財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)因素

財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)因素

隨著社會(huì)保障制度改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入發(fā)展，財(cái)政供養(yǎng)人員概念的外延已發(fā)生很大變化?，F(xiàn)在所稱財(cái)政供養(yǎng)人員是指由各級(jí)財(cái)政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員、納入財(cái)政社會(huì)保障人員、優(yōu)撫救濟(jì)人員和農(nóng)村稅費(fèi)改革后的村組干部等。本文所指財(cái)政供養(yǎng)人員僅為財(cái)政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業(yè)單位在職人員，它反映了一個(gè)地方履行一級(jí)政府事權(quán)而供養(yǎng)的工作人員。

本文以湖北省72個(gè)縣財(cái)政和部分市縣財(cái)政的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)地域人口、人員結(jié)構(gòu)、可用財(cái)力、公共支出、地理環(huán)境、政策環(huán)境等因素與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系進(jìn)行分析，并對(duì)孝感市的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析，在此基礎(chǔ)上提出了降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的建議。

一、影響財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的相關(guān)因素分析

1.地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：將全省72縣按地域人口由大到小排列，并按人口數(shù)量自然劃分成10個(gè)檔次。將財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計(jì)算平均值。各檔次的財(cái)政供養(yǎng)人員總量除以對(duì)應(yīng)檔次的地域人口總量等于該檔次財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

關(guān)系顯示：財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量與地域人口數(shù)量成正比變化。人口大縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較多；人口小縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較少。財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與地域人口數(shù)量成反比變化。人口大縣，供養(yǎng)系數(shù)較??；人口小縣，供養(yǎng)系數(shù)較高。綜合關(guān)系。人口大縣供養(yǎng)人員較多，但供養(yǎng)系數(shù)較低；人口小縣供養(yǎng)人員較少，但供養(yǎng)系數(shù)較高。

推論：人口大縣供養(yǎng)系數(shù)較低，人口小縣供養(yǎng)系數(shù)較高；降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)是人口小縣。但現(xiàn)實(shí)中人口小縣供養(yǎng)人員較少，而人口大縣供養(yǎng)人員較多。本文認(rèn)為，由于供養(yǎng)系數(shù)的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)以分子——供養(yǎng)人口為主。因此，降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人口大縣，而不是供養(yǎng)人口小縣，即不能以供養(yǎng)系數(shù)高低作為減少財(cái)政供養(yǎng)人員的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。

2.人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：劃分。將財(cái)政供養(yǎng)人員按工作性質(zhì)分為行政單位供養(yǎng)人員、事業(yè)單位供養(yǎng)人員兩大類。人員經(jīng)費(fèi)相應(yīng)劃分為行政人員經(jīng)費(fèi)和事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)。對(duì)比分析。選擇某市作為樣本。比較年度。選擇1993年與2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。

關(guān)系顯示：行政與事業(yè)人員結(jié)構(gòu)雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機(jī)構(gòu)人員占1/3，事業(yè)單位人員占2/3。教師數(shù)量占事業(yè)單位人員總量的1/2強(qiáng)，比重顯得過(guò)大。

人員經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)呈同向變化關(guān)系。在人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中，行政人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重30％，事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重70％，其中教師經(jīng)費(fèi)占事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)的比重接近60％。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政編制凍結(jié)后，事業(yè)單位供養(yǎng)人員急劇膨脹。一部分是歷次機(jī)構(gòu)改革中行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)人員，一部分是新進(jìn)單位的人員，大部分都流向事業(yè)單位或壓往二級(jí)單位。較多事業(yè)單位或二級(jí)單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒(méi)有人做，在社會(huì)上臨時(shí)聘用人員。人均經(jīng)費(fèi)水平逐年提高。其中事業(yè)人均經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)％，教育人均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)％，均高于行政人均經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)個(gè)、個(gè)百分點(diǎn)。

推論：供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)反映了一級(jí)事權(quán)中從事行政與事業(yè)工作的人員配置比例。從相對(duì)比例看，事業(yè)所占比重過(guò)大，尤其是教師人數(shù)及經(jīng)費(fèi)比重突出。據(jù)此推論：降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，減少供養(yǎng)人員的重點(diǎn)是事業(yè)單位，其中優(yōu)化教師隊(duì)伍應(yīng)是重中之重。

3.可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：可用財(cái)力為一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付之和。本文將72縣一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付相加后，按照可用財(cái)力大小自然劃分為5個(gè)檔次。供養(yǎng)人員數(shù)量范圍指劃分檔次內(nèi)最低數(shù)量到最高數(shù)量范圍。人均財(cái)力水平是指各檔次可用財(cái)力金額之和與財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量之和的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

關(guān)系顯示：財(cái)政供養(yǎng)人員與可用財(cái)力成正比變化?？捎秘?cái)力較多的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較多；可用財(cái)力較少的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較少。人均財(cái)力支出水平基本相等。不管是財(cái)力多的縣市，還是財(cái)力少的縣市，人均可用財(cái)力基本保持在一個(gè)相等的水準(zhǔn)。綜合關(guān)系。人均可用財(cái)力沒(méi)有拉開(kāi)檔次，可用財(cái)力主要聚集在養(yǎng)人上。財(cái)力強(qiáng)的縣市多養(yǎng)人，財(cái)力弱的縣市少養(yǎng)人。

推論：財(cái)力多的養(yǎng)人多，財(cái)力少的養(yǎng)人少，據(jù)此推論，財(cái)政就是“吃飯財(cái)政”，財(cái)政增收就是為了供養(yǎng)更多的人員，而這卻背離了一級(jí)政府事權(quán)人員配置的原則，是財(cái)政工作的誤區(qū)。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)不能將可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)掛鉤。

4.公共支出與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：借助于財(cái)政收入、財(cái)政支出、地域人口、可用財(cái)力、工資水平等指標(biāo)之間的公式推出公共支出與供養(yǎng)系數(shù)之間的關(guān)系。下面是演繹過(guò)程：

人員經(jīng)費(fèi)支出=財(cái)政供養(yǎng)人員×人均工資標(biāo)準(zhǔn)=供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政支出=經(jīng)常性支出+專項(xiàng)支出=+專項(xiàng)支出

財(cái)政支出=可用財(cái)力=財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)+公務(wù)費(fèi)支出+專項(xiàng)支出

財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)=[財(cái)政支出-]/區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)=/地域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)系顯示：在一定時(shí)期內(nèi)，某縣的可用財(cái)力、地域人口數(shù)量、人均工資標(biāo)準(zhǔn)基本上保持在一個(gè)不變的水平，可視為常量指標(biāo)。因此，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與公共支出存在十分密切的關(guān)系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關(guān)系，即公共支出越大，供養(yǎng)系數(shù)越??；公共支出越小，供養(yǎng)系數(shù)越大。當(dāng)可用財(cái)力等于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為零。當(dāng)可用財(cái)力大于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為正；當(dāng)可用財(cái)力小于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)。

從事權(quán)與財(cái)力配置上講，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相對(duì)應(yīng)的可用財(cái)力。根據(jù)這一設(shè)立原則，一個(gè)地方的可用財(cái)力應(yīng)包括兩部分：首先，履行一級(jí)事權(quán)所需的非人力資源財(cái)力，主要指物質(zhì)資料、生產(chǎn)工具等。其次，完成一級(jí)事權(quán)所需配備的人力資源所需財(cái)力，主要指生產(chǎn)與再生產(chǎn)的補(bǔ)償財(cái)力，如工資、獎(jiǎng)勵(lì)、福利等。按照行政管理理論，國(guó)家賦予同一級(jí)政府的事權(quán)是基本一致的，公共支出也應(yīng)該是一致的。但由于各級(jí)的工資標(biāo)準(zhǔn)、地域人口、可用財(cái)力不同，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)必然是不同的。在同一級(jí)別的公共事權(quán)相同的前提下，可用財(cái)力較多的地方，可用財(cái)力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養(yǎng)系數(shù)。而可用財(cái)力較少的地方，可用財(cái)力超出公共支出增量就小，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)就低。而可用財(cái)力比公共支出低的地方，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)數(shù)，這個(gè)地方的財(cái)政必然是負(fù)債運(yùn)行。

推論：如果一個(gè)地方履行一級(jí)事權(quán)不完整，則說(shuō)明可用財(cái)力不足以養(yǎng)人，供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)為負(fù)值。但在實(shí)際中，履行一級(jí)事權(quán)不完整的地方較多，但財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)卻為正值，有的還較高。理論與實(shí)踐產(chǎn)生了矛盾。實(shí)際情況是由于供養(yǎng)人員失控?？捎秘?cái)力大量向人員經(jīng)費(fèi)集中轉(zhuǎn)移，擠占了履行正常事權(quán)所需財(cái)力。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要?jiǎng)澐值胤娇捎秘?cái)力，可用財(cái)力必須首先用于履行一級(jí)事權(quán)，并據(jù)此配備相應(yīng)人員，超過(guò)公共事權(quán)所需人員必須精簡(jiǎn)。

5.地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：將全省72個(gè)縣按地理特征分為五個(gè)類型：山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖區(qū)縣。地域人口、供養(yǎng)人員范圍按各類型從最小到最大列示。供養(yǎng)系數(shù)為各類型縣的供養(yǎng)人員總數(shù)與地域人口總數(shù)的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

關(guān)系顯示：地域人口起點(diǎn)基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環(huán)境和行政區(qū)劃造成的。供養(yǎng)人口起點(diǎn)依次增大。說(shuō)明供養(yǎng)人員與地理環(huán)境呈同向變化關(guān)系。其中山區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較少，而平原、城郊、湖區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較多。供養(yǎng)人員在3萬(wàn)人上下變化。這是一個(gè)縣的最大值。供養(yǎng)系數(shù)依次減少。雖然地域人口、供養(yǎng)人員同向增加，但地域人口依次增長(zhǎng)高于供養(yǎng)人員依次增長(zhǎng)，即供養(yǎng)系數(shù)分子增長(zhǎng)低于分母增長(zhǎng)，導(dǎo)致供養(yǎng)系數(shù)依次減少。計(jì)算結(jié)果證實(shí)了這一點(diǎn)。

推論：由于人口增長(zhǎng)控制屬于國(guó)家計(jì)劃生育政策范圍，我們只能控制供養(yǎng)人員增長(zhǎng)。按照地理?xiàng)l件與供養(yǎng)人員關(guān)系，控制財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)重要依據(jù)是按供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小，即按地理劃分的后三類應(yīng)是重點(diǎn)控制地域。

6.政策環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：本文涉及政策環(huán)境包括行政體制、財(cái)政體制、人事體制、經(jīng)濟(jì)周期等，由于這些方面都是一個(gè)龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。

行政體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，我國(guó)行政體制設(shè)計(jì)是五級(jí)管理體制，即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各級(jí)不論區(qū)域人口多少，面積大小，級(jí)次高低，經(jīng)濟(jì)好壞，都設(shè)有“大而全”的行政事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，配備有一定數(shù)量的工作人員。據(jù)有關(guān)資料，解放初期，全國(guó)的官民比例為1∶600，到2002年各級(jí)各類官員占總?cè)丝诘钠骄壤堰_(dá)1∶28，干部總?cè)藬?shù)是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，1984年，全國(guó)撤社建鄉(xiāng)結(jié)束時(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)92476個(gè)，按當(dāng)時(shí)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出20萬(wàn)元計(jì)算，需要消費(fèi)財(cái)力億元。經(jīng)過(guò)改革，到2003年底止，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至38464個(gè)，按2002年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出50萬(wàn)元計(jì)算，仍需要消耗財(cái)力億元。以湖北省的情況來(lái)分析，2002年，全省財(cái)政供養(yǎng)人員中，省地兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省供養(yǎng)人員比重為3/4強(qiáng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省比重達(dá)到％。

關(guān)系顯示：行政管理層次與財(cái)政供養(yǎng)人員成正比，與財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)成正比。

推論：根據(jù)上述關(guān)系顯示，要降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要減少行政管理層次。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行做法，行政體制設(shè)計(jì)只需設(shè)三級(jí)政府，我國(guó)可比照改革。

財(cái)政體制與供養(yǎng)系數(shù)。從1994年起，我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，實(shí)行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的體制，按照這種“分灶吃飯”的財(cái)政體制，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力。但從分稅制10年運(yùn)行的情況看，各級(jí)事權(quán)不規(guī)范是突出的問(wèn)題之一，在地方各級(jí)體制運(yùn)轉(zhuǎn)中，經(jīng)常有事權(quán)錯(cuò)位、缺位和越位的情況出現(xiàn)，形成了中央調(diào)控各地事權(quán)的局面。特別是幾次增加工資，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生了一定的“吸引效應(yīng)”，各地膨脹了一大批人員。后來(lái)，在“一要吃飯，二是建設(shè)”思想引導(dǎo)下，地方政府及財(cái)政把保工資發(fā)放作為第一要?jiǎng)?wù)，更是鞏固了“吸引效應(yīng)”，不少地方特別是經(jīng)濟(jì)落后省份沒(méi)有把住關(guān)口，供養(yǎng)人員無(wú)序膨脹，相互攀比，增加了一定數(shù)量的財(cái)政供養(yǎng)人員，提高了供養(yǎng)系數(shù)。

關(guān)系顯示：財(cái)政體制不規(guī)范，為地方供養(yǎng)人員增長(zhǎng)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

推論：一級(jí)事權(quán)不能相對(duì)獨(dú)立，就不是完整的分稅制體制。要認(rèn)真執(zhí)行分稅制，增強(qiáng)地方各級(jí)事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。增加工資要適合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)行地方聽(tīng)證制度，不能強(qiáng)求各地統(tǒng)一。

人事體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，全國(guó)人事制度特別是人員管理方面缺乏統(tǒng)一的法律制度，這也是財(cái)政供養(yǎng)人員居高增長(zhǎng)的重要原因。主要表現(xiàn)在：一是在編制管理上，人事部門與財(cái)政部門形成了“兩張皮”。產(chǎn)生了人事核定的編制，財(cái)政不一定認(rèn)可，但為今后轉(zhuǎn)正奠定了基礎(chǔ)。二是在供養(yǎng)來(lái)源上，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外“兩張皮”。產(chǎn)生了單位認(rèn)可的人員，雖然沒(méi)有人事或財(cái)政編制，但仍然由單位供養(yǎng)，也為今后逐步轉(zhuǎn)正創(chuàng)造了條件。三是在進(jìn)人問(wèn)題上，缺乏法律規(guī)范。進(jìn)人質(zhì)量、進(jìn)人數(shù)量、進(jìn)人對(duì)象，全憑領(lǐng)導(dǎo)研究決定，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃。四是在人員出口上，不鼓勵(lì)人員出去。主要是工齡時(shí)段太長(zhǎng)。以國(guó)家公務(wù)員為例，只要不犯錯(cuò)誤，都必須堅(jiān)持工作30年，機(jī)構(gòu)改革也不能精簡(jiǎn)。按照每人30年的平均工齡批次依次平行推移，供養(yǎng)人員基數(shù)必將越來(lái)越大。

關(guān)系顯示：人員編制、人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行多頭管理，是財(cái)政供養(yǎng)人員間接增長(zhǎng)的重要原因。進(jìn)人無(wú)法律依據(jù)，是財(cái)政供養(yǎng)人員直接增長(zhǎng)的重要原因。人員出口不暢，不斷產(chǎn)生基數(shù)累積，是財(cái)政供養(yǎng)人員增加的潛在基礎(chǔ)。

推論：編制管理、經(jīng)費(fèi)來(lái)源管理分割，進(jìn)口松出口緊，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員必然增長(zhǎng)，僅靠財(cái)政一家加強(qiáng)管理不行，要控制供養(yǎng)人員無(wú)序增加，降低供養(yǎng)系數(shù)，必須改革現(xiàn)行人事制度，對(duì)人員編制及預(yù)算外資金實(shí)行統(tǒng)一立法管理，出臺(tái)激勵(lì)人員有序流動(dòng)的相關(guān)政策。

二、孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省、全國(guó)、國(guó)際比較和推論印證

孝感市位于湖北省中部，現(xiàn)轄7個(gè)縣區(qū)，國(guó)土面積8910平方公里，總?cè)丝?06萬(wàn)人。2003年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值億元，財(cái)政收入億元，其中一般預(yù)算收入億元。從地理特點(diǎn)看，北有山區(qū)縣，南有湖區(qū)縣，中有丘陵和平原縣，是一個(gè)地理多樣化的典型區(qū)域。

1.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省比較。

7個(gè)縣區(qū)供養(yǎng)系數(shù)與全省縣比較。

分析方法：將7個(gè)縣區(qū)的地域人口、財(cái)政供養(yǎng)人員、供養(yǎng)系數(shù)按照地域人口由大到小排列，然后根據(jù)全省72個(gè)縣有關(guān)資料，找出各項(xiàng)指標(biāo)所占位置，分析其中的關(guān)系。

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口排序及關(guān)系。地域人口高于全省平均值的縣有3個(gè)，從大到小依次為漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市。地域人口低于全省平均值的有4個(gè)縣，從大到小依次為孝昌縣、安陸市、大悟縣、云夢(mèng)縣。分析發(fā)現(xiàn)，地域人口與供養(yǎng)人員基本呈同向關(guān)系。②供養(yǎng)人口排序及關(guān)系。供養(yǎng)人口高于全省平均值的有5個(gè)，即漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市、安陸市、云夢(mèng)縣。低于全省平均值的有2個(gè)，即大悟縣和孝昌縣。說(shuō)明7縣區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員整體水平較高。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。高于全省平均供養(yǎng)系數(shù)的縣有3個(gè)，即云夢(mèng)縣、安陸市、應(yīng)城市。這種結(jié)果印證了“減少財(cái)政供養(yǎng)人員不能僅以供養(yǎng)系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)”的推論。

市直財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省市州比較。

分析方法：①將全省9個(gè)市州的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行排列比較，找出其中存在的關(guān)系。②地域人口指履行事權(quán)所轄行政區(qū)域總?cè)丝?。③?cái)政供養(yǎng)人員指市本級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員。

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口及關(guān)系。全省市州地域人口最多的是黃岡市，地域人口最少的是隨州市，其中孝感市所轄人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。②供養(yǎng)人員及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)人員最多的是黃岡市，供養(yǎng)人員最少的是隨州市，其中孝感市市直供養(yǎng)人員排全省市州第4位，居于中等位次。從排序看，供養(yǎng)人員與地域人口排序基本呈同向關(guān)系。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)最大的市州是咸寧市，供養(yǎng)系數(shù)最小的是，其中孝感市供養(yǎng)系數(shù)排全省市州第7位，相對(duì)較低。從排序看，供養(yǎng)系數(shù)最大的市不是供養(yǎng)人口最大的市，供養(yǎng)系數(shù)最小的市卻是供養(yǎng)人口最少的市。

2.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全國(guó)部分省份比較。

湖北省的財(cái)政供養(yǎng)人口較多，人均可用財(cái)力較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對(duì)較高。其中孝感市與全省相比，人均財(cái)力均較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)較低，但與全國(guó)部分省份相比，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)仍然較高。因此，孝感財(cái)政既要做大“蛋糕”，也要降低供養(yǎng)系數(shù)。

發(fā)達(dá)國(guó)家供養(yǎng)比例相對(duì)較低，不發(fā)達(dá)國(guó)家供養(yǎng)比例相對(duì)較高。其中我國(guó)的供養(yǎng)比例較高，是美國(guó)的倍。湖北的供養(yǎng)相對(duì)比例高于全國(guó)平均比例，說(shuō)明需要降低供養(yǎng)系數(shù)。孝感市供養(yǎng)比例低于全國(guó)平均水平，但高于國(guó)外國(guó)家的供養(yǎng)比例，說(shuō)明仍需要降低供養(yǎng)系數(shù)。

三、降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的路徑選擇

降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要確立一個(gè)基本目標(biāo)。從國(guó)外情況看，美國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都在％左右，印尼等國(guó)家的供養(yǎng)系數(shù)在1％左右。鑒于我省的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為％，因此建議現(xiàn)階段將降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的目標(biāo)定為2％，力爭(zhēng)用3年左右的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全省整體供養(yǎng)系數(shù)下降個(gè)百分點(diǎn)。

1.減少行政管理層次，調(diào)整優(yōu)化工作職能。

由五級(jí)政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)政府，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，實(shí)行縣直管鄉(xiāng)和村民自治制度。創(chuàng)新市制，實(shí)行省直管市、縣后，市級(jí)保留行政級(jí)別，作為市級(jí)縣管理。從理論上講，每減少一個(gè)行政層級(jí)，或減少一項(xiàng)職能，都可以減少一定數(shù)量的供養(yǎng)人員，節(jié)約相應(yīng)數(shù)量的行政成本。以湖北省為例，2002年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)50萬(wàn)人，占全省供養(yǎng)人員總數(shù)％。如果按保留30％的派出機(jī)構(gòu)或聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)人員估算，則全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可減少財(cái)政供養(yǎng)人員35萬(wàn)人，將減少供養(yǎng)系數(shù)個(gè)百分點(diǎn)，全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)可由％減少到％。再以孝感市為例，全市7個(gè)縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處共115個(gè)，財(cái)政供養(yǎng)人員6萬(wàn)多人，如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，保留30％派出或聯(lián)絡(luò)人員，則全市可減少供養(yǎng)人員萬(wàn)人，占全市供養(yǎng)人員總數(shù)的29％，將減少供養(yǎng)系數(shù)個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)將由％下降到％。

城關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重各占1/2左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中，教師工資占60％比重，從2001年起，各地實(shí)行教師工資縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重開(kāi)始下降，轉(zhuǎn)增了城關(guān)供養(yǎng)人員比重。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量變少的情況，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)應(yīng)該有時(shí)機(jī)成熟。

2.明確各級(jí)政府事權(quán)，合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力。

一是要明確劃分各級(jí)事權(quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共管理的要求，重新劃分中央、省、市、縣政府事權(quán)，按新的事權(quán)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，對(duì)原來(lái)的機(jī)構(gòu)實(shí)行調(diào)整。有事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就保留，無(wú)事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就撤消，重復(fù)交叉職能的機(jī)構(gòu)就合并，不強(qiáng)調(diào)上下完全對(duì)口，只要事情有人做就行。二是要合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力?，F(xiàn)在存在一個(gè)突出問(wèn)題，就是養(yǎng)人支出占用財(cái)力太多，養(yǎng)事支出占財(cái)力份額太少。據(jù)調(diào)查測(cè)算，全省縣工資性支出占縣財(cái)政支出總額比例在70％左右，少數(shù)縣市達(dá)到80％以上，這種結(jié)構(gòu)明顯不合理。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，就必須合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力，逐步降低養(yǎng)人支出所占財(cái)力比重，要以養(yǎng)事為先，養(yǎng)人與養(yǎng)事相協(xié)調(diào)。不然，按照有關(guān)推論，養(yǎng)事財(cái)力越少，養(yǎng)人的財(cái)力就會(huì)越多，供養(yǎng)系數(shù)就會(huì)越大。

3.明確重點(diǎn)降低對(duì)象，因地制宜降低供養(yǎng)系數(shù)。

一是根據(jù)地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)可以供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小為基礎(chǔ)，重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人員較多的湖庫(kù)區(qū)縣、城郊縣、平原縣。對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員超過(guò)2萬(wàn)人的縣，要作為重點(diǎn)控制對(duì)象。二是根據(jù)地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)是縱向降低，即縣自己現(xiàn)在與自己過(guò)去相比是否有所降低。合理確定供養(yǎng)系數(shù)水平。供養(yǎng)系數(shù)不強(qiáng)求一律?？茖W(xué)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是在各地正常履行事權(quán)基礎(chǔ)上的供養(yǎng)系數(shù)。即在合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力基礎(chǔ)上，可用財(cái)力超過(guò)養(yǎng)事財(cái)力的增量可以適當(dāng)提高供養(yǎng)系數(shù)，可用財(cái)力等于或不足養(yǎng)事財(cái)力的情況下必須降低供養(yǎng)系數(shù)。三是從行政體制與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，降低的重點(diǎn)級(jí)次是縣鄉(xiāng)兩級(jí)。從行政體制改革的方向看，當(dāng)前改革的重點(diǎn)是逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。四是從人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，改革的重點(diǎn)應(yīng)是事業(yè)單位和二級(jí)單位。各級(jí)要將精簡(jiǎn)供養(yǎng)人員的重點(diǎn)放在事業(yè)單位和二級(jí)單位。對(duì)適合參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的事業(yè)單位，要?jiǎng)?chuàng)造條件推向市場(chǎng)。各級(jí)在精簡(jiǎn)行政編制的同時(shí)，必須同時(shí)控制好事業(yè)單位、二級(jí)單位人員編制，務(wù)必將編制落實(shí)到人，否則容易產(chǎn)生供養(yǎng)人員“此伏彼起”，機(jī)構(gòu)改革成了“走過(guò)場(chǎng)”。

4.推行崗位成本管理，控制工資增長(zhǎng)水平。

研究發(fā)現(xiàn)，供養(yǎng)人員數(shù)量增減與單位人均支出水平高低呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。在可用