危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制現(xiàn)況及完善之策

危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制現(xiàn)況及完善之策

一、危機(jī)管理概述

中外學(xué)者對(duì)危機(jī)的理解和定義有所不同。危機(jī)管理理論研究先驅(qū)美國學(xué)者赫爾曼于1972年提出，危機(jī)就是一種情景狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，而且作出決策的反應(yīng)時(shí)間非常有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料［1］?？祭へ悹栒J(rèn)為危機(jī)一詞不僅代表轉(zhuǎn)折點(diǎn)或決定性時(shí)刻，但亦可以界定為危機(jī)是一段期間，該段期間內(nèi)，某種關(guān)系中的沖突將會(huì)升高至足以威脅改變此關(guān)系的程度。［2］。羅森塔爾等將危機(jī)界定為:對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間性和不確定性很強(qiáng)的情況下必須作出關(guān)鍵性決策的事件［3］。《現(xiàn)代漢語詞典》中危機(jī)則僅有兩個(gè)釋義:一是“指危險(xiǎn)的根由”;二是指“嚴(yán)重困難的關(guān)頭”［4］。近年來我國學(xué)者提出了一些有代表性的觀點(diǎn)，朱德武認(rèn)為:危機(jī)是指事物量變的積累，導(dǎo)致事物內(nèi)在矛盾的激化，事物即將發(fā)生質(zhì)變和質(zhì)變已經(jīng)發(fā)生但未穩(wěn)定的狀態(tài)，這種質(zhì)變給組織或個(gè)人帶來了嚴(yán)重的損害。為阻止質(zhì)變的發(fā)生或減少質(zhì)變所帶來的損害，需要在時(shí)間緊迫、人財(cái)物資源缺乏和信息不充分的情況下立即進(jìn)行決策和行動(dòng)［5］。張成福認(rèn)為:危機(jī)是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會(huì)的正常運(yùn)作，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會(huì)常態(tài)的管理能力，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)。［6］薛瀾等認(rèn)為:危機(jī)通常是決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚［7］。通常理解的危機(jī)為:突然發(fā)生的對(duì)社會(huì)秩序造成嚴(yán)重危害并給社會(huì)造成重大損失的事件。危機(jī)事件具有突發(fā)性、不確定性、危險(xiǎn)性、復(fù)雜性、危害性、緊迫性、雙重性等特點(diǎn)，人們很難完全準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)和防范危機(jī)的發(fā)生，也很難全面地認(rèn)識(shí)和掌握危機(jī)爆發(fā)的規(guī)律。根據(jù)危機(jī)發(fā)生的范圍，可以劃分為:國際性、國內(nèi)性、地區(qū)性以及不同組織內(nèi)部。根據(jù)危機(jī)的類型可以劃分為突發(fā)的國家安全危機(jī)、突發(fā)的重大社會(huì)政治危機(jī)、突發(fā)的公共經(jīng)濟(jì)危機(jī)、突發(fā)的公共衛(wèi)生危機(jī)、突發(fā)的恐怖事件危機(jī)、突發(fā)的重大自然災(zāi)害危機(jī)、突發(fā)的惡性意外事故危機(jī)、社會(huì)存在的各種“軟性危機(jī)”，如人們的“道德危機(jī)”、“信仰危機(jī)”、“凝聚力危機(jī)”等，在現(xiàn)實(shí)生活中各種危機(jī)之間可以同時(shí)存在亦可相互轉(zhuǎn)化。公共危機(jī)管理就是對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行防范、應(yīng)對(duì)、控制和處理的過程。在危機(jī)發(fā)生時(shí)人們?nèi)鄙俦匾男睦頊?zhǔn)備，危機(jī)會(huì)對(duì)公民的身心健康、社會(huì)關(guān)系、公共秩序和價(jià)值準(zhǔn)則等產(chǎn)生危害，人們?cè)诙唐趦?nèi)難以確定危機(jī)產(chǎn)生的根源，更加難以全面地認(rèn)識(shí)和掌握它的規(guī)律，難以預(yù)測(cè)危機(jī)產(chǎn)生的后果，更加難以找到克服危機(jī)的辦法。危機(jī)事件對(duì)一個(gè)國家而言，其影響是極其重大的，危機(jī)帶給社會(huì)的往往是災(zāi)難，會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂人們的正常生活秩序，給人民生命財(cái)產(chǎn)造成的重大損失;危機(jī)可能引發(fā)一系列連鎖效應(yīng)，最終可能導(dǎo)致政治危機(jī)和社會(huì)危機(jī)。危機(jī)管理是衡量政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)，危機(jī)的涵義及其特點(diǎn)，決定了各國政府對(duì)危機(jī)管理的重視，各國政府都將危機(jī)管理作為政府管理中的一項(xiàng)重要工作。

二、我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的現(xiàn)狀

危機(jī)管理法律體系不健全，缺乏處理危機(jī)的常設(shè)機(jī)構(gòu)

法律手段是政府在進(jìn)行危機(jī)管理時(shí)的必要依據(jù)和工具，我國先后制定了《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，但是各項(xiàng)法律所適用的領(lǐng)域不同，一種危機(jī)爆發(fā)可能會(huì)是另一場(chǎng)危機(jī)的導(dǎo)火線;而且我們難以窮盡危機(jī)的種類，很難針對(duì)所有危機(jī)設(shè)定專門的法律。政府的政策法規(guī)不配套及立法的滯后，導(dǎo)致處理危機(jī)過程中缺少法律依據(jù)，相關(guān)法規(guī)沒有成為政府行為和社會(huì)行為的主要框架。因此應(yīng)當(dāng)完善我國應(yīng)對(duì)危機(jī)的法規(guī)，為及時(shí)有效應(yīng)對(duì)和處置各種重大突發(fā)事件提供法律依據(jù)。我國缺乏一個(gè)專門處理危機(jī)事件的常設(shè)機(jī)構(gòu)，危機(jī)處理的方式經(jīng)常是危機(jī)發(fā)生時(shí)成立臨時(shí)性的危機(jī)處理管理委員會(huì)或其他臨時(shí)性組織，政府各個(gè)主要職能部門及其所屬資源由危機(jī)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮和調(diào)配，沒有將各級(jí)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律責(zé)任和行政權(quán)力予以明確的規(guī)定。我國現(xiàn)有的政府危機(jī)管理體制，缺乏專門機(jī)構(gòu)和完善體系，主要依賴于各級(jí)政府的現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則，具有濃厚的臨時(shí)性色彩，在進(jìn)行跨部門協(xié)調(diào)時(shí)工作量很大，效果也不明顯，公共危機(jī)管理沒有做到科學(xué)分工、分層防范，延緩了危機(jī)事件的解決。

缺乏完善的危機(jī)預(yù)警機(jī)制，社會(huì)公眾對(duì)危機(jī)事件的參與度不高

公共危機(jī)的預(yù)警主要是指在危機(jī)沒有爆發(fā)前，出現(xiàn)某些細(xì)微的征兆時(shí)所采取的一些措施，在各種信號(hào)顯示危機(jī)來臨時(shí)及時(shí)地向組織或個(gè)人發(fā)出警報(bào)，提醒組織或個(gè)人對(duì)危機(jī)采取行動(dòng)，從而最大限度的降低危機(jī)事件造成的損失及對(duì)社會(huì)秩序的破壞，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府要有應(yīng)對(duì)常態(tài)危機(jī)和非常態(tài)危機(jī)的意識(shí)和能力，公共危機(jī)的非常態(tài)性是導(dǎo)致政府預(yù)見能力下降的一個(gè)重要原因。我國目前已有的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)高度分散，應(yīng)急預(yù)警管理機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，對(duì)社會(huì)資源整合不足，各級(jí)政府部門都強(qiáng)調(diào)建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制，但是預(yù)警信息是分行業(yè)、分部門進(jìn)行的容易造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、各自為政等現(xiàn)象。各行業(yè)部門間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)與合作，這會(huì)導(dǎo)致當(dāng)需要多行業(yè)、多部門攜手應(yīng)對(duì)的危機(jī)事件時(shí)，危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的反應(yīng)速度慢，降低了我國政府危機(jī)預(yù)警管理的效率，降低社會(huì)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)速度，給政府制定全局具體的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施帶來很大的難度，不利于從全局角度應(yīng)對(duì)危機(jī)。在應(yīng)對(duì)危機(jī)的過程中，我國主要依靠的是政府、軍隊(duì)的力量，危機(jī)管理過程中是政府一元化應(yīng)對(duì)危機(jī)，缺少非政府公共組織對(duì)政府處理危機(jī)的有效配合與合作，忽視了社會(huì)力量的輔助作用，多元主體參與危機(jī)治理的機(jī)制尚未形成。我國沒有形成一種完善的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，各種組織如非營利組織和基層組織，有重大社會(huì)影響的社會(huì)團(tuán)體、工會(huì)、社區(qū)組織、群眾組織、村民自治組織、企業(yè)、事業(yè)單位等在危機(jī)管理中的作用沒有進(jìn)一步的發(fā)揮。面對(duì)公共危機(jī)，公民普遍不懂得該如何有意識(shí)、理智地參與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，社會(huì)參與的滲透途徑有限缺乏參與保障和指導(dǎo)等情況。

缺乏對(duì)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的培養(yǎng)和鍛煉，信息披露不力

民眾普遍缺乏危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)，突發(fā)性事件一旦發(fā)生，由于缺乏必要的生存技能和救生知識(shí)，以及必要的物質(zhì)準(zhǔn)備，關(guān)鍵時(shí)刻容易造成恐慌情緒，甚至?xí)l(fā)人為的次生災(zāi)害。相關(guān)機(jī)構(gòu)不能及時(shí)的教育民眾，使得民眾對(duì)于危機(jī)的防范能力大打折扣。現(xiàn)實(shí)中的危機(jī)不會(huì)因?yàn)槿藗兊哪暥h(yuǎn)離人類，危機(jī)的意識(shí)說到底是一種對(duì)于生命的尊重，是一種重要的人文關(guān)懷，我國危機(jī)管理教育體系尚未建立和完善，危機(jī)管理教育的內(nèi)容和形式還不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。在我國小學(xué)生課堂上缺乏必要的危機(jī)教育，缺乏對(duì)突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)措施的教授以及必要的逃生演練，這些將會(huì)導(dǎo)致在突發(fā)性時(shí)間來臨之時(shí)，廣大小學(xué)生不知該如何應(yīng)對(duì)。在全球化的信息時(shí)代，信息傳播比以往更加迅速，渠道也更加豐富，危機(jī)的信息化能力是現(xiàn)代政府進(jìn)行管理和決策時(shí)必須具備的一種能力，目前我國社會(huì)對(duì)政府信息的需求與政府的信息供給之間還存在著很大的差距，政府危機(jī)管理中對(duì)公開信息的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，尚未制定政府信息公開的專門法律，信息共享機(jī)制，政府信息化能力整體不高，各種瞞報(bào)、謊報(bào)的虛假信息時(shí)常存在，危機(jī)事件的透明度不高，無法滿足公眾知情權(quán)的需要。

三、完善我國危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制

完善危機(jī)應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律，建立常設(shè)性危機(jī)管理部門

法律手段是政府在進(jìn)行危機(jī)管理時(shí)的有力武器，各部門在危機(jī)管理過程中必須有法可依，因此必須建立健全政府危機(jī)管理的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。首先，立法機(jī)關(guān)要制定相關(guān)的適用于危機(jī)管理過程中的法律，以法律形式將政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件中的權(quán)利和責(zé)任加以明確的規(guī)定，對(duì)緊急狀態(tài)、危機(jī)情境、危機(jī)預(yù)防、危機(jī)預(yù)警、危機(jī)救治、危機(jī)后恢復(fù)提供立法保障，依法及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)和處置各種重大突發(fā)事件對(duì)保護(hù)廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共利益，具有十分重大的意義。其次，現(xiàn)行法律對(duì)政府在緊急狀態(tài)下可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，很容易為政府隨意擴(kuò)大行政緊急權(quán)力留下法律上的漏洞。在緊急狀態(tài)下采取的非常措施，通常要對(duì)公民的權(quán)利和自由不同程度地加以限制，這是為了維護(hù)最廣大人民的根本利益所必需的，但需要以相應(yīng)的憲法和法律依據(jù)，以明確的法律形式保障公民的權(quán)利，防止公民合法權(quán)利在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受侵害。再次，公共危機(jī)管理應(yīng)常態(tài)化，而不僅僅是應(yīng)急反應(yīng)，我國危機(jī)管理體系不完善不健全，缺乏常設(shè)性的危機(jī)管理部門，這會(huì)導(dǎo)致缺少應(yīng)對(duì)危機(jī)的專家，不能及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)危機(jī)，因此我們應(yīng)當(dāng)借鑒國際上的普遍做法，需要完善應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、重大人為事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)等緊急狀態(tài)的法律制度，成立由專家組成的常設(shè)性的危機(jī)管理部門，建立全國的溝通和預(yù)警系統(tǒng)，探究適合我國國情的危機(jī)處理模式。

建立健全危機(jī)預(yù)警機(jī)制，開拓多渠道應(yīng)對(duì)危機(jī)的新途徑

警惕性和危機(jī)意識(shí)是危機(jī)預(yù)警的起點(diǎn)，危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立，需要社會(huì)各方面的共同努力，要建立全國的溝通和預(yù)警系統(tǒng)，建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急管理組織體系。政府是有限的政府，應(yīng)對(duì)危機(jī)需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，因此應(yīng)當(dāng)開拓各種危機(jī)應(yīng)對(duì)的新途徑，加強(qiáng)地方政府回應(yīng)危機(jī)活動(dòng)的能力，我國危機(jī)應(yīng)對(duì)應(yīng)充分各種組織如非營利組織和基層組織，有重大社會(huì)影響的社會(huì)團(tuán)體、工會(huì)、社區(qū)組織、群眾組織、村民自治組織、企業(yè)、事業(yè)單位的作用，民間團(tuán)體功能的有效發(fā)揮，可以彌補(bǔ)政府能力的真空地帶。首先，應(yīng)加強(qiáng)政府和非政府部門之間的交流與合作，充分發(fā)揮非政府組織的社會(huì)作用;非政府部門作為一種重要的社會(huì)力量，可以從資金、技術(shù)、人才、社會(huì)安撫等方面有效地配合政府部門的工作，這也是對(duì)非政府組織反應(yīng)能力的一種考驗(yàn)。其次，社區(qū)組織作為公民參與危機(jī)預(yù)警機(jī)制的一種重要的基層組織，政府應(yīng)當(dāng)加以引導(dǎo)，充分發(fā)揮基層組織在應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中的作用，降低生命和財(cái)產(chǎn)的損失，將痛苦和破壞降到最低點(diǎn)。再次，應(yīng)充分發(fā)揮各種營利性組織的作用，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)上的各種營利性組織，發(fā)起社會(huì)募捐，凝聚社會(huì)各種力量共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。

注重社會(huì)危機(jī)意識(shí)，培養(yǎng)和鍛煉危機(jī)應(yīng)對(duì)能力

建立完善危機(jī)教育體制，強(qiáng)化國民危機(jī)意識(shí)教育，提升公眾的危機(jī)意識(shí)與應(yīng)對(duì)能力，引導(dǎo)民眾用積極的心態(tài)主動(dòng)配合政府共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。首先，在日常生活中要宣傳普及各種基本的危機(jī)應(yīng)對(duì)常識(shí)，增強(qiáng)公民對(duì)危機(jī)的基本了解和認(rèn)識(shí)，提高公民面對(duì)危機(jī)的心理素質(zhì)，逐步提高公民的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。其次，可以定期開展一些危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)，通過演習(xí)教育公民如何應(yīng)對(duì)各種常見危機(jī)，如洪澇災(zāi)害、地震、火災(zāi)等。再次，在公共場(chǎng)所要加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)的宣傳，學(xué)校要開展模擬危機(jī)的實(shí)踐課程，在中小學(xué)課堂上要強(qiáng)危機(jī)教育，設(shè)立危機(jī)管理課，教授對(duì)突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)措施及必要的逃生演練;社會(huì)組織要開展多種形式的防災(zāi)和減災(zāi)自救的宣傳，出版宣傳關(guān)于防災(zāi)的刊物，組織開展訓(xùn)練和演習(xí)，確保公民熟悉掌握急救、自救以及互救知識(shí)。最后，可以學(xué)習(xí)國外的危機(jī)應(yīng)對(duì)方面的經(jīng)驗(yàn)，如美國和日本，美國后設(shè)立專門的紀(jì)念日并舉行一系列的活動(dòng)悼念逝者，這不僅是對(duì)逝者的深切緬懷，而且可以使人們?cè)鰪?qiáng)危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)國家的凝聚力;日本是一個(gè)地震多發(fā)國家，日本定期舉辦各種形式的消防訓(xùn)練和演習(xí)，各種防災(zāi)、減災(zāi)、自救活動(dòng)的開展，2011年3月11日，日本宮城縣北部發(fā)生級(jí)地震，造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，在海嘯警報(bào)響起后，民眾有序撤離，地震5分鐘后，所有公話自動(dòng)免費(fèi);疏散時(shí)民眾安靜有序，正是長期的危機(jī)教育增強(qiáng)了日本國民的危機(jī)意識(shí)，培養(yǎng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，有效避免當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生時(shí)由于人們主觀上應(yīng)對(duì)知識(shí)的匱乏，心里的恐慌引起的次生災(zāi)害。

充分發(fā)揮媒體的作用，加強(qiáng)國際間的交流與合作全球化的信息時(shí)代，信息傳播比以往更加快速和豐富，信息傳播的渠道也日益增多，媒體則是傳播的載體，媒體與政府協(xié)調(diào)一致，能夠有效減少震蕩，減少主觀性報(bào)道對(duì)公眾和決策者的誤導(dǎo)，因此我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮廣大新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等媒介在危機(jī)發(fā)生過程中的作用，建立公共危機(jī)信息披露機(jī)制。基于危機(jī)管理的視角，危機(jī)傳播，即大眾媒體合理介入危機(jī)發(fā)生發(fā)展的不同階段，有利于妥善處理、迅速化解危機(jī)，促使危機(jī)向有利方面轉(zhuǎn)化，及時(shí)向社會(huì)披露最新消息，增加公眾事件的透明度，可以緩解社會(huì)的緊張不安情緒。在日常生活中，媒體可以經(jīng)常宣傳一些基本的危機(jī)應(yīng)對(duì)措施，在危機(jī)發(fā)生時(shí)要及時(shí)準(zhǔn)確的相群眾提供關(guān)于危機(jī)的準(zhǔn)確信息，我國政府可以借助新聞界的力量來引導(dǎo)社會(huì)輿論