開發(fā)，優(yōu)化對外貨運交通與站場布局，加強對外開放平臺的整合，構筑以產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域性物流基地為主的工貿(mào)型新區(qū)。二是要加強高端經(jīng)濟要素資源的整合，借助良好的山水環(huán)境塑造城市中心功能區(qū)。三是把贛州的宋城、客家文化資源、城市濱水開敞空間，區(qū)域綠道等整合在一起，通過都市客廳和文化基地來組織，建成高品質的文化功能區(qū)。4.3整合空鐵樞紐，適時培育新中心區(qū)，建設省域副中心贛州作為江西省南部的人口中心，又擁有四省通衢的優(yōu)勢區(qū)位條件，具備建設省域副中心的基礎條件。因此做大做強贛州中心城市對于帶動贛南及其周邊區(qū)域具有重要增長極意義。但對于欠發(fā)達地區(qū)的中心城市來說，迫切需要建設一個對接外部市場的綜合平臺，同時需要與相應的區(qū)域性交通樞紐相配套。未來昌吉贛城際軌道、贛深城際軌道規(guī)劃建設以及贛州黃金機場的擴建升級將為贛州發(fā)展迎來了新機遇。贛州應抓住以上重大設施建設的機遇適時推動新中心區(qū)建設，促進更多高端經(jīng)濟要素的聚集。依托新中心區(qū)承接對外開放平臺、高新技術產(chǎn)業(yè)基地、高鐵站綜合服務新區(qū)等，成為贛州建設江西省域副中心的核心載體。4.4推進重點鎮(zhèn)建設，形成微聚集效應，增強農(nóng)村地區(qū)發(fā)展活力欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村往往貧困率比重大，由于遠離市場和中心城市，參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的難度大。對于贛州廣大農(nóng)村地區(qū)來說缺乏具有微聚集效應的小城鎮(zhèn)，形成了“欠發(fā)達-人口外流-發(fā)展條件惡化”的惡性循環(huán)。因此，未來應根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的交通條件、生態(tài)環(huán)境條件和農(nóng)林業(yè)資源條件有選擇的培育重點鎮(zhèn)。重點鎮(zhèn)應承接一定專業(yè)性職能，如位于贛州特大城市周邊30公里范圍內(nèi)的鎮(zhèn)應承接都市工業(yè)、配套工業(yè)發(fā)展；農(nóng)林業(yè)基礎較好縣應確定1-2個重點鎮(zhèn)作為糧食、特色農(nóng)產(chǎn)品的初加工和集散基地；此外，應結合礦區(qū)、旅游區(qū)發(fā)展合理選擇重點鎮(zhèn)。重點鎮(zhèn)的建設需要上級政府的長期扶持，由于欠發(fā)達地區(qū)鎮(zhèn)的財政收支不平衡，需要專項資金對基礎設施、公共服務、保障性住房等方